第一节 大区体制概述

大行政区制是中华人民共和国成立初期对地方行政管理体制、行政区划设置、中央与地方关系展开的创新实践，这些大行政区脱胎于解放战争时期的若干大战略区。

一 大区体制产生的历史背景

大区体制可以往前追溯到清朝在各省巡抚之上所设的总督之职。中华民国成立之后，并没有再设立省以上的行政层级，但是，出现过类似的权力机制。真正能够覆盖全国所有领土且具有统一制度的省级以上行政建制则是中华人民共和国成立初期所设立的大区。在1946年到1949年解放战争期间，随着战争的顺利发展，中共在长江以北建立了东北、西北、华东、晋察冀、晋冀鲁豫、中原六个大的战略区，并分别设有党政军领导机构。^[2]

（一）东北战略区的形成

1945年日本投降之前，中国共产党已经认识到东北的战略重要性，意图把东北作为自己的战略后方，夺得在军事上转变的区位优势以及利用东北的大工业经济基础实现军事与经济间的良性互动。因此，中国共产党七大时即准备加强东北工作、创建包括大城市在内的整块东北根据地。1945年8月11日，朱德命令原在冀热辽坚持抗战的李运昌部立即挺进东北。

中国共产党进入东北后，立即武装工农，展开接管和争夺东北的工作。10月，东北军区司令部成立。东北局在1945年年底至1946年6月先后建立了东北局北满、西满与南满分局，以统一领导各地区党、政、军工作；东满地区的党组织则直属东北局领导。这样，中国共产党进入东北后，先后建立起了统揽整个东北地区的党组织，以及同级军事组织。中国共产党便开始筹划在东北建立自己领导的统一政权。1946年8月7日至15日，东北各省代表再次在哈尔滨召开联席会议，选举产生东北各省市（特别市）行政联合办事处，作为东北最高政权领导机构，并选出东北各省（市）行政联合办事处行政委员会，10月改称东北行政委员会（简称东北行委），为东北各省市（特别市）最高行政机构，此后，中国共产党在东北战略区形成。

（二）华北人民政府的成立

抗战胜利时，中国共产党领导的晋冀鲁豫区域横跨山西、河北、山东、河南、江苏五省，东连山东解放区，西可策应陕甘宁边区，南与苏北、鄂豫皖根据地相呼应，北与晋察冀边区接壤，地理环境上将各大解放区紧密联系在一起，为联络和沟通各大解放区发挥了重要作用。而1945年11月，华北地区中国共产党领导的另一块重要的根据地晋察冀，察哈尔和热河省政府相继成立，形成了以张家口市为中心，包括河北省大部，察哈尔、热河两省全部和绥远省、辽宁省、山西省各一部，纵横千里的战略根据地。1947年6月30日，刘（伯承）邓（小平）率晋冀鲁豫野战军12万人突破黄河天险，南下开辟中原解放区。11月10日，晋察冀野战军攻占石家庄，使晋冀鲁豫、晋察冀两大区域连成一片，从而形成了除东北以外中国共产党控制的最大规模的解放区。

1948年，党的领导中心转移到了华北。1948年2月刘少奇向中国共产党中央提出合并两区，他认为“两大解放区完全合并与统一后，即成为关内的基本解放区，发动五千万人民统一的力量，去支援西北、中原与华东，是不可限量的”^[3]。中共中央采纳了两区党、政、军、财一律统一的建议。5月，中共中央华北局、华北军区成立，8月，成立了华北人民政府。

（三）华中战略区的形成

1945年9月鄂豫皖中央局成立后，调整建立了河南（桐柏）、鄂东、江汉三个区党委。10月30日，鄂豫皖中央局更名为中原局。1946年上半年，中原解放区在国民党军重兵包围之下日渐缩小，军队退至大别山、桐柏山和伏牛山等狭小地区，三个区党委于6月先后撤销。同年6月，中原局被迫率部突围。次年5月15日又新建以邓小平为书记的中原局，并选择地处中原的大别山区作为主要突击方向，以实现全国性战略反攻计划。此后，中原局在晋冀鲁豫野战军主力千里跃进大别山后，与留在当地的原中原军区部队会合，于1947年11月、12月先后建立了鄂豫、江汉两个区党委；12月又解放了桐柏山区，再次建立桐柏区党委。同时，陈毅粟裕野战军挺进鲁西南地区后又恢复并迅速扩大了豫皖苏解放区，陈赓谢富治兵团强渡黄河后也建立了豫陕鄂解放区。至此，三路大军都打到外线，布成“品”字形阵势，并互为犄角，紧逼国民党的长江防线，直接威胁南京、武汉，把战线由黄河南北推进到长江北岸，使中原地区由国民党军队进攻解放区的重要后方变成了中共夺取全国政权的前进基地。

