第三节政策议程设置的相关研究_网络时代政策议程设置：理论与实践-QQ阅读男生历史网

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第三节政策议程设置的相关研究

政策议程设置是公共政策主体为解决政策问题所做出的一种确认和选择，其内容涉及政治行为和政治心理，因此学界对政策主体的议程设置行为进行了较多研究。另外，特定主体的心理和行为表现又源于主体和环境互动的反映，由此学界也关注环境因素对政策议程设置的影响——这包括网络舆论和政治制度对政策议程设置影响的相关研究。

一政策议程设置行为研究

从行为主义视角看，公共政策是围绕政策主体的一系列行为的集合。美国学者托马斯·伯克兰德（Thomas A.Birkland）认为公共政策是“研究政府选择去做什么或不做什么，包括政策过程的研究、政策执行及影响、政策评估等”[62]。政策议程设置是公共政策的初始环节，是政策议题的酝酿、排序和选择过程。约翰·金登（John W.Kingdon）将政策议程概括为“政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的一系列问题的编目”[63]。布赖恩·琼斯（Bryan D.Jones）对过去几十年来学界对政策议程的研究进行了简要概括，即“议程研究的兴趣中心是把对问题的感知和解决这些问题的想法转化为公共政策”[64]。迈克尔·豪利特（Michael Howlett）和M.拉米什（M.Ramesh）强调如果人们要理解政策议程设置，“必须知晓个人或群体的政策需求是怎样形成的，以及政府是如何对政策需求做出反应的”[65]。安东尼·唐斯（Anthony Downs）指出人们对议题的兴趣、态度和行为呈现系统化周期波动，一般包括“前问题阶段”“问题惊现与热情高涨阶段”“困难与成本认知阶段”“热情逐渐消退阶段”“后问题阶段”等五个阶段。[66]

从狭义看，政策议程设置只是少数掌权者的行为，因此“要关注领袖、利益集团、政策专家和官僚等政治行动者的身份和特征的研究，依据他们的态度、资源、机会对既定时期出现的政策问题和议程建构作出解释”[67]。詹姆斯·安德森（James E.Anderson）从资源的有限性与问题的普遍性之间张力出发，突出决策行为者的主导地位。他认为立法者和政府官员的时间和资源是有限的，只会对众多问题中的一小部分进行慎重考虑，每个问题必须通过竞争才能引起政府官员的关注。[68]迪林、罗杰斯等强调各议程促进者之间的竞争以获得资源的优先配置权，认为政策议程设立过程实际上就是在议题建议者之间正在进行的竞赛和博弈，以获得媒体人员、公众和政策精英的关注。[69]此外，由于资源的稀缺性、权力的不均衡和制度的不完善，容易导致少数人的合谋与操纵，出现“隐蔽议程”[70]。或者导致相关诉求在提出之前就被扼杀，出现“不决定”现象。[71]

那么，是什么因素引发决策行动者的注意并迫使他们将相关问题上升到政策议程呢？鲍姆加特纳（Frank Bamgartner）、琼斯（Bryan D.Jones）、金登（John W.Kingdon）、莱特（Paul C.Light）、沃克（Jack L.Walker）等人都关注焦点事件对政策议程设置的影响，在此基础上，伯克兰德进一步阐述了焦点事件、组织动员与政策议程之间的关系，[72]他指出，政策议程是“一系列问题的集合，是对那些引起公众和政府官员注意的公共问题的原因、标志、解决方法和其他方面的因素的理解”[73]。安德森将政策议程的触发因素概括为政治领导（包括总统、国会议员、利益集团代表、政府官员等政策促进者）、危机事件、抗议活动和媒体曝光、统计数据、选举结果、行政改革等方面。[74]科布（Roger W.Cobb）和埃尔德（Charles D.Elder）将政策议程的触发装置分为内在触发装置和外在触发装置，前者包括自然灾害、意外人为事件、重大技术性变革、资源分配失衡、生态变迁，后者包括军事冲突、重大武器革新、间接国际冲突、世界联盟格局变化。[75]

