第一节 政策议程的系统分析

公共政策系统是指政策制定过程中有直接或间接影响的各种因素的集合，涉及公共机构、政治制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。[2]政策议程系统试图纠正某些理论的片面性和偏颇性，从整体的、动态的视角分析各要素之间的关系以及政策议程设置的动力、外部条件，在此基础上对政策议程的模式进行改良。对社会科学而言，这种方式与其说是一种分析工具，不如说是一种假设。即使最严格、最充分的模型也无法涵盖所有因素，甚至无法验证各因素之间的关系。退而求其次的方法是模型建构具有开放性、包容性，以克服其他理论存在的狭隘性和合理性不足。从操作视角看，又不得不选取一些基本的或核心指标，分析各因素之间关系，发现其内在的规律。

一 政策议程设置的系统理论

（一）政策变迁的“倡议联盟框架”

自20世纪50年代，美国学者哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）、丹尼尔·勒纳（Daniel Lerner）倡导和推动政策科学以来，政策阶段理论便成为学界广为接受的理论模式。然而，美国学者保罗·萨巴蒂尔通过对美国过去30年间空气污染政策变迁进行观察后，认为政策阶段分析理论无法为政策的复杂变迁提供解释。首先，该理论无法解释联邦和地方政府——特别是加州政府——在政策创新过程中不断演变的角色。其次，该理论忽略了技术因素的作用，如空气污染对人类健康的影响、污染物的成因、经济激励的有效性等。因此，这一理论或者被其他理论所替代或者需要进行全面的修正。另一方面，基于其他学者对政策阶段理论的反思，如赫克洛（Hugh Heclo）强调政策变迁是在移民、新社会运动、关键性选举、通货膨胀等社会、经济和政治变迁过程中政策团体内部各主体之间互动的产物。在此基础上，萨巴蒂尔构建了“倡议者联盟框架”（见图2-1）。

该理论强调政策子系统与环境之间的“输入—转化—输出”动态关系，环境作为影响政策子系统的外部变量，按照其稳定程度，分为相对稳定的变量和动态的系统事件，前者包括问题的性质、自然资源禀赋、主导文化价值与社会结构、基本法律框架，这些因素在短期内难以改变，极大地限制了政策参与者的选择范围，政府参与者一般将其列为自己的行动目标。后者包括社会经济环境与技术、系统内占统治地位的联盟、决策以及其他政策子系统的影响。这些因素在数年或十年内可能发生很大变化，成为影响政策变迁的主要因素。外部环境对政策主体的影响程度存在一个梯度关系，因为政策精英信念体系的结构由深至浅分为三个层次：深层（规范性）核心、接近（政策）核心和次要方面，而外部因素的影响效果则是由浅至深的过程，即次要方面比核心层面更容易去改变。政策子系统是倡议联盟的集合，各联盟之间的互动和共同作用形成子系统的政策输出，而政策产品可能以不同方式影响环境。[3]

与单一层面的主体构成不同，“倡议者同盟”包括不同层级的政府主体和社会主体，他们面对共同问题和共同利益，尤其对人类本质的共同认识和事物发展趋势的愿望相联系的基本价值和共同信念成为维系联盟合作和一致行动的基础。与那些基于短期个人利益为基础的利益同盟不同，“倡议联盟框架”强调共同信念是成员政治上的纽带，并努力将共同信念转化为公共政策或政府项目。在政策子系统发生冲突时，倡议联盟可能会改变和放弃次要方面的立场而保持政策的输出效果。

（二）间断—均衡理论

鲍姆加特纳和琼斯在实证研究的基础上对美国公共政策进行了长时间的观察，并从时间和问题的角度分析政策议程中的议题变化过程，提出了政策变迁的间断均衡模型，认为“美国政治系统是不断改变的有限参与系统的拼制品。某一时刻，一些强大了，另一些削弱了；一些被创建了，另一些被破坏了”[4]。政策议程模式的稳定性取决于参与主体力量的对比状况及维系主体秩序的制度因素。在基本宪法架构没有变化的情况下，政策议程设置方式都可能导致政治系统长期稳定和短期剧变的局面，即特权利益集团通过保持稳定的制度结构以及与制度相关的权威性理念的支持，以确保对重要政策领域的支配和垄断，排斥其他集团的干扰，使政治系统保持长期的稳定性。相反，如果某些新生主体或弱势主体在竞争中获胜，导致制度结构发生剧烈变迁。在原有政策垄断被摧毁后，原主体所依赖的偏向动员也随之受到威胁，这样新制度的建立及其支持的偏向动员促使政治系统从一个均衡点向另一个均衡点过渡。

