第一节 全球治理的相关概念辨析

一 全球治理

（一）全球治理作为对世界政治秩序的认识

“全球治理”作为一个学术概念产生于20世纪90年代，体现了学者对于世界政治的新认识。Rosenau（1992: 1-29）最先将全球治理定义为“人类活动所有层面的规则体系——从家庭到国际组织，以及为了实现这些规则而进行的具有跨国影响力的控制活动”。同一时期，“全球治理”概念也在实务界得到关注，联合国于1992年建立了联合国全球治理委员会，指出，“治理最初被认为是国家之间的关系，但现在则需要考虑到非政府组织、公民运动、跨国企业以及全球资本市场等”。

与传统国际关系研究相比较，上述全球治理概念在对世界政治的认识方面存在显著差异（Dingwerth and Pattber,2006；曹俊汉，2009）。其一，国际关系的概念主要是强调“国家之间的政治”，对于非国家主体则很少关注。全球治理的概念则不是建立在主权国家的秩序下，而是强调非政府组织、跨国企业、科学工作者等各种类型的非国家主体，在应对全球公共事务中，有同等重要的作用。其二，国际关系的概念认为国家之间的国际互动与其他层次的社会活动可以割裂开来，而全球治理概念则将世界政治视为一个多层次的系统，其中地方、国家、区域和全球政治过程都紧密相连。其三，国际关系的概念与权力关系联系在一起，主要体现为国家之间基于利益进行谈判，而全球治理的概念则认为不同类型的治理模式同时存在，不同机制之间的层级关系难以辨析。其四，国际关系研究关注国家能力以及国家的权威与合法性，而全球治理概念则关注世界政治中与主权国家相独立的其他权威形式的产生（Rosenau,1999:295-296）。

另一些学者则从治理学的角度出发，阐述全球治理概念的产生。例如，Woods（1999）指出，善治（good governance）进入国际视野的重要原因，是20世纪80年代末期很多国家的改革失败，让人们发现本土的改革缺乏机制深度和能力。Krahmann（2003）对治理的概念进行了系统分析。他将治理分为三个层次——国家治理、区域治理和全球治理。国家治理的概念起源于20世纪80年代，将治理和统治区分开来，以此描述政策实施安排过程中，除政府以外的新参与者的作用——例如社会服务领域、社会经济监管领域的非政府组织、公司、社团和利益团体等。区域治理的概念最早起源于20世纪90年代中期，用来描述欧盟复杂、多层次的政策制定和实施。全球治理的概念则从20世纪90年代开始兴起。Krahmann继而总结三个层次的治理共性，得出治理概念的普遍性定义——在缺乏统一政策权威的情况下，在政策制定和实施过程中，政府和非政府参与者协调各自的需求和利益的过程和结构。此外，他强调无论是统治还是治理，都是理想化的状态，真实的政策制定和实施往往介于两者之间。

（二）全球治理作为一种包容性的分析框架

尽管全球治理概念的产生，最初是为了反映对于世界政治格局的新认识，但在这个概念的运用中，有学者指出人们对于全球治理的理解总是充满“混淆”（Finkelstein,1995; Weiss and Wilkinson,2014a）。例如，有学者指出，在很多关于全球治理的实践和学术研究中，全球治理被视为国家主导的国际治理的代名词，并没有反映出Rosenau（1992: 1-29）最早提出全球治理概念的用意，即强调在全球事务的治理中，由国家主导向多元主体共同主导的变化。