有些学者将政策议程设置视为一个过程，即政策问题的出现、认知、采纳和选择是一个前后环节相互承接的逻辑链条。这种分析模式在一定程度上遵循了早期公共政策学者的研究模式。从拉斯韦尔（Harold Lasswell）开始，经过琼斯（Charles Jones）、明茨伯格（Henry Mintzberg）等人的发展，逐渐成为较成熟的阶段分析模型。如奎德（Edward S.Quade）将政策过程分为规划、搜索、预测、模式化和综合等步骤。[76]沃伦·沃克（Warren E.Walker）将政策分析过程归纳为识别问题、确定目标、决定标准、选择方案、分析方案、比较方案、贯彻方案、监督与评估结果等八个环节。[77]对于政策议程设置，有些学者认为也存在类似的逻辑演进。杰伊·沙夫里茨（Jay M.Shafritz）和卡伦·莱恩（Karen S.Layne）等认为政策议程设置即为通过各种政治通道将产生的想法或议题提交给某一政治机构（如立法机构或法院）审议的过程。[78]米特尼克（Barry M.Mitnick）认为政策议程是“将议题带到正式制度议程的过程，并将议题转化为政策目标”[79]。戴维斯（J.C.Davies）将议程设置过程划分为提出阶段、扩散阶段、处理阶段三个部分。[80]在纳尔逊（Barbara J.Nelson）构建的社会问题演变成为政策议程的多级分析框架中，包括了问题认可、问题采纳、问题排序、问题维持等四个阶段。[81]伯克兰德按照从外到内的运行轨迹将政策议程依次划分为一般议程、系统议程、制度议程和决策议程四个层级。[82]

当政策学家将视野从政府系统转移到政策环境系统之时，更多的因素将涉入其中，政策议程设置行为变得更为复杂。西方学者对政策议程形成的模式和路径的研究大致分为两种趋势：一是以科布为代表的政策议程的理性主义研究。科布等人将政策议程定义为“由不同群体的要求被转变而来的议题互相竞争，以引起公共官员的高度关注”[83]。他们认为，要把握政策议程的实质需要对相关基本问题作出回答，如政策问题来源于哪里？为什么有些问题能引发决策者的注意，而另外的一些问题却没有？问题如何从公众议程进入正式议程？谁参与了议程的构建过程？，等等。[84]与非理性假设不同，科布对政策议程的建构和工具理性充满信心——“政策议程是一个适合于比较分析的问题。它出现在从最小到最大、从最简单到最复杂的每一个政治系统。然而，同时它的形式和结构存在很大的变动。尽管历史上任何政策问题都有很大的差异性，我们认为在所有问题的进程中存在四个主要阶段：发起、细化、扩展、进入”[85]。此外，科布和罗斯等人还根据政策议程设置特点及具体政治环境将政策议程模式归结为外在创始型（outside initiative model）、内在创始型（inside initiative model）和政治动员型（mobilization model）三种类型。总体而言，科布和罗斯等人关注于对影响政策制定者行为的各种因素进行聚类或者进行阶段式的划分，以理性方式构建政策议程的普适性模型。

二是以金登为代表的政策议程的非理性主义研究。政策议程设置是一个复杂而又争议的过程，有学者用“黑箱”来描述这一系列无法探知的复杂决策行为。德博拉·斯通（Deborah Stone）认为理性是人类思考和感知的狭隘概念，在复杂和随机性很大的政策制定过程中，政治学者们用一种非现实主义的“生产”模型来考察政策流水线将不免陷入“政策悖论”[86]。1972年，美国学者马奇（James March）、科恩（Michael D.Cohen）和奥尔森（Johan G.Olsen）突破传统决策的理性化、简单化的理论预设，用“垃圾筒理论”来解释现实决策中的合作困境和理性无能。[87]此后，金登在此基础上作了进一步修改，提出一个著名的修正模型——“多源流理论模型”，即政策之窗开启之时，“问题流”“政策流”和“政治流”的三流合一，政策议程便能成功设立。不过金登本人也承认，“这里所描述的‘源流’与Cohen-March-Olsen模型有区别，但基本逻辑是类似的”[88]，他同样对政策议程的理性追求给予了批评，认为在“有组织的无序”情形下“探究公共政策的根源是徒劳的。虽然在偶然场合下获得验证，但在绝大多数场合下，全面的、理性的决策是不现实的”。