1948年5月9日，为加强三路大军协同作战及加强对新解放区的统一领导，中共中央发出《关于改变华北、中原解放区的组织、管辖境地及人选的决定》指出，除中原解放区现辖境地外，凡陇海路以南，长江以北，直到川陕边区，均属中原解放区。中原局以邓小平为第一书记，陈毅为第二书记，邓子恢为第三书记。将豫皖苏区党委改为豫皖苏中央分局，由中原局领导，宋任穷任书记。刘邓、陈谢两支部队组成中原野战军，华东野战军陈唐兵团暂归中原野战军指挥；另成立中原军区，刘伯承为中原军区及中原野战军司令员，邓小平为政委。中原局领导豫西、豫皖苏、鄂豫、皖西、桐柏、江汉、陕南七大区域。同年10月23日，中原局向中共中央提出，为适应客观形势发展及统一行政领导起见，中原人民民主政府有即成立必要。^[4]经中央同意后，11月20日，中原局向中原各区各界人民发出的《召开中原临时人民代表会议，建立中原临时人民政府建议书》称：迅速建立一个全区性的最高的人民民主政府，以“负担建设新民主主义新中原的巨大革命任务”。1949年1月1日，中原临时人民代表会议筹备委员会宣告成立，邓子恢为筹委会主任。3月3日至6日，中原临时人民代表会议在开封召开。会议通过了中原局代表李雪峰提出的中原区今后施政方针的建议，规定了中原临时人民政府以支援前线、发展生产、整顿财政为今后的三大中心工作，并选举了刘伯承、邓子恢等21人组成中原临时人民政府委员会。中原临时人民政府的成立，标志着中原解放区在行政上完成了最后的统一。

1949年5月，中央决定以中原局为基础成立华中局，将中原军区领导机关与四野领导机关合并，改称中国人民解放军第四野战军兼华中军区。

（四）华东战略区的形成

抗日战争胜利之时，中国共产党华中局辖下淮南、淮北、苏中、苏北四个解放区已连成一片，成为拥有3000多万人口的大解放区。1945年10月，新四军北移山东，会同原山东军区一部主力编成津浦前线野战军。10月25日，山东分局与华中局合并成立华东局。1947年前后，华中分局和华中部队主力撤出华中由苏北转入山东后，华中分局并入华东局，苏皖边区政府撤销。1947年上半年华东局机关一分为二，一部分转移到胶东，作为中心并指挥东兵团；另外一部分转移到渤海地区，组成华东局工委。10月9日，华东局又决定取消华东局工委，另组建华东后方委员会（简称华后委）。1948年9月济南解放后，华北、华东两大解放区连成一片。次年3月至8月，中国共产党完全控制了华东的大局。

（五）华中战略区的形成

1948年10月23日，“中原局向中国共产党中央提出，为适应客观形势发展及统一行政领导起见，中原人民民主政府有即成立必要”^[5]。经中央同意后，11月20日，中原局呼吁迅速建立一个全区性的最高的人民民主政府，以“负担建设新民主主义新中原的巨大革命任务”。1949年3月中原临时人民代表会议接纳了中原区今后施政方针的建议，规定中原临时人民政府以支援前线、发展生产、整顿财政为今后的三大中心工作，并选举了刘伯承、邓子恢等21人组成中原临时人民政府委员会。中原临时人民政府的成立标志着中原解放区在行政上完成了最后的统一。

（六）西北大战略区的形成

中国的西北地区包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆五省，面积342.5万平方公里。当时中国共产党在西北地区只有陕甘宁解放区作为倚重，但陕甘宁地处陕西北部，包括甘肃和宁夏东部一些地区。于是中央希望尽快占领太原，控制山西和绥蒙。但是1947年3月，陕甘宁解放区遭到国民党部队重点进攻，中国共产党迫于力量上的劣势，只得暂时放弃延安，伺机进攻。

4月底，延安光复，中国共产党西北局、陕甘宁边区政府、陕甘宁晋绥联防军司令部等党政军机关相继迁回延安。陕甘宁晋绥联防军区改编为西北军区，司令员贺龙，政治委员习仲勋，贺龙还任中国共产党西北军区委员会书记。同年2月24日，晋绥边区的山西部分与陕甘宁边区合并为一个行政单位。4月9日，陕甘宁边区参议会常驻议员会和边区政府委员会联席会议通过《陕甘宁边区政府暂行组织规程》对此进行了确认，并规定陕甘宁边区政府为陕甘宁及晋南、晋西北之最高行政机关。从1949年4月太原战役结束到同年11月6日，中国共产党先后控制了甘肃、青海、宁夏、新疆，至此西北区域形势整个在中国共产党掌握之中。