为了进一步厘清全球治理概念，一些学者指出应该将全球治理视为一种研究世界秩序的分析框架。Dingwerth和Pattberg（2006）指出，全球治理的分析框架应该不同于传统的国际关系、国际政治研究。全球治理的分析单元是社会活动的条件（规则和秩序），而非参与者以及参与者之间的关系。进一步，他们认为全球治理作为一种理论框架，应该回答三个问题：一是关注不同政策领域的全球治理机制安排；二是讨论有效全球治理的条件；三是当前治理变迁过程中的核心政治概念，例如权威性、主权，以及民主合法性。俞可平（2002）结合中国的国情，定义了全球治理的五个基本要素，包括“全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体，以及全球治理的结果”。从上述对于全球治理概念形成和发展过程的简要回顾，可以看到全球治理是一个具有包容性的概念（Rosenau,1992: 1-29）。尤其是全球治理作为一种分析框架，包含了很多值得研究的具体要素。在这些要素中，对于体制与制度的研究是非常关键的内容。事实上，Rosenau在最初发展全球治理概念的时候，就区分了治理、体制与制度的层次关系。他指出，全球治理是对世界秩序的认识，世界秩序是非常广泛的框架安排，囊括了国际社会中针对广泛议题的所有活动。而国际体制的范围则相对较窄，包括了精确界定的行动、资源或者地理位置，以及有限的国际社会成员（Young,1989: 349-375）。制度的概念则更窄，指的是具有权威性的原则、规范、规则和程序。在秩序、体制和制度的三个层次中，本书是针对最为狭窄的制度层面的探讨。

二 全球治理机制

在全球治理的分析框架下对于制度的认识，与传统国际关系学视角下对于制度的认识，存在明显差异。本节将首先回顾国际关系视角下对于国际制度的概念界定，进而指出当前在国际法学、公共管理学等学科中，在全球治理框架下发展而来的机制概念。

（一）国际关系学视角中的国际机制

国际机制概念的前身是国际体制（international regime）概念（任东来，2001）。“国际体制”概念源于20世纪七八十年代国际关系研究中兴起的体制理论（regime theory）（Young,1999）。Ruggie（1975）首先提出国际体制，并将其定义为“由一组国家所接受的一系列共享期望、规则和规章、计划、组织能力和财政承诺”。同时期，Keohane和Nye（1972）在相互依赖理论框架中也运用了国际体制概念，指出相互依赖“经常出现在各种规则、规范和程序的网络并受其影响，这些网络调节行为并控制行为的后果。这一系列影响到相互依赖关系的管制性的安排被称为国际体制”（任东来，2001）。20世纪80年代初，Krasner（1982）给国际体制做了经典定义——“在某一特定的国际关系领域中，各类参与主体共同期望与认可的一系列明确或暗含的原则、规范、规则和决策过程。”Keohane（1984）认为，国际体制的概念过于复杂，因为其涉及原则、规范、规则以及决策程序四个部分，因此他借鉴新制度经济学的制度概念，提出了新自由主义的制度学派，从而拉开了国际制度研究的序幕。Keohane认为，国际制度是指“规定行为角色、制约行动，以及塑造期望的一系列持久和相互关联的正式和非正式的原则”。任东来（2001）认为，从国际体制到国际制度，Keohane的贡献在于不再把国际制度的形成“归结于单纯的大国供应”，而是考虑到“国际社会诸多国家的需求”，同时也将“国际政治和国内政治”的研究整合在一起。

国际机制的另一个研究分支来自“英国学派”。“英国学派”的代表人物沃森和布尔主要把国际制度界定在“均势、国际法、战争与中立制度、外交规则、大国管理体系”等国际政治社会的范围内。苏长和（2009）在此基础上概括认为国际制度是对权力的约束，明确参与者可以做和不可以做的行为，即行为者之间的“游戏的规则”。并且，苏长和将国际制度分为两类，一是在协调环境下形成的准则（conventions），二是在协作环境下创立的规约（contracts）。

在当今学界，国际机制研究为全球治理的探讨提供了非常重要的理论基础，事实上很多情况下人们在谈论全球治理问题时，都是基于国际机制的分析框架。然而，用国际机制的框架探讨全球治理问题，其重点还是国家与国际政治，这就意味着国际制度的概念更关注国际层面和国家层面的制度安排，而没有纳入全球治理中非常重要的社会、私营部门等的治理途径与模式。

（二）国际法学视角下的全球行政法

2005年，由美国纽约大学法学院发起的“全球行政法”研究项目，开创了国际法学领域的全球治理研究。[1]这一研究项目的初衷是意识到在安全、国际援助、环境保护、银行与金融监管、信息通信技术、知识产权保护等很多领域的问题不能单独依靠国家的监管和行政手段解决，而是要更多考虑跨国家的监管体系和监管合作。