在国内，学界一方面重视对西方政策议程研究成果的引介，同时结合我国实际进行探索性研究。张金马在《政策科学导论》中将政策议程描述为“将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项”[89]。他认为政策议程是作为政治或政府机构的行动计划，要求政府作出的反应和行为选择，“这种反应或者是要求、强制的结果，或者是选择的结果”[90]。王骚认为政策议程是指“制定政策解决问题的议论、商讨、规划、研究的议事程序”[91]。而政策议程建立是一个复杂的政治过程，其前提条件包括政策问题创始者、社会支持力量和消除建立过程中的障碍，尤其是政府的态度发挥着决定性的作用。[92]宁骚综合了国内学者的观点，认为政策议程设置的条件主要包括：（1）事件或问题必须明确而严重；（2）政策权威领导人及专家学者的预测性发动；（3）正常、民主和开放的觉察机制与过程。[93]

严强从政策行为者的角度分析了政策议程设置的动力、引导、规则、主导、场域等激发机制，认为政策议程设置会受到五种因素的影响：（1）需要或利益。解释了人的行为受到需要和利益的驱动，促使政策问题向政策议程转化；（2）认识或文化。社会文化、传统和习俗影响了人的认知和意识，诱发了主体对新的利益诉求的辨知，进而对政策议程守门人施加压力；（3）规则和制度。组织正式的或非正式的制度形成了问题的过滤框架，约束或支持着政策问题的建构和解决；（4）影响力或权力。社会是一个分层的、不均衡的结构，权力、地位、资源占有和影响力的不同，导致主体对政策议程影响力的差异；（5）情景或环境。内在需求和利益相关的认知、文化等直接的情境与外在的社会制度和社会关系作为背景的一般环境共同形成了行为主体的行为场域，成为影响政策议程发展的情境因素。[94]

张国庆认为公共政策议程的确立是一个从启动到议决的一系列相互关联的动态过程，从政策问题到政策议程的主要途径包括：（1）政府公共部门的领导人或政党领袖根据经验和客观形势将某一问题提上政策议程；（2）行政部门在执行公务活动中发现问题并将其列入政策议程；（3）立法机关根据社会诉求和个人观察针对某一问题提出议案；（4）司法机关通过司法程序或裁定将相关问题纳入政策议程；（5）各种社会团体为维护自身利益通过各种渠道影响政策制定部门；（6）社会公众利用多种形式、手段和途径直接或间接提出各种问题并迫使它们进入政策议程；（7）自然灾害和社会危机迫使政府将某些问题提上政策议程；（8）国际机构和组织将某些全球性的问题提上政策议程。[95]

王绍光认为议程设置是“对各种议题依重要性进行排序”，他依据决策者、智囊团及民间等不同议程提出者的身份与民众参与的程度将我国政策议程划分为六种典型的模式——关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式，并重点讨论这六种模式的实现形式和发展趋势，以及它们所折射的中国政治制度深刻变迁的历史背景。[96]

在具体议程设置研究方面，有些学者作了积极探索。赵萍丽基于中国1954—1966年间的政治变迁，将中国共产党、非党民主人士和新闻媒体等视为五六十年代中国政策议程设置的重要主体，分析了十二年间政策议程设置模式的变迁轨迹及对我国政治社会发展的影响。[97]此外，于永达[98]、王春福[99]、张海柱[100]、王程韡[101]、孙翠香[102]、鲁全[103]、田千山[104]等人分别从政府机构改革、金融体制改革、农村义务教育、科研不端行为、国家教育政策、养老保险政策、生态保护等视角对政策议程设置进行研究。