随着土地改革的进行，中国共产党的执政基础也在不断巩固和扩大。中国共产党中央机关和解放军总部迁至北平，作为各大战略区领导核心的中央局、分局也得以调整与加强。华东局迁至上海，西北局于同年5月迁至西安，东北局早于1948年年底迁入沈阳，华北局于1949年2月迁至北平，成立华中局和华南分局（1949年5月，华南分局机关从香港迁往广东梅县）；1949年7月17日，又决定成立西南局，以求经营大西南。至此，各大战略区基本成型，情况如表1.1所示。

表1.1 中华人民共和国成立前夕中国共产党领导和控制的各大战略区情况

新中国成立前夕，全国大势已定，中央人民政府的成立已是大势所趋，而在各大解放区基本成熟后，建立省级以上行政建制的方案也是呼之欲出。

二 大区体制的形成过程

大行政区制设立之初有许多政治、经济因素考虑，但其最初设立的一个重要原因在于中央与地方权力重新划分的问题，即集权与分权的平衡问题。

1942年，中央认识到党、政、军“三权鼎立”局面的矛盾性后，开始确立“一元化”领导体制，即以党为核心来领导整个党政军民工作。1948年年初，中国共产党转入战略进攻后，其解决统一问题的目标是建立中央集权，而要达到这个目标又必须经过一定的分权。

1949年9月27日，《中华人民共和国中央人民政府组织法》以法律形式规定大行政区的设定：“依据政务院的提议，任免或批准各大行政区和省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人员。”12月9日，周恩来指出：在目前情况下，大行政区应该成为一级政权组织，由这级组织领导一个大的地区的工作。中国作为人口最多、疆域辽阔的大国，不同地区经济水平差异极大，需要以经济发展带动统一。1949年12月政务院第11次政务会议通过《大行政区人民政府委员会组织通则》（见图1.1），规定大行政区是中央政府派出机构，以法律的形式确定了下来。大行政区是该区所管辖的省或市高一级的地方行政机关，也是中央人民政府政务院领导地方工作的代表机关。

新中国成立前后，沿袭民国时期的基本做法，把省区的规模缩小，以便通过大行政区对地方加以控制和领导。“省级行政单位由1947年的48个（35省、1地方、12院辖市）增至1951年的53个（29省、8行署区、1自治区、1地方、1地区、13直辖市），省级区划数量众多。”^[6]各大区基本情况如下：

图1.1 《大行政区人民政府委员会组织通则》（节选）
资料来源：中央人民政府：《大行政区人民政府委员会组织通则》，《湖南政报》1950年1月25日。

华北行政区：1948年8月26日，基本由晋冀鲁豫和晋察冀边区组成，建立华北人民政府。连同1949年8月成立的平原省，辖河北、山西、察哈尔、绥远、乎原5省和内蒙古自治区及北平（1949年10月1日改为北京市）、天津两个直辖市。1950年1月27日中央人民政府委员会撤销华北人民政府，其所辖省、自治区、直辖市直属于中央人民政府统辖。1952年设立中央人民政府政务院华北行政委员会。

东北行政区：东北人民政府于1949年8月在沈阳成立。1952年11月15日，中央人民政府委员会又将东北人民政府改为东北行政委员会。

西北行政区：1950年2月，西北军政委员会在西安成立，辖陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆5省及西安直辖市。下辖专区18个、行署1个、地级市1个、县级市8个、县273个、旗2个、中心区2个、自治区4个、设治局2个。

华东行政区：1950年2月，华东军政委员会在上海市成立，辖山东、浙江、福建、台湾（尚未解放）4省，皖南、皖北（1952年8月7日恢复为安徽省）、苏南、苏北（1952年11月15日恢复为江苏省）4个行署区及上海、南京（1952年11月15日降为省辖市）两个直辖市。后变为辖6省2直辖市。

中南行政区：1950年2月，中南军政委员会在武汉市成立，辖豫、鄂、湘、赣、粤、桂6省，还包括武汉、广州2个直辖市。

西南行政区：1950年7月，西南军政委员会在成都市成立，辖西康、贵州、云南3省，川东、川南、川西、川北4个行署区。^[7]

到1952年止，全国共设置了52个省级的行政区，6个大行政区管辖着29个省，8个大行署区，13个市，还有内蒙古自治区和西藏自治区。^[8]经过一年的变动后，各大区管辖情况可见表1.2。

表1.2 1952年全国省级行政区一览