鲍姆加特纳和琼斯强调了议程设置与均衡之间的关系。当政策制定过程是以渐进主义方式推进时，政策系统与外部环境之间保持动态均衡，系统具有自身修复能力，从而避免系统发生剧烈的变迁。另外，某一议题可能由于媒体和公众的广泛关注，而打破了政策议程原有的渐进主义方式，使议题迅速进入议程设置。这实际涉及注意力、冷漠和间断均衡之间的关系，因为局部均衡的维持一般依赖于政府精英的注意力分配以及人们对政策次级系统所处理的问题的冷漠态度。当焦点事件、公共舆论改变了公众冷漠态度，也导致决策者的注意力发生转移，新的问题就容易进入政策议程。当然政策企业家也可以通过对问题的重新界定，激发更多利益相关的人或对议题感兴趣的人参与讨论。

二 政策议程主体及场域分布

从政策议程系统的一般结构看，其基本构成包括政策议程主体、政策议程客体和政策议程环境。其中，政策议程主体是由立法、行政、司法、执政党等核心主体和公众、利益组织、志愿性组织、大众媒体等非核心主体组成的，在议程系统中充当着决策者或参与者的角色，并在提出问题、推进议程、决定政策选择等方面发挥着重要作用。政策议程客体包括社会问题和目标群体。社会问题体现了社会群体的现实状况与预期目标的心理差距，在一定条件下成为决策者所关注和处理的政策问题，与之相关的群体则成为政策调整的对象。政策议程环境具有广延性，是各种对社会问题和政策问题产生直接或间接影响的诸多因素的集合。引发问题的触点是政策环境中所存在的各种不和谐因素。从危机事件（触点）到政策问题到政策议程，大众媒体作为参与主体或环境因素推动了媒体议程到公众议程到政策议程的变化（见图2-2）。

政策议程与特定的政策问题密切相关，在不同的议程设置过程中，参与主体的数目、类型和作用均不相同，如在政府征地过程中，地方政府、村集体组织、征地农民、开发商是主要的政策议程主体，如果征地农民被排斥在政策协商之外，其主体性则弱化为政策目标群体，容易导致主体意思表达缺失、利益受损以及引发矛盾和冲突。在公路收费政策形成中，交通行政部门、运输公司、司机、乘客等主体的意愿和行为可能成为重要的推动力，但过于具体、狭隘的分类标准则降低了规范性和普适性要求。基于此，依据法权地位，政策议程主体可以划分为国家公共法权主体、社会政治法权主体、社会非法权主体等若干类型。国家公共法权主体是那些在政策制定中拥有法权地位和法律授权的权威性官方政策主体，如立法机关、行政机关、司法机关和执政党等。社会政治法权主体是以政党、政治团体和个体公民为代表的，经法律认可和保护的非官方的社会政治权力主体。社会非法权主体包括利益集团、新闻媒体等，可以对政策制定产生实际影响但又缺乏正式法定权力的政策主体。[5]相比较而言，国家公共法权主体对政策议程的影响更为直接，而社会非法权主体及部分社会政治法权主体对政策议程的影响较为间接。在实际政策活动中，法定权力和制度认可只是各类主体参与或影响公共政策议程设置的前提条件之一，各主体之所以能够影响政策议程设置还依赖于自身的独特资源优势。据此，政策议程的主体又可以细分为权威依附性主体、智能依附性主体、法源依附性主体、沟通依附性主体、利益依附性主体、志愿依附性主体。其中，权威依附性主体是指国家公共法权主体，包括立法机关、行政机关、司法机关和执政党（如社会主义国家）等，各主体依靠宪政法律或传统合法性获得政策议程设置的优势地位。智能性依附主体是指思想库、智囊团和咨询机构，这些机构凭借自身智力资源在信息调研和复杂的决策中扮演着重要角色。法源依附性主体是指普通民众，尤其是与政策的利益调整密切相关的民众。这些主体通过公选公投、代议制、听证会等方式对政策过程产生影响。从根本上说，任何政策都应反映民众的意愿和根本利益，这是政府行为和政策合法性的内在要求。如果政策不能获得公民认同和支持就容易产生公共政策合法性危机。这类主体还可以通过大众媒体、社会动员等方式对政策议程设置施加压力。利益依附性主体是指基于共同利益需求和价值取向的个人所组成的团体和团体联盟（利益集团）。公共政策对原有社会群体的利益结构产生损益影响，是“社会价值的权威性分配”。相关利益者以利益认同为纽带，展开舆论宣传、院外游说、集体抗议等活动以达到影响政策议程设置的目标。沟通依附性主体主要指报纸、杂志、广播、电视、网络等媒介工具。通过舆论工具促进信息交流、扩大共识、形成压力，推动“媒体议程—公众议程—政策议程”的转变。志愿依附性主体包括那些具有自治性、组织性、自愿性、非营利性特征的组织，“对政策走向的变化起催化作用不是 NGO 的 ‘角色’，而是所有 NGO 活动的目标”[6]（见图2-3）。