二网络影响政策议程设置研究

政策议程设置的实质是政策促进者如何运用各种手段来推动政策议题，从而吸引决策者的注意力。在社会结构中，普通民众、群体、总统、职业官员、参谋所掌握的资源并不均衡，社会问题一般由普通民众最先感知，由此产生预期价值与现实状况之间的偏差，这种差异继而转化为个体的需求。不论这种需求是否强烈，都不能直接转变为政策产品的输出。理想的途径是通过压迫或诱导的形式，获得体制内决策者的认同，以利用合法性权力优势完成议程设置的目标。戴伊认为“媒体能量的主要来源在于其沟通传达政策议事日程表——即告知当选的官员们，他们必须解决哪些问题，同时要告知受众哪些问题与他们息息相关”[105]。因此，一方面政策制定者运用大众媒体影响公众，实现“政策议程—媒体议程—公众议程”的转化；另一方面公众积极运用大众媒体影响政策制定者，推进“公众议程—媒体议程—政策议程”的转化。

1968年，麦库姆斯和肖通过查普希尔（Chapel Hill）调查证实了科恩等人的观点，他们首先提出了“议程设置”的概念，认为议程设置的核心论点是“新闻中强调的这些议题随着时间的演化会成为公众认为重要的议题。换句话说，媒体议程设定了公众议程”[106]。后来，麦库姆斯等人对科恩的观点作了进一步修正——议程设置是一个过程，它既能影响人们思考些什么问题，也能影响人们怎样思考。对于议程设置的演变，麦库姆斯将其划分为五个阶段：第一阶段是议程设置的基本效果，关注客体显要性从媒体议程向公众议程转移。这在查普希尔调查和夏洛特（Charlotte）调查中已得到验证。第二阶段是议程设置的属性，即属性显要性从媒体议程向公众议程转移。第三阶段是议程设置的心理效果，关注强化或降低议程设置的效果的偶发因素，这涉及“关联性”“不确定性”以及议题的具体或抽象、亲身经验、教育程度、个体差异、媒体性质等。第四阶段是探讨媒体议程的起源，即谁设置了媒体议程。这涉及国家领导人（如总统）、公共信息官员及非营利部门、私有部门的公关专家、新闻机构及新闻制度等。第五阶段是关于议程设置的后果，即议程设置对个人态度、意见和行为的影响。[107]

网络技术的发展与普及使信息传播的方式发生了巨大变化。庞杂的网络信息、自我议程设置及把关人的缺失是否预示着议程设置理论的湮灭？不少学者对此持否定态度。麦库姆斯认为互联网与报纸、杂志、电视网之间客观存在“协同作用”，网络上的大多数新闻站点都依附于传统媒体，人们很少有时间或兴趣去深入探索这个虚拟的图书馆。他还援用了哈米勒屯（James Hamilton）和禹（Jason Yu）的实验，证明网络媒体的注意力更为集中以及新闻媒体之间议题仍存在同质性。[108]斯威彻尔（Kaye D.Sweetser）和戈兰（Guy J.Golan）等通过对2004年总统候选人的博客和政治广告作了调查研究，发现博客对主要电视新闻的议程设置具有强相关。[109]休伊特（Hugh Hewitt）[110]、莫利（Bryan Murley）和罗伯斯（Chris Roberts）[111]等人也持相同的观点，他们认为传统信息垄断对制造“消息”具有强大能力，随着守门人功能的消失，博客已脱颖而出并能够决定自己的议程。2004年，美国总统选举之前的博客推动事例似乎暗示着博客圈可以从传统媒体中分离出来，单独进行议程设置。罗伯斯（Marilyn Roberts）、万塔（Wayne Wanta）和德茨沃（Tzong-Horng D.Dzwo）通过对1996年的政治竞选活动中互联网电子布告板（EBB）中的移民、医疗保健、税收和堕胎四个主题进行了为期7天的调查，发现除堕胎外，其余三项主题都与新闻报道相关联。[112]

对于网络议程是否影响公众议程，德克萨斯大学的尹（MyunghoYoon）在万维网上做了议程设置的实验，发现受访者的回答（公众议程）与网络新闻标题（媒体议程）之间存在较高的相关度。一年后，王（Wang）的实验验证了网络新闻的超链接对于框架构建和问题显著性的影响。[113]约翰逊（Thomas J.Johnson）和凯耶（Barbara K.Kaye）通过对1996年、2000年总统选举中在线网民调查，显示互联网政治信息有利于增强公众的政治兴趣、竞选兴趣和政治参与等。[114]瓦特（Sunil Wattal）、希夫（David Schuff）、曼德维瓦拉（Munir Mandviwalla）等人调查发现，在2008年美国总统竞选中，互联网扮演着一个重要的角色，成为政治沟通和说服的重要工具，并讨论了这些技术如何改变政治竞争的本质以及如何替代或补充传统媒体的功能。[115]古雷维奇（Michael Gurevitch）、科尔曼（Stephen Coleman）、布鲁姆（Jay G.Blumler）等人认为在20世纪60年代出现的电视—政治关系在某种程度上仍然盛行于数字化时代，但不得不面对新的压力——降低政治沟通中传播中心主义模式的地位。[116]

