（一）告别贫困：贫困治理的理论与实践

作为发展中的大国，中国致力于减贫与发展，并取得卓越成就。集中连片特困地区脱贫攻坚实践蕴含着治理贫困的科学路径与有效经验。在脱贫攻坚即将取得全面胜利背景下，有必要认真总结和研究中国脱贫经验，以有效巩固脱贫攻坚成果并助力乡村振兴。

1.中国贫困治理的总体历程

新中国成立70多年以来，中国持续推进贫困治理，实现最广大人民群众根本利益。新中国贫困治理的总体历程可概括为以下几个阶段。

一是实施计划经济体制下的广义扶贫期（1949—1977年）。这一时期中国扶贫主要是小规模的救济式扶贫，对边远落后地区基本生活无保障的困难人口、因灾致贫人口、战争伤残人口等群体，依靠自上而下的民政救济系统提供“输血式”生活救济，同时也开展大规模的基础设施建设，初步建立以社区五保制度和农村特困人口救济为主的农村社会基本保障体系。二是经济体制改革引发的大规模缓解贫困期（1978—1985年）。这一时期的贫困治理主要是依靠改革红利带动贫困消减。通过推进农村改革，推行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，推进农村经济体制深化变革，极大地解放了农村生产力，直接带动农产品产量的上升以及农村人口收入水平提升，有效消减了农村贫困问题。三是制度化、区域性开发式扶贫时期（1986—2000年）。随着经济社会发展，农村改革发展生产直接减贫的效果逐渐减缓。中国于1986年成立了专门的扶贫机构——国务院贫困地区经济开发领导小组（后更名为国务院扶贫开发领导小组），启动了大规模、制度化、规范化的扶贫工作。扶贫工作瞄准贫困区域，采取开发式扶贫策略，以项目为主要承载。1994年出台《国家八七扶贫攻坚计划》，力争用7年左右时间，基本解决8000万农村贫困人口温饱问题，扶贫瞄准更为具体，措施更为综合，资金投入力度更大，到2000年年底目标基本实现。四是整村推进与“双轮驱动”时期（2001—2012年）。出台《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，在全国中西部地区确定592 个国家扶贫开发重点县，把贫困瞄准中心下移到村，在全国范围内确定15 万个贫困村，实施以整村推进、产业发展、劳动力转移为重点的扶贫开发。并于2007年全面实施农村最低生活保障制度，推进扶贫开发与农村低保“双轮驱动”。五是精准扶贫、精准脱贫时期（2013年至今）。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫开发工作，将扶贫开发摆到治国理政重要位置，形成一系列围绕贫困治理的新思想、新认识、新部署。采取一系列超常规举措，确保2020年实现全面消除绝对贫困。

2.党中央国务院对脱贫攻坚的决策部署

自中华人民共和国成立以来，特别是改革开放以来，中国的治国理政水平不断提升，国家治理体系和治理能力不断完善；经济发展水平持续提升，消灭绝对贫困的经济基础得到有效建构。2012年11月召开的中国共产党第十八次全国代表大会提出了到2020年全面建成小康社会的目标。2013年11月3日，习近平总书记在湘西土家族苗族自治州花垣县排碧乡十八洞调研考察时首次提出“精准扶贫”，指出扶贫开发成败之举在于精准，要做到“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。为了如期全面建成小康社会，2015年11月党中央、国务院颁布了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，以精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，举全党全社会之力，确保到2020年在中国现行标准[2]下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会强调要把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，并提出要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的三大攻坚战。2018年6月15日《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》发布，指出要有更有力的行动、更扎实的工作如期完成脱贫攻坚任务，特别强调了要集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚。从2015年至2020年3月，习近平总书记就打赢脱贫攻坚战召开了7 个专题会议，召集相关省份负责同志进行工作部署。此外，党的十九大报告提出乡村振兴战略，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》作为2018年中央一号文件发布，2019年中央一号文件提出了坚持农业农村优先发展的总方针，为贫困地区的持续发展进一步指明了方向。

3.集中连片特困地区贯彻落实中央精神的实践路径

党的十八大以来，中国的脱贫攻坚取得举世瞩目的成就。贫困人口从2012年年底的9899 万人减到2019年年底的551 万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上。[3] 这是中国减贫历史上的最好成绩。能够取得这样的成绩，有力地解决作为脱贫攻坚主战场的集中连片特困贫困地区的贫困问题是尤为关键的一环。 《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确指出国家将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆四地州作为扶贫攻坚主战场。[4] 这些地区经济社会发展相对滞后，贫困发生率高，自然环境等因素造成了摆脱贫困的巨大挑战。正是集中连片特困地区脱贫攻坚的扎实推进，保证了告别绝对贫困目标能够如期实现。在此情势下，“加强脱贫攻坚总结宣传”“讲好中国故事，传播中国声音”[5]，以中国的反贫困实践为全球贫困治理，特别是第三世界国家贫困治理贡献中国经验与中国方案具有重要价值，特别要讲好集中连片特困地区的脱贫攻坚故事。秦巴山区因秦岭、大巴山而得名，地跨甘肃、四川、陕西、重庆、河南、湖北六省市的80 个县（区、市），其主体位于陕西省南部地区（简称为陕南地区）。2010年，秦巴山区1274 元扶贫标准以下农村人口有302.5 万人，贫困发生率为9.9%，比全国平均水平高7.1个百分点，农民人均纯收入仅相当于全国平均水平的67.2%[6]。

从总体来看，秦巴山区摆脱绝对贫困的路径和内涵可以归结为：在聚力脱贫攻坚、全面建成小康社会的时代进程中，坚决贯彻党中央国务院方针政策，注重脱贫的顶层设计，充分发挥制度优势与政策指引作用；以精准原则为纲要，坚持分类治理、靶向施策，精确到户到人；以党的领导为关键，坚持党委领导、政府主导、多方协作的多元化组织实施方式；以产业发展为根本，构建贫困区域特色化、现代化、规模化、多元化的产业体系；以区域资源为支撑，因地制宜有效挖掘本地优势，压实地方职责，发挥基层活力；以激发贫困人口内生动力为基础，培育优良乡风民风，推进贫困人口自身能力提升；以实现区域可持续发展为导向，通过移民搬迁、生态建设、全域旅游，理顺生态保护与脱贫攻坚关系；以稳定脱贫为保障，压实贫困人口基本公共服务与社会保障，有效抵御返贫风险。大力推进贫困地区的产业发展、环境治理、基层治理和健康治理，将贫困治理嵌入贫困区域的整体治理，打造多层次、多途径、多主体的大扶贫格局，以脱贫攻坚统揽深度贫困地区区域经济社会发展全局。