第四节 研究案例与数据来源

一 案例研究的内容选择

空间规划的内涵十分丰富，已有的空间规划有效性研究已涉及城市规划、乡村规划、土地利用总体规划、综合规划、防灾减灾规划、住宅开发规划、自然资源和生态环境保护规划、公共设施发展规划、空间发展战略、以城市开发边界为代表的城市蔓延治理政策等。从目前的研究成果看，一致性理论和规划效能理论可以运用到不同领域的空间规划中。本书选择土地利用总体规划作为研究案例，主要有以下几方面考虑：①从国际发展趋势看，土地利用规划已成为空间规划体系中最为关键和核心的领域之一（Geneletti et al., 2007；龙花楼等，2014）; ②土地利用总体规划体系完整、内容综合、运作成熟，在我国空间规划体系中地位比较突出，相较于一些专项性规划更具代表作用；③当前的这一轮土地利用总体规划基期为2005年，规划期为2006—2020年，目前已至规划中后期，进行有效性评估的时机较为恰当；④受数据可获得性的限制。

耕地保护是土地利用总体规划最重要的目标之一（汪晖、陶然， 2009），评价其有效性必不可少。建设用地规模管控也是土地利用总体规划的基本目标（曲福田等，2005），同时也是贯彻落实土地利用总体规划，特别是耕地保护的主要压力源（Tan et al., 2005；肖琳等，2014; Wu et al., 2015）。建设用地的过度扩张，一方面会侵占耕地和生态用地（包括林地、草地、水域、滩涂等），增加完成这些用地规划目标的难度；另一方面会激化占补平衡压力，刺激地方政府将生态用地开垦为耕地（Yang & Li, 2000；任丽燕等，2010）。本书将对建设用地中的城镇用地（包括城市和建制镇）予以重点关注，主要原因是研究区城镇用地相较于其他建设用地扩张更加显著；另外，土地利用规划成果数据库关于农村建设用地的基期图层和规划图层均不甚准确，与实际存在很大偏差，评价意义不大。

近几年，生态环境问题也越来越受重视，但研究区在近两年才开始考虑试点实施“生态红线”制度，尚不足以评价其实施成效。土地利用总体规划中有关生态环境保护内容也未如耕地保护和建设用地管控那样具体、明确。另外，耕地保护和城镇建设用地管控的有效性研究中将涉及生态环境问题。因此，本书未将生态环境议题单列，但会关注规划实施的生态环境效益。

综上，保护耕地和管控城镇扩张是我国土地利用总体规划的重要内容（顾京涛、尹强，2005；冯科等，2010）。而耕地保护与城镇用地扩张管控又是相辅相成、相互制约的（谈明洪、吕昌河，2005;Song et al., 2015）。基于此，本书主要考察土地利用总体规划对耕地保护和城镇建设用地调控的有效性。

二 研究案例与研究区概况

囿于土地利用总体规划有效性评价相关的数据可获得性，本书以GC市及其所辖区县的土地利用总体规划（2006—2020年）作为研究案例，规划有效性评价时间范围为2006—2013年。因此，相关规划数据（包括规划文本、规划指标、规划图件等）采用的是正式批准的第一版规划数据。另外，如无特别说明，有关土地利用的“现状数据”即为2013年末的数据。

GC市位于GP 省中部，国土总面积为8043平方千米。研究期内，GC市在2009年和2012年经历了两次较为显著的行政区划调整。笔者以2010—2011年GC市行政区划为准，即采用2009年调整以后、2012年调整以前的行政区划为准。彼时，GC市共下辖十个区县（县级市），分别为 ND 区、YD 区、XD 区、HD 区、WD 区、BD区、XX县、KX县、FX县和QX市。其中，GC市主城区下辖六个区，分布于GC市的东南区域；其余四个县级行政区主要位于GC市的北部和西部地区，离GC市主城区距离相对较远，合计占GC市国土总面积的70.0%。案例研究中对其他年份所涉及的统计数据以2010—2011年版行政区划为准进行相应调整。