不同于传统媒体，网络不仅是公民发表新闻、消息、意见和看法的媒体，也是公民政治参与的渠道，因此对政策议程设置的影响既有信息传递功能，又有民主参与和政治动员功能。科尔曼（Stephen Coleman）和格茨（John Gotze）将互联网的作用归纳为四个方面：（1）网络技术为直接民主和公众投票提供支持；（2）建立更多公众参与的网络社区，吸引公众参与政策制定过程；（3）政府日益使用在线技术测量公众意见；（4）促进网络空间的政策协商。[117]莫里塞特（Lloyd Morrisett）认为利用信息技术推动民主进程主要体现六个方面：（1）提供影响决策者的广泛而有效的途径；（2）提供相关和及时的信息；（3）促进网络社区在体制、政治和地理上的互动；（4）影响不同阶段的政策问题；（5）影响提出决策的能力以及意识不同决策选择的意涵；（6）表明管理机构和民选代表对相关议题协商的告知。[118]

概括而言，网络的传播优势主要在两个方面获得突破：一是打破了传统媒体狭隘的、相对封闭的、单向的信息传播，为更多公民直接参与政策过程创造了条件。“几乎从互联网成为大众媒体开始，观察家们就预测网络将改变公民与他们消费的政治信息之间的关系，互联网扮演着一个数字印刷机的功能，让任何动机的公民向数以百万计的潜在观众发表他的观点。网络结构体系可以瞬间将不同意见的公民连接在一起。这种公民创造的超链接内容不必遵循那些限制传统媒体的偏见、虚妄和市场需求。”[119]普通公民可以通过推压按钮、在线打字或者对电脑说话等方式告诉总统、国会议员、地方官员等决策者去做哪些事情以及按照什么样的优先顺序来做。[120]互联网构建的远程民主跨越了地域限制，为广泛的公民参与创造了条件，实际推动了公众事务的发展。[121]尤其对于那些弱势群体，这种媒体宣传可以获得政策辩论的一个优势。[122]在通信技术的支持下，公共政策越来越依赖于公众的判断，这为造就先进的民主国家成为可能。[123]因此，“互联网已经获得了政治意义，因为更多的公民通过它了解政府的政策和行动、相互讨论问题、接触民选官员、获取选民登记材料和其他有利于积极的政治参与的材料”[124]。而且，网民为跨越现有的政策制定界限对公共机构施加压力，使之对自下而上的政策参与予以承认和回应。[125]

二是有利于创造平等、协商的网络公共空间。对于公共领域的内涵，阿伦特（Hannah Arendt）在《人的条件》和哈贝马斯在《公共领域的结构转型》《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》等著作中都较早地作了论述。[126]随着网络的普及，费伯（Paul Ferber）、福尔茨（Franz Foltz）等人认为在民主方面网络至少提供了公民所需要的两个关键的因素——提供无限的信息和促进慎思协商的开放式论坛。[127]此时，“公民是权力的分享者，而不是政策的消费者”[128]。沃克（Clive Walker）、阿克代尼兹（Yaman Akdeniz）[129]、科尔曼（Stephen Coleman）[130]、查德威克（Andrew Chadwick）、霍华德（Philip N.Howard）[131]、桑斯坦（Cass R.Sunstein）[132]等学者认为网络论坛是一个理想的公共领域，为公民之间的协商构建了平台。