尽管政策议程主体形态各异且作用方式多样化，但在政策场域上有着大致的分布图景。按照哈贝马斯的观点，[7]社会结构分为三个层次：公共权力领域、政治公共领域和市民社会。公共权力领域构成政治系统的核心领域，包括立法机构、行政机构、司法机构等建制复合体。这些主体按照法治国的规制和流程将分散的、流动的意见集中起来，予以公共意志的体现，但权威依附性主体承担的决策权能离不开来自外部政治公共领域的刺激。政治公共领域作为一种交往结构的存在，植根于现实生活之中并以市民社会为基础。通过沟通依附性主体将各种观点与意见进行扩散和传播，在交互和商谈过程中而获得一致的舆论和公共意见。这种意见的集束具有“共振板”功能，实现决策意志向权威依附性主体的传递。利益依附性主体、志愿依附性主体、智能依附性主体、法源依附性主体作为市民社会的构成部分，敏锐地感知与之相关的问题和冲突，并通过主体间共享的语言情境摆脱狭隘、具体的依附性束缚。各主体具有社会的成员与政治公共领域的承担者的双重身份，通过不同的交往条件使私人领域与公共领域之间的选择成为可能，即“确保私人领域的亲密性，确保公共领域的公共性，但它们并没有将私人领域与公共领域分裂开来，而是将议题之流从一个领域传输到另一个领域。因为，人们在生活史中感受其共鸣的那些社会问题，经过私人方式的处理以后，成为公共领域的新鲜而有活力的成分”[8]。

对于政策主体对政策议程的影响，以及公共领域与政治系统之间相互作用的方式，哈贝马斯运用科布、罗斯等人的修改模型作了进一步解释。在内在创始型模式中，政策议题由权威依附性主体所提出，在政治系统内部循环并登上政策议程。在政治动员型模式中，议题也由政治系统内部提出，但行为主体需要在政治公共领域中利用沟通依附性主体进行必要动员以获得公众支持。在外在动员型模式中，法源依附性主体、智能依附性主体、利益依附性主体和志愿依附性主体通过舆论宣传来动员政治公共领域，从而对权威依附性主体形成压力，促使议题上升到政策议程。[9]在这方面，传播媒体发挥了积极作用，通过主动设置议程、聚合放大公众议程、曝光隐蔽议程和担当触发机制等四种途径推动社会问题进入政策议程。[10]

三 政策议程客体及结构关系

在实践活动中，政策客体是进入政策主体活动领域并为政策主体所认知和改造的对象。从构成关系看，政策客体是社会公众在利益驱动下相互作用而形成的一种状态子系统，包括政策所要改变的状态、政策直接作用的人和事以及政策所调节的公众利益等三个层次。[11]政策议程客体则表示受政策议程主体所认知和改造的对象，包括政策问题、政策议程涉及的群体及议程设置的价值依据。