表1-1显示了GC市2010年各区县的基本情况。由此可知，总体而言，案例区区县级行政区的资源禀赋和发展水平存在较大不平衡性：所辖主城区六个区的城市化和经济发展水平显著领先，城镇用地总量较大；四个相对偏远的县市具有国土面积和耕地总量优势，而户籍人口只占GC市的40.0%左右，人均土地资源相对丰富。根据市级土地利用总体规划成果，GC市所辖六个区是全市允许建设区的集中布局区，而基本农田集中保护区和耕地保有量指标则主要划归四个县市。

表1-1 2010年GC市及所辖各区县基本情况统计

注：①土地数据来自土地变更调查，其他数据来自《GC市领导干部手册（2011）》；城镇用地为土地利用变更调查数据中“城市”和“建制镇”占地规模之和。②因四舍五入，各区县数据之和与GC市数据存在误差，下同。

一方面，在西部大开发和沿海向内陆产业转移等刺激下，GC市十多年来保持着显著快于全国平均水平的经济社会发展速度。当地统计年鉴显示：2013年全市GDP总量为2085亿元，是2005年的四倍，年均增幅达18.8%；全市城镇人口达336万人，城镇化率达73.2%，较2005年提高十个百分点。与此同时，GC市城市占地规模迅速扩张。根据《GC 市土地利用总体规划（2006—2020年）》和土地变更调查数据，2005—2013年，全市城镇工矿用地增加12522公顷，增幅达61.8%。

另一方面，GP省是我国贫困分布最集中、贫困程度最严重的省份之一（万广华、张茵，2008）。GC市是该省中心城市，GDP 总量占全省1/4以上，保障该市的快速发展，对摆脱当地贫困落后面貌具有战略意义。此外，该市地处我国西南喀斯特地貌区，具有地形崎岖、土层薄、植被覆盖率低、生态环境脆弱等特点（苏维词， 2000; Wang et al., 2004）。石漠化是这一区域最突出的生态环境问题（熊康宁等，2012）。《GC市水土保持规划（2010—2030）》显示，全市国土总面积中，33.0%存在水土流失现象，28.0%遭受不同程度的石漠化。

因此，如何协调发展与保护之间的矛盾，不仅是当地政府无法回避的现实问题，也是当地规划实施所面临的两难困境。以GC市为例，可以有代表性地刻画在经济社会快速转型过程中和经济、社会、资源、环境压力下，我国土地利用总体规划的实施情况和不同规划目标的实现程度，以及政府、市场与社会等不同主体所扮演的角色。

三 相关数据的来源

本书搜集了GC市及所辖各区县的土地利用总体规划（2006—2020年）、土地整治规划文本及数据库，2005—2008年各类用地面积统计表，2009—2013年土地变更调查数据统计表及数据库，农用地分等定级数据库，1999—2014年土地开发整理项目清单，2008—2013年国有土地使用权出让和划拨清单（包含各年度国有土地使用权出让/划拨的具体地块位置、用地性质、面积、出让方式、出让价格等信息）, 《GC 市城市建设用地集约利用潜力评价技术报告（2013年）》,《GC市土地利用总体规划（2006—2020年）中期评估报告》，地质灾害防治规划文本、石漠化防治规划文本、水土保持规划文本等资料。各类土地利用数据直接来自上述资料，或通过ArcGIS软件的空间分析功能由上述数据库中提取而来。

2006—2013年 GC 市年度政府工作报告来自该市政府官网。DEM高程数据下载自网站——地理空间数据云（网址：http: //www.gscloud.cn）。

GC市及各所属区县的人口数据来自第五、第六次人口普查和各区县相应年份统计年鉴、领导干部手册；GDP、固定资产投资、税收、就业等区县层面及以上的主要经济、社会和环境数据来自GC市和各区县相应年份的统计年鉴、统计公报和领导干部手册。此外，部分数据来自网络资源。比如，有些年份统计年鉴资料缺乏，从网上搜集了相关数据。

违规地块项目尺度的具体利用状况数据来自笔者于2016年10月开展的实地调研，调研方式主要为对土地利用主体进行访谈，调研内容主要涉及违规用地项目的原用地类型、现状用地类型与项目性质、开发建设时间、占地面积、建筑面积、容积率、固定资产投入、年产值、土地使用权获取的方式与成本、项目开发选址原因等方面的信息。