Kingsbury,Krisch和Stewart（2005）将全球行政法定义为“由一系列机制、原则、行动组成，对促进或者影响全球行政主体责任提供社会支持，尤其是要对全球行政主体的规则和决策制定提供有效的审查，从而确保全球行政主体能够达到充分的透明度、参与度、决策和理性和合法性标准”。作者指出，全球行政法的主体包括以下四类，分别是正式的国家间监管主体、国家间国际体制中的非正式的国家间监管主体、混合的公共—私人监管主体，以及一些具有明显公共跨国治理功能的私人监管主体。具体而言，这些主体可能包括了企业、非政府组织、国家政府以及政府间国际组织。

进一步，作者强调上述这些主体能够通过五种方式提供全球行政，其一是由正式国际组织提供的行政；其二是各国国家监管官员组成的国际合作网络所提供的基于集体行动的行政；其三是国家监管者基于国际条约、网络或者其他合作新的体制实施的分散化行政；其四是由政府间和私人部门混合提供的行政；其五是由具有监管功能的私人部门提供的监管。

在全球行政法的概念中，最值得强调的地方有两点：其一，作者指出全球行政法不等同于传统意义上的国际公法。传统的国际法渊源之一是国际条例，其内容包括“国家间、国家与国际组织间或国际组织相互间所缔结的以国际法为准之国际书面协定”，此外，传统国际法的渊源还包括了国际习惯、一般法律原则、司法判例和权威国际法学家学说、国际组织和国际会议决议等（邵津，2012）。而在全球行政法的概念中，学者们认为全球行政法的范畴超越了以上这些内容，体现为更为多样化、破碎化的全球行政。其二，作者指出在当前的“全球行政空间结构”中，不能再将国内监管和跨国监管完全割裂开来（Kingsbury,Krisch and Stewart,2005）。

（三）治理学视角下的跨国治理机制

进入21世纪，有一批学者从政治学视角出发对跨国治理中的制度进行研究。与传统政治学学者相比，研究治理问题的学者有其特别的关注内容，例如Ruggie（2010: xv-xx）曾强调要区分“政治”和“治理”之间的差别（虽然两者关系密切），因为政治总是指向某些具体利益的竞争，而治理则更强调提供公共产品。

和上文国际关系、国际法学视角下的研究略有差异，这一脉学者的研究中往往并没有明确界定跨国治理机制的概念，而是通过分类和列举的方式强调当前跨国治理机制的多样性。例如，在KoenigArchibugi和Zürn（2005）主编的文集《全球系统中的治理新模式》中，从制度的公共性、权利委托和包容性三个维度划分了不同类型的治理机制，诸如通过多方论坛实现治理的全球转基因食品监管；通过国际商业仲裁解决跨国纠纷；通过跨国政策网络维护网络安全等。

又例如Djelic和Sahlin-Andersson（2006: 1-30）在《跨国治理——监管制度的变化》文集中，列举了一系列与监管相关的全球治理机制，例如国际标准制定、国际审计、全球企业参与的国际市场竞争管制等。在该文集收录的《软监管制度》一文中，Jacobsson和Sahlin-Andersson（2006: 247-265）指出，在当今的全球治理中，监管主体不再局限于政府，公共部门和私营部门的参与者，诸如国家、国际组织、专业组织、商业部门都可以具有监管能力，这就意味着治理能力实际上分散在各种类型的参与主体中。另外，监管的实施方式也不再局限于强制与制裁等威胁手段，一些软监管机制体现出当前治理机制的重要变化。

Hale和Held（2011: 1-37）在文集《跨国治理手册——制度与创新》中将跨国治理的制度与上文所述的国际制度进行比较，指出20世纪90年代以来，学术界的关注焦点一直围绕国际制度如何运行展开，新自由制度主义占据着主流的解释地位。但是，随着“冷战”结束全球化进程的加速以及制度的变迁，传统的国际机制逻辑与新出现的现实状况出现了脱节。一方面，政治制度已经超越了以国家为中心的正式的国际条约机制；另一方面，政府间国际组织也不再是学界关注的唯一对象。为此，他们提出了全球治理机制的五个变化趋势：国内与国际政治的融合；非政府参与者在全球政治中的作用；私有部门治理的出现；伴随跨国标准的新型遵守机制；越发复杂的治理机制蓝图。具体的创新型治理机制类型包括政府间的网络制度、国际仲裁制度、多方利益相关者的倡议、自愿性监管等。