首先，政策问题反映了事物矛盾的客观存在状态，为政策议程主体直接感知的对象。政策议程是政府对未来有待处理的问题的排列清单。政策主体一般倾向于将迫切的、严重的问题优先提上议程。逻辑实证主义（logical positivism）认为，问题是客观存在的，公共问题的建构不是一种发明和创造，而是对客观存在的一种发现。问题的实际状态与主体评判标准或预期目标之间存在着一定差距，且不能在无外部干涉条件下实现自我恢复和良性运转，这种差距就成为主体所关注的问题，即“一部分人对社会产生了新的需求或者不满，于是便想通过政府行为来加以解决或进行重新调整”[12]。在政策场域中，从一般问题过渡到政策问题需要符合特定的社会条件。第一，政策问题是一种非虚构的客观存在，如台风、洪水、地震、瘟疫、金融危机、社会骚乱等自然或社会问题在一定的时空条件下对相关人群产生持续、严重的影响，个人或自治性的联合并不足以消除其负面影响，公共权力机构最终成为所依赖的组织保障。第二，政策问题涉及多数人的利益。政策问题首先是一个社会问题，是社会中大部分成员和一部分有影响的人认为那些不理性、不可取的社会状况需要社会给予关注和加以改变，[13]但是对于政策问题的认知涉及诸多因素。在自由流动的市场经济条件下，社会成员趋于原子化，建制化组织可以对既定成员的意见产生集聚作用，但生硬的官僚层级、烦琐的程序及精英主义的控制容易导致意志表达的缺失。此外，公众自身的秉性和参与的自觉性也对政策议程设置产生影响。美国学者阿尔蒙德曾对外交政策涉及的三种人群作了划分：占人口大多数的普通公众对切身利益以外的事情不了解或不感兴趣（普通的公众）；受过良好教育的公众对政治问题比较关注（专注的公众）；极少数政治精英则能高度地卷入政治生活（政治精英）。这样就形成对政策问题冷漠、不统一的普通民众与热情、有影响力的“专注的公众”的失衡状态，民意最终成为小团体的“专利品”。[14]如果政策问题为大多数人所关注，必须将与切身利益相关的少数人意见通过公共领域的交往实践和话语体系在更大范围内传播，并引起公众的认同和共鸣，即共同利益的追求和共同的价值是隐含公众之后的联结平台，外在的交往和媒体传播只是联结手段，内外沟通的一致性赋予了政策问题的普遍性特质。第三，政策问题是纳入政府议程并着手解决的公共问题。政策问题体现了政府的价值取向和行动目标，政府之所以超越个人和社会组织，在于政府拥有其他主体所不具备的资源优势和合法性优势。政府组织借助于公共权力可以统摄和配置资源，为解决公共问题奠定基础。同时，民主的政府是人民授权的政府，外化为人民意志的政府具有居中调停的公信力和合法性归依，但政府也不是万能的神灵。“政府也总要根据问题需要解决的紧迫度和政府本身的能力及解决问题的政治、经济、技术可行性，安排解决问题的先后顺序”,[15]即决定哪些问题能够进入政策议程的范围。政策问题的递选过程延续这样逻辑：第一层次是自然与社会之间的选择。有些不可抗拒的自然因素造成的问题，如地震、海啸、瘟疫，政府无法阻止其发生，也就无法上升到政策议程，但在一定的生产力条件下，通过采取事后救援和减少损害的应对措施是可行的，且属于政府公共事务管理范围，这类问题则可能进入政策议程。第二层次是政府与个人、市场、公民组织之间的选择。有些问题可以由个人、家庭、市场和公民组织完成，一般不属于政策问题范畴，如抚养儿童、照顾老人很大程度上由家庭来承担，企业竞争和效率评判主要依靠市场来实现，社区救助由公民组织来承担，而流浪儿童的救助、孤寡老人的赡养、企业污染的监督、社区治安的恶化则更多地依靠政府来解决，这些问题属于政策管理的范畴。第三层次是政府面临的做与不做之间的价值选择。经过第一、第二层次筛选后的问题并不意味着政府的行动。有些问题在别的国家或地区可能成为政策问题，或者在历史上某个时期已成为政策问题，但在当前情形下却不是政府考虑的范围。这是因为社会问题成为政策问题还涉及决策主体的价值标准和评判规则，如人们认为收入不均、环境噪音、食品安全等问题尚不严重，处于可以容忍的程度，这类问题就不容易进入政策议程。反之，如果这类问题让人们感觉到紧张、忧虑和不满，迫切需要政府的介入，则属于政策问题。有些问题的界定，如堕胎、同性恋、枪支管制等，还涉及公民个人自由权利与公共政策问题界限之争议。因此，社会问题上升到政策议程不仅因为该问题广为流传，受到关注和大多数人认为有采取某种行动的必要，而且这些问题被普遍视为政府权限范围内的事务。[16]