然而，也有学者对网络影响民主和政策议程持怀疑或谨慎态度。尤伦（Thomas S.Ulen）[133]、奥布拉克（Tanja Oblak）[134]、韦斯特（Darrell M.West）[135]和维茨格（Tamara Witschge）[136]等人认为，网络公共领域的构建尚存在不少障碍因素。达尔贝格（Lincoln Dahlberg）认为如果创造真正哈贝马斯式的协商公共领域，网络民主必须要满足话语平等、自反性、理想角色定位、真诚、包容性、话语独立等六方面的要求。[137]科尔曼和格茨对于促进公众参与政策议题的有效协商提出四个方面的建议：（1）有必要审思在线公众参与政策协商的民主原则；（2）管理机构，包括民选政治家和政策制定部门，仔细考虑在线公众参与的重要性是至关重要的；（3）公民资格的本质要求，公民参与政策制定所需的技能和策略；（4）技术是民主的潜在工具，而不是新的政治世界的科幻设计者。[138]费伯、福尔茨和普格利泽对政治网站促进网络民主和培育公共协商的效果进行了评估，认为政治网站的确为公民交流和互动创造了便利条件，为此他们又提出了“互动交流的三向模式”，但并不意味着同样为公众提供了一个严肃辩论的机会。[139]

从20世纪90年代开始，我国学者开始关注网络对政治及政策议程的影响。这些研究也是伴随着我国网民数目不断增加和网络参与实践不断发展的过程。在“大众麦克风”时代，任何一个事件都可能经过网络的发酵和扩散，引发强大的网络舆论，迫使政府作出回应。网络正成为改变中国政治生态的强大力量。[140]谢岳认为媒体民主功能在政治与公众之间扮演着中介作用，是“媒体让民主运转起来”。[141]郭小安从“媒体与民主”之间关系出发，分析两者相互背离与融合的条件及后果。[142]李元书将大众政治传播的功能概括为传播政治信息、设置政治议题、影响公共舆论、促进民主、政治社会化、塑造政治形象、监督政府、政治控制与稳定等八种功能。[143]温琼娟、陈先红综合国内研究文献，将互联网政治功能概括为政治参与、权力监督、政治沟通和公共领域建构等四方面内容。[144]

与传统媒体不同，“网络泛传播模式”[145]混杂着理智与非理智的成分。[146]网民可以根据个人的意趣在BBS、在线聊天室、博客、微博等网络空间对社会问题进行讨论、争辩，各种意见相互融合，最终汇合成形态各异的舆论流。刘建明等认为网络舆论是指“在互联网空间形成的、关于公共问题的网民的一致意见”，其多维度、全方位、实时互动的传播结构创造了一个全新的、平等的、没有强权的和去中心的“舆论场”[147]。南振中将当下我国的“舆论场”划分为“主流媒体舆论场”和“民间舆论场”两种。[148]曹劲松则从网络传播视角将“舆论场”划分为三种：一是政府舆论场，反映了党和政府的理念、措施和成效；二是网媒舆论场，反映了党和政府的方针政策以及社情民意、公众主张；三是民间舆论场，反映了网民的意见和问题。不过，三者之间贯通性较弱、重合度不高，导致政府在整个网络舆论场上声音不强、舆论驾驭不力。[149]

关于网络议程对公众议程的影响，有学者认为议程设置作用在网络条件下依然存在。如果不考虑受众的利益、行为、态度等其他因素，网络议程设置的效果仍然十分明显。[150]也有学者对大众媒体强烈影响公众的因果关系表示质疑。刘建明认为，这种夸大效应是西方传播学理论的一个明显破绽，媒体议程设置只有符合广大公众切身利益和自主意趣，才能转化为公众议程。如果不具备这种条件，“议程设置的关联效应”也就会消失。[151]一般认为，媒体的议题决定受众的议题，受众的话题总是随着媒体跑。相反的情况也可能成立，实践表明，在大多数情况下，正是受众的议题决定媒体的议程，否则受众不会关心媒体说什么。[152]