（四）公共管理学视角下的跨国行政和全球公共政策

公共管理学科对于全球治理机制的关注和研究与上述学科相比更晚，近年来国内外的一些学者意识到，公共行政和政策研究不应该被理所应当地“限定在主权国家范围之内”，并强调从公共管理学视角出发研究全球治理具有非常大的优势（薛澜，俞晗之，2015;Stone and Ladi,2015）。

2016年初，公共管理学科的国际权威期刊《公共行政》组织专题讨论全球公共政策和跨国行政问题，呼吁公共管理学科的学者关注超越国家范围的公共问题。在这一专题中，Stone和Ladi（2015）将全球（公共）政策界定为国家官方部门、国际组织以及非国家主体构成的一系列相互重叠但又存在脱节的公私合作和审议过程，从而建立共同的规范和政策议程，确保全球公共产品的提供或跨国治理问题的解决。同时，他们将跨国行政界定为，超越国家界限和司法管辖的范围内由私人主体和公共主体对具有公共属性的全球政策所进行的监管、管理和执行。

值得强调的是，在跨国行政和全球公共政策概念中，作者指出不应该事先按照地方、本土、国家、区域、全球等空间尺度来划分行政和公共政策，而是强调具体的政策议题或者治理问题决定了行动的空间尺度，“地方”和“全球”之间并没有清晰的边界界定和空间划分，而是交织在一起的复杂模式。

（五）概念比较

通过以上的概念比较可以发现，与早期国际关系研究中的国际机制概念相比，进入21世纪以后，国际法学、政治学中的治理学、公共管理学等领域的学者，在全球治理的分析框架下提出了有关机制安排的新概念。虽然不同学科的话语体系中的概念在表述上有很大差异，但本质上都反映出研究者对于全球治理中由多元主体主导的制度安排的重视（Stone and Ladi,2015）。在此，对上述这些概念进行归纳与比较，为本书对于全球治理机制的界定进行铺垫。

首先，将上一节中提到不同学科中的一组相似概念的定义，进行梳理和比较（见表2-1）。

基于表2-1对于不同概念的梳理，可以从三个维度出发，对概念进行比较。第一个维度是对机制的制定主体进行比较：在国际机制研究中，国家是主要制定主体；而在跨国治理机制、全球行政法、全球公共政策和跨国行政的概念中，强调制度由多元主体制定，包括国家主体和各类非国家主体，当然在不同学科的概念界定中，非国家主体具体包含的内容会有所不同，但至少包括了非政府组织、国际组织、私人企业等。

第二个维度是对机制的空间尺度进行比较：Hale和Held（2011: 1-37）总结了四种空间尺度——国际（international）、跨国（trans-national）、跨边界（transborder）和全球（global）。“国际”指主权国家之间的互动；“跨国”指跨越国家边界的互动，而不仅是主权国家和主权国家之间的互动；“跨边界”指更为一般性的概念，包括所有跨越国家边界的互动；“全球”，则大约包括整个世界体系的互动。在上述各类制度的概念中，国际机制对应的是最窄的空间尺度，即主权国家之间的互动；跨国治理机制和跨国行政的概念则强调跨越国家边界的各种互动，而不仅仅是主权国家之间的互动；全球行政法和全球公共政策包含的空间尺度最广，其与跨国制度概念相比，更加强调将世界体系视为整体的互动，例如Kingsbury等（2005）在提出全球行政法概念的同时，指出“全球行政空间结构”，强调不能再将国内监管和跨国监管完全割裂开来。与此类似，Stone和Ladi（2015）在跨国行政和全球公共政策的概念中也强调了世界体系的整体互动（见图2-1）。

此外，第三个维度是机制形式，本书根据不同学科中的概念区分出两种机制形式：一种是带有强制遵守的机制形式，另一种则是自愿遵守的机制形式。强制遵守意味着参与该制度具有强制措施保证参与主体必须服从制度对其提出的要求；自愿遵守的制度意味着制度没有强制措施，参与主体是自愿服从制度对其提出的要求。在全球治理框架下发展出的跨国治理机制、跨国行政、全球行政法、全球公共政策等制度概念，不仅包括了强制遵守的制度形式，也包括了各种自愿遵守的制度形式（见表2-2）。