其次，目标群体是政策议程影响的对象，包括政策议程直接影响的人和物。公共政策总是“对一部分人的利益进行分配或调节，对一部分人的行为进行规范或指导。这些受到政策影响和制约的社会成员被称为政策对象或目标群体”[17]。政策议程主体与目标主体之间客观存在双向的互动关系。一方面政策议程主体通过宣传、教育和利益调整的等方式对目标群体产生影响，也可以通过其他关联群体对目标群体实施影响。如政府为扶持绿色环保产业的发展，在实施减税政策的同时，可以说服银行给予贷款支持。国家为扶持残疾人就业，不仅对残疾人给予直接生活补助，还对那些为残疾人创造就业岗位的企业单位给予减税鼓励。另一方面，目标群体通过服从或反抗的意志表达来影响政策议程设置。目标群体通过加强团体内部的团结和团体之间的联盟，形成相对统一的、强烈的意志输出，以推动或阻止政策议程的确立。2007年的厦门PX项目和2012年的宁波镇海PX项目均因当地居民的强烈抗议而改变议程。为扩大影响，目标群体利用报纸、电视和网络等大众媒体作为有效的宣传工具。在可能的条件下，目标群体还可以通过动员其他群体对既定政策主体产生影响。近年来，不少征地农民因补偿标准过低而试图通过上访等方式对地方政府施加压力。在这种环境下，政策客体由受动对象演变成施动对象，实现了主客体之间的相互转化（见图2-4）。

最后，公众利益是公共政策的价值取向，是决定目标群体行为和态度的内在依据。公共政策是政策议程主体为解决社会问题而采取的一系列行动，是社会价值的权威性分配。一般地，符合政策议程主体价值认知的政策问题容易被提上政策议程。政策议程主体的价值认知与公众的价值认知可能存在差异，如果两者趋向一致则会增加政策议程的合法性。公众利益是建立在公正、合理基础之上，以公众整体利益为目标的利益诉求。公众利益不是必然地与目标群体的具体利益保持一致，但往往是保护目标群体利益的必要前提。公共政策对目标群体产生的影响存在以下几种可能：一是类似于“帕累托改进”，政策的实施没有损害或减少任何目标群体的利益，而是增加了部分群体的利益。二是政策实施具有双重效应，在使一些群体利益得到增加的同时，却使另一些群体利益减少。三是政策实施带来了一种极端效应——相关群体的利益都受到损害。目标群体作为自主意识的个人集合，在不同的政策情形下可以选择性地运用理解、接受、遵从或怀疑、抵制、反抗等行为策略。在第一种条件下，政策实施的阻力较小，政策目标容易实现；在第二种条件下，目标群体反映不一致，支持与反对同时存在，政策执行会遭到利益受损的群体的激烈反抗，目标群体联盟也趋于瓦解。在第三种条件下，目标群体会形成一致性的反抗意见，政策实施的阻力最大。因此，对于目标群体的利益整合，要以总体系统观为指导，既以公共利益为导向，又要调动系统所有组成部分的积极性，从而使系统具有较大的总体利益。