关于网络议程对政策议程的影响，陈潭、王烂辉以微博为例，认为公民将网络作为一种“非制度性诉求渠道”，提出自己的利益诉求，参与公共政策过程。[153]徐增辉、刘志光认为媒体可以通过主动设置议程、聚合放大公众议程、曝光隐蔽议程和担当触发机制等四种途径将政策问题推上政策议程。[154]胡宁生认为大众媒体对政策议程的影响包括提高政策问题的认知度、扩大政策诉求群体、形成强烈的政策舆论、扩发公众对决策的参与。[155]在新媒体环境下，也有学者突出个体及社群在议程设置中的作用，议程设置由“媒体议程—公众议程—政策议程”的单向闭合过程向“个体议程—社群议程—媒体议程—公众议程—政策议程……”多向非闭合过程转变。[156]郭小聪[157]、黄月琴[158]、朱亚鹏[159]、李希光[160]、何志武[161]等人分别结合实证案例分析了媒体、民意与决策部门之间存在的“民意表达—公共讨论—政府回应”的互动过程。

由于网络对政策议程的影响不是一个单一的过程，这其中潜在包含着不同个体之间的交流、协商的可能。有些学者开始关注于“新媒体语境下的公共领域重构”的研究，[162]认为互联网为公共领域重构提供了新的契机。网络突破了实境条件限制，将公共领域扩展成高度复杂的国际、国内、区域、地方和亚文化相互叠合的场域。[163]网络公共领域在一定程度上是传统公共领域的延伸，不仅具备传统公共领域的一般特征，还有虚拟性、互动性、开放性等新的特征。[164]这种新生的公共领域具有两个核心假设：（1）互联网不仅有助于在线领域政治讨论，还可能推动现实的政治讨论和政治参与；（2）在线网络讨论过程也是公共舆论（至少是群体舆论）形成的过程，是参与者对所讨论事件的再框架化的过程，促进行动者的抗争活动。[165]

大众媒体缔结了一个以公共商议为核心的话语空间，为政策决策提供了新的正当性管道，但协商性民主离不开特定的政治环境，“它镶嵌于中国主流政治模式之内，深受政治管控的约制”，因此我国的协商性民主与西方商议性民主有着本质的差异，其未来发展趋势取决于三个重要因素——政治管控程度、大众传媒的能动以及社会公众公民意识的生成状况。[166]中国在线的公共协商图谱显示了从线下的权力主义商谈到线上的商谈分布着从权力中心到统治边缘的四种类型——中央宣传空间、政府管制的商业空间、紧急的公民空间、国际商谈空间。在中国这样的权威主义国家中，公共协商可以蓬勃发展为代表民主制的一个可行的选择方案。[167]

有些学者对网络公共协商的效果及对政策议程的影响持批判态度，认为当代中国的网络话语空间仍然停留在“大众话语空间”的表达层面，缺乏“公共话语空间”的理性表述。[168]亚森（Séverine Arsène）结合中国学者的观点，认为自2003年“孙志刚事件”以来，这些网络民意表达和动员活动既不是严格意义上的政治运动，也不是完全区别于娱乐活动。广大公众通过论坛、博客、即时通信等不同交谈工具表达他们的意见，政府不得不，至少假装考虑公众意见，而且这些最有影响的运动是由某一特定的事件或丑闻所引发的，几乎不是深思熟虑的过程。[169]此外，精英与普通公民在网络空间“话语权利”方面形成新的社会不平等[170]、网络民意的“双刃剑”效应[171]、网络传播的“马太效应”[172]和“沉默的螺旋”现象[173]、政府的自利性[174]等诸多问题仍然存在。为提高政策议程设置效果，政府应突出公共政策话语的公共性要求，使公共政策话语的制约性内容应为相关利益主体所知晓、接受和认同，[175]引导公众理性讨论[176]，加强政府回应机制建设[177]，整合、规范公民网络参与的程序。[178]