（六）全球治理机制

基于以上三个维度的比较，笔者提出本书对于全球治理机制的概念界定。全球治理机制是指应对全球层面共同面临或者共同关注的议题中，具有权威性的原则、规范、规则和程序。全球治理机制的制定者可以是国家主体，也可以是各种非国家主体（例如，国际组织、专业组织、非营利性组织、商业部门）；全球治理机制强调整个世界体系的互动，包括了地方、国家、区域、全球等可能的空间尺度；全球治理机制的形式可以是强制遵守形式也可以是自愿遵守形式（见表2-3）。

三 全球治理中的机制复合体

机制复合体指的是“在某个议题领域并行存在的一系列彼此之间没有层级关系的治理机制”（Raustiala and Victor 2004; Keohane and Victor 2011）。近年来的全球治理研究中，不同治理领域的研究纷纷指出机制复合体现象的存在，例如气候变化（Keohane and Victor,2011）、植物遗传资源（Raustiala and Victor,2004; Oberthür and Po·z arowska,2013）、网络空间（Nye,2014）、全球能源问题（Colgan,Keohane and Van de Graaf,2012; Van de Graaf,2013）、海洋保护（Struett,Nance and Armstrong,2013）、北极圈（Young,2012）、人口贩卖问题（Gómez-Mera,2015）等。可见机制复合体在全球治理实践中并非偶然现象，而越来越趋向于一种具有共性的现象。Orsini,Morin和Young（2013）进一步指出机制复合体的一些特征：例如，机制复合体中的机制往往在遵循原则、规制或程序方面存在一定程度的差异；机制复合体中至少存在着三个及以上的子机制体（elemental regime）；不同的子机制体的组成成员之间会存在部分重叠。

然而，综观已有全球治理中的机制复合体研究文献，除了极少数研究关注到了机制复合体的动态变化以外（Raustiala and Victor,2004），大部分研究是对于具体议题中机制复合体现象的静态描述和归纳，以及对于机制复合体所引发的问题以及后果的探讨（Biermann et al.,2009; Gómez-Mera,2015; Zelli and Van Asselt,2013）。对机制复合体形成过程的动态机制分析非常罕见，仅有的研究包括Colgan,Keohane和Van de Graaf（2012）建构的机制复合体形成过程的间断—平衡分析框架，Van de Graaf（2013）对于在治理机制业已破碎的机制体系中一个新机制如何形成的解释，以及Gehring和Faude（2013）对于机制复合体动态过程的微观基础分析。在Colgan,Keohane和Van de Graaf（2012）的研究中，作者借用“间断—平衡”的分析框架解释机制复合体的形成和变化。认为当机制复合体的主要参与主体不满意治理现状时，如果其偏好一致，则会出现机制复合体的路径依赖发展；如果偏好不一致，则可能出现重大的改变。但这一分析的缺陷在于，作者认为只有拥有权力的主体才会有能力改变治理机制，但却没有指出什么样的主体拥有权力，其次，作者对于偏好的分析过于笼统，并没有指出主体的偏好是什么。在Gehring和Faude（2013）的研究中，指出微观层面治理主体的两种行动能够引发机制复合体：其一，主体将治理机制涉及的议题领域进行扩展，因此与之前已有的治理机制产生重叠。其二，主体在那些已经非常布局密集治理机制的议题领域建立新的治理机制，甚至是有意识的建立新机制来影响已有机制，从而产生机制之间的重叠，导致机制复合体的出现。并且，作者认为相关主体进行上述两类活动的目的在于追求其自身利益。这一分析的缺陷在于，作者并没有揭示主体行动的原因，对于利益驱动行为的分析仅仅是基于笼统的假设。并且，上述研究的共同问题在于，在机制复合体的动态演变中，不仅需要解释机制复合体的形成还需要解释随着时间推移相关主体的行动变化，仅仅从主体行动的利益分析或偏好分析入手都无法对此作出解释。因此，本书需要在更广的理论视角中，构建合适的理论分析框架对机制复合体的演变进行解释。