四 政策议程环境

早在20世纪60年代，弗雷德·里格斯（Fred W.Riggs）和戴维斯·伊斯顿（David Easton）等人分别对政府或政治系统与外部环境之间的关系进行了卓有成效的研究。里格斯将行政生态定义为研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科[18]。1961年，里格斯在《行政生态学》一书中系统地阐述了行政生态学思想，认为影响一个国家公共行政的主要因素包括经济因素、社会因素、沟通网络[19]、符号系统和政治架构等五个方面，与之相关的行政模式分别是融合型、棱柱型和衍射型三种类型。1965年，美国另一位学者戴维·伊斯顿对政治系统与环境之间的关联变量进行分析，认为政治环境中存在着各种对政治系统功能实现方式产生干扰的影响因素。政治系统是一个“输入—转化—输出”的动态响应模式。国内学者将政府生态分为“广义（宏观）政府生态”和“狭义（微观）政府生态”两个层次，前者又包括“政府自然生态”和“政府社会生态”两个方面，即由自然（人未影响的自然与人化自然）、社会（国内与国际社会环境）、国家、政党、市场、企业、社团、公民等要素构成。微观政府生态主要包括各层次政府的横向“府际关系”和纵向“层级关系”[20]。以上分析框架和模型同样适用于政策环境分析。政策环境包含于一般行政生态环境。政策系统与社会环境大系统之间客观存在一种连续的、动态的“输入—转换—输出—反馈”信息循环模式。[21]从广义上讲，政策环境是在政策制定和执行过程中对政策主客体产生直接或间接影响的各种因素的总和。在空间形态上，引发人们关注的矛盾和问题是普遍存在的，既分为国际因素和国内因素，也分为政府内部因素和政府外部因素，但那些只对政治系统产生影响而与政策过程无关的因素则不属于政策环境范围。从狭义上讲，政策环境是对某一项具体政策的形成、存在和发展产生影响的各种因素总和。如某些因素对A政策产生影响，却与B政策不存在关联，则这些因素是A政策的环境因素，而非B政策的环境因素。

政策环境可分为政策议程环境、政策制定环境、政策执行环境和政策评估环境。政策议程环境是政策环境的重要组成部分，是影响和主导政策议程产生、发展和变化的各种因素总和。无论是政策问题的产生，还是政策主体、政策客体之间的相互作用都依赖于特定的时空环境。政策议程的触点是来源于政策环境中的问题或危机事件。安德森认为，“政策行为源于问题及环境中的冲突，这些问题、冲突再由一些群体、官员和其他一些人转入政治系统。同时，环境既限制又指明政策制定者有效行动的方向。”[22]政策环境的变化导致了政策议程的变化，如在传统的农业社会，社会生产力相对落后，人类对环境破坏较小，人与自然相对和谐，并没有出现突出的生态问题。而在工业化时代，机器的广泛使用，环境资源不断恶化，人类遭受前所未有的生态危机。如何促进社会与自然的和谐统一，维持人类的永续发展已经成为各国政府所面临的一项重要的政策问题。另一方面，通过将政策问题纳入政策议程，向外部环境输出政策产品，从而改造了政策环境。在此过程中，政策主体的任何政策意图应建立在实践的客观规律之上，人为操纵或阻止政策议程的设置往往造成政策行为与客观环境之间的背离，阻碍了政策环境的良性发展。