三本研究的切入点

国外学者大多从行为主义视角对政策议程设置进行研究，注重政策议程设置的动态过程，如科布、罗斯、埃尔德、伯克兰德、戴维斯、纳尔逊等人都承认从政策问题到政策产品客观存在一个多阶段的、“流线”式的演进过程。虽然马奇等人提出的“垃圾筒理论”和金登提出的“多源流理论”试图在政策过程加入一些非理性因素，以模糊性和包容性克服议程的复杂性和多变性所带来的解释力不足的桎梏，但其本身并没有放弃理性化的追求。这些理论的目标是尽可能识别各种行为因素及相互关系，建构科学、合理的解释模型，这对提高公共政策的科学化水平和指导政策实践具有重要意义，同时，这种理论框设也可能陷入潜在危险——建立在有限经验基础之上的理性模型可能会失去对客观现实的一贯解释力。如保罗·萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）认为阶段模型易于招致某些毁灭性的批评。由于不能识别各阶段之间及内部的因果关系，而不是一个真正的因果理论。相反，每一个阶段都试图形成自己的理论，却忽视了其他阶段的研究。[179]相比而言，国内对政策议程的研究起步较迟，大多数文献都出现在21世纪初期，但发展迅速。从研究内容看，国内研究主要重视对国外现有成果的引介和应用，有些学者在吸收国外成果的基础上结合中国政策实践作了一些创新，如王绍光总结了我国政策议程设置的六种典型模式，但总体而言，相关理论创新存在不足。

对于“网络议程—公众议程—政策议程”之间的互动关系研究，除政策学外，还涉及政治学、传播学、社会学等学科的知识。在国外，这些研究相对比较成熟。随着互联网的扩展，这些研究出现了交叉和叠合的趋势，如在传播学领域，学者将传统的议程设置理论拓展到新媒体，重视网络议程设置研究，不仅涉及媒体议程与大众议程的关系，也涉及对政策议程的影响。在社会学领域，哈贝马斯推崇的公共领域在网络空间获得了重构的希望，网络公共领域逐渐成为公民与政策制定者之间新的沟通桥梁。在政治学领域，学者研究也涉及网络对精英民主、多元民主和参与民主等不同情境下的政策议程设置的影响。此外，国外研究注重实证主义方法，多突出工具理性，通过实际案例、问卷、访谈、测量等方式推演结论。相比而言，国内研究比较分散、学科交叉较少，相关研究借鉴西方理论较多。另外，对公共政策研究较多地延续了政治学对国家、政党、阶级的研究意趣，将政策议程研究归纳到国家—政党的框架，重视政治精英（政治家、政党、各级政府）的行为研究以及法律制度对政策行为的合法性规约研究，偏于公共价值和道德规范研究。

因此，在网络社会兴起和社会多元化趋势的时代背景下，如何合理借鉴国外议程设置的相关理论和经验，如何结合中国政治社会环境，从多学科视角入手研究不同主体，尤其普通公众，在政策议程设置过程的角色影响和动态过程，既是社会发展的需要，也是相关学术研究创新的契机。

本研究的基本内容包括：

第一章介绍网络社会的兴起以及对社会生态、传播及话语权、民主参与等方面的影响，分别从传播学、政治学、社会学的视野对政策议程设置的内涵进行阐释。

第二章主要从静态和动态视角分析政策议程设置的结构、动力和阻力，提出“权力距”模型作为一个改良模式，并为阐释政策议程设置的基本路径和动力机制提供支撑。

第三章在哈贝马斯的公共领域理论基础上论述网络公共领域的崛起以及对政策议程设置的影响。

第四章分析精英主义、多元主义和参与式三种基本议程设置模式的特点、功能，以及在网络化背景下这些政策议程设置模式所产生的变化。

第五章结合实际分析中国政策议程设置的基本特点、变化趋势，以及政策议程设置过程中网络民主参与的形式。

第六章选择我国不同时期的三个典型网络案例，具体分析政策议程设置变化的特点和存在的问题。

第七章构建网络背景下政策议程设置的模式，提出完善政策议程设置的基本路径。

[1]《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1995年版，第142页。

[2]美国国防部为防范来自前苏联的核打击，确保指挥通信系统和信息的安全，于1969年9月1日建立了“先进研究计划局网络”（ARPANET），通过将分散在加利福尼亚州大学洛杉矶分校、斯坦福研究所、加州大学圣巴巴拉分校、犹他州大学四所大学的计算机进行连接，实现数据传输功能，这一实验也成为世界Internet的起源。

[3] 参阅Mary Meeker, Internet Trends, 2017-Code Conference.May 31, 2017, http: //mt. sohu.com/business/d20170602/145517765_386972.shtml, 2017-06-02.

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