对于政策议程环境的构成，一般分为自然因素、经济因素、政治因素、文化因素及国际因素等。（1）自然因素由地形、土壤、森林、湖泊、矿藏、气候、光热、大气等组成，既作为人类生存和发展的基础，又作为人类利用、改造和征服的对象。自然因素对政策议程的影响存在三种情形：一是自然因素为政策议程提供前置性条件的存在，如开发大型水电项目必须依赖于适宜的地形、河流、地质条件。二是自然条件的变化引发政策主体的关注，如森林减少、土壤沙漠化、臭氧层破坏、气候变暖等。三是自然灾害或危机事件出现对政策系统的冲击，如地震、海啸、洪水、雪灾、泥石流和瘟疫等。相对于第一种、第二种情形，自然灾害对政策议程最为激烈，政策主体不得不及时采取行动，自主选择的空间较小。（2）经济因素是影响政策议程的各种经济因素的总和，包括生产力水平、生产关系状况、产业结构、经济制度、收入水平、贫富差距等。经济因素在一定条件下成为政策议程的出发点、目标和价值依归，如发展中国家比发达国家更容易将发展经济和提高人民生活水平列为优先目标，社会贫富差距过大和收入不公平容易导致新的税收政策和社会救助政策的出台。经济因素可以成为政策议程的条件，如发达国家一般比发展中国家更有能力实施高福利政策和太空研究等大型科技项目。同时，经济危机和经济困境往往成为政策议程的直接触发因素。（3）政治因素是那些对政策议程产生影响的政治制度、政治体制、法律制度等因素的集合。在专制主义社会中，政策决策权掌握在少数统治阶级的手里，政策问题是否符合统治阶级利益和意愿是政策议程建立的必要条件。在民主制国家中，全民公决和代议民主制成为普通公民影响参与决策的主要形式，但民主制度设计与运转的有效性及公众对政策议程的实际影响力成为政策议程设置的关键因素。公众手中的选票无法像市场交易中的“钞票”在购买商品过程中获得支配力，“委托代理失灵”使政策议程的垄断权集中于少数权力精英。随着社会事务的日趋复杂，政府获得了更多的授权，政府比立法机构、司法机构在政策问题确认、政策方案的选择方面更具有灵活性。（4）文化因素是一个国家或民族在历史发展过程中所形成的历史传统、风俗习惯、宗教信仰、生活方式、行为态度、文化艺术、思维观念等各种因素之和。其中，政治认知、政治情感、政治动机等政治文化因素对政策议程影响更为直接。安德森认为，政治文化（political culture）是政策环境的一个重要构成因素，是“关于政府应该做什么、如何来做以及如何来处理政府与民众关系的价值观、信念和态度”[23]。阿尔蒙德（Gabriel A.Almond）和维巴力（Sidney Verba）将政治文化划分为三类[24]：参与文化（participant culture）、臣民文化（subject culture）和地域文化（parochial culture）。在参与型政治文化中，公民关心政治，乐意参与政策过程，希望自己的利益和意愿在政策议程中获得体现。在臣民型政治文化中，公民认为影响政策过程的能力有限或对政府有足够的信赖，倾向于对权威性政府决策行为的被动接受。在地域型政治文化中，公民对地域的信赖超越了对政府的信赖，缺乏参与意识。（5）国际环境是一个国家或地区同其他国家在政治、军事、经济、文化、环境等方面存在的相互关系。便利的交通、快捷的信息网络及频繁的国际交往形成了国际互动参与的“地球村”。国际关系和相互影响往往制约了国内政策的走向和选择，国际规则和惯例有时成为政策的直接依据，如中国加入WTO后，逐步削减关税，取消出口补贴，加快银行、保险、通信等行业改革。在当前背景下，“国际环境已成为各国公共决策的一个重要变数，离开国际环境，无视国际经济、政治、科技文化的发展趋势的公共政策，要取得预期结果是不可想象的”[25]。

政策环境是一个动态的、变化的过程，而且对政策议程的影响是诸多因素集聚的效果，或者说某项政策议程的设置是多种因素的“共态”结果。福克斯（Charles J.Fox）和米勒（Hugh T.Miller）认为在本体论基础发生根本性变化的前提下，官僚制及组织化概念不再成为主导论题，而是寻找一种考察公共行政的新方法，这一方法的前提是“一系列不确定的现象学要素的集合”，即存在寓含诸多外在因素的“公共能量场”，而且“公共能量场是表演社会话语的场所；公共政策在这里制定和修订”[26]。由此又产生了另外的诘问：是什么条件或机制促生了“公共能量场”的形成？从现时代情境分析，网络已经或正成为影响社会最广泛的、最显著的环境因素，网络缔造的话语空间是免费的、真实的，无疑是影响和塑造公共能力场的重要力量，其影响机制不仅仅在于报纸、广播、电视类同的“第四种权力”。网络将不同群体和个人联结起来，除个人的认知、态度、思想、交流能力等特征差异外，网络屏蔽了个人外在的社会不平等。在网络世界中，人性得到张扬，每个人的意见表达都是建立在个人自我意愿之上，尽管网络存在炒作或欺诈，但没有强制和压迫，没有动摇个人秉性自主的本质。这样，网络的自主性正冲垮保守政治体制或政治特权的舆论机器，用自主、开放的公共论坛塑造着一个原生态的“公民大会”。任何社会问题在这里都找到折影，并在网络喧嚣中扩大影响，发挥着社会问题或冲突向政策议程转变的催化效应。