第一节 《十一届三中全会公报》的法治内涵

1978年召开的中国共产党十一届三中全会做出的实行改革开放的重大决策，拉开了社会主义现代化建设的大幕。会议公报提出法治中国建设的基本要求，即“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。更具体讲，会议公报就法制改革做了如下五个方面的表述：

公报第一部分指出，“对于社会主义社会的阶级斗争，应该按照严格区别和正确处理两类不同性质的矛盾的方针去解决，按照宪法和法律规定的程序去解决，决不允许混淆两类不同性质矛盾的界限，决不允许损害社会主义现代化建设所需要的安定团结的政治局面”，强调依宪法和法律处理社会矛盾。即首先根据宪法和法律规定的程序明确两类不同性质的矛盾的界限，其次根据宪法和法律规定的程序界分两类不同性质的矛盾，最后根据宪法和法律规定的程序来处理两类不同性质的矛盾。

公报第二部分提到，“全会提出了当前发展农业生产的一系列政策措施和经济措施。其中最重要的是：人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权必须受到国家法律的切实保护；不允许无偿调用和占有生产队的劳力、资金、产品和物资；公社各级经济组织必须认真执行按劳分配的社会主义原则，按照劳动的数量和质量计算报酬，克服平均主义；社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分，任何人不得乱加干涉；人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度，稳定不变；人民公社各级组织都要坚决实行民主管理、干部选举、账目公开”。公报首先确定了不同的所有权类型，既有人民公社、生产大队和生产队的所有权，又有社员自留地、家庭副业的所有权；其次确定了所有权的权能，即其有“自主权”，受到“国家法律的切实保护”,“不允许无偿调用和占有”，也不允许任何人“乱加干涉”；再次是确定了国家的分配制度，即“按劳分配”，更具体讲是“按照劳动的数量和质量计算报酬”；复次是主张人民公社各级组织应实行民主管理制度和民主选举制度；最后是提出了财务公开制度。这些主张虽然是农业发展措施和经济措施，但在本质上却是基本的法律制度。

公报第三部分有四个方面的主题涉及法制改革。首先，党中央认为“过去那种脱离党和群众的监督，设立专案机构审查干部的方式，弊病极大，必须永远废止”。其次，“会议对民主和法制问题进行了认真的讨论”：即一是“社会主义现代化建设需要集中统一的领导，需要严格执行各种规章制度和劳动纪律”；二是“资产阶级派性和无政府主义必须坚决反对”；三是民主与集中的关系，即“必须有充分的民主，才能做到正确的集中”，因为“在过去一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少”，所以“当前这个时期特别需要强调民主，强调民主和集中的辩证统一关系，使党的统一领导和各个生产组织的有效指挥建立在群众路线的基础上”，要求“在人民内部的思想政治生活中，只能实行民主方法，不能采取压制、打击手段”，要求“不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主义’”，要求“各级领导要善于集中人民群众的正确意见，对不正确的意见进行适当的解释说服”。再次，强调尊重宪法权威，即“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”。最后，党中央论述了民主与法制的关系，其核心命题是“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，要求“把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”，要求“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”，要求“要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相”，要求“要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权”。

公报第四部分论述了法制改革的指导思想，即“只有全党同志和全国人民在马列主义、毛泽东思想的指导下，解放思想，努力研究新情况新事物新问题，坚持实事求是、一切从实际出发、理论联系实际的原则，我们党才能顺利地实现工作中心的转变，才能正确解决实现四个现代化的具体道路、方针、方法和措施，正确改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑”。

公报第五部分强调了党的历史经验与教训，即要“健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪”。从贯彻民主集中制来看，党中央要求“党内一律互称同志，不要叫官衔”，要求“任何负责党员包括中央领导同志的个人意见，不要叫‘指示’”，要求“一定要保障党员在党内对上级领导直至中央常委提出批评性意见的权利，一切不符合党的民主集中制和集体领导原则的做法应该坚决纠正”。从健全党规党法和严肃党纪来看，党中央要求“全体党员和党的干部，人人遵守党的纪律，是恢复党和国家正常政治生活的起码要求”，要求“党的各级领导干部必须带头严守党纪”，要求“对于违犯党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气”，要求“纪律检查委员会的根本任务，就是维护党规党法，切实搞好党风”。上述主张，意味着党中央将党内民主制度化，要求一切党的活动都要按党章、党规进行。

根据邓小平同志的理解，十一届三中全会“不但解决了‘文化大革命’十年的问题，也在很大程度上解决了二十多年的问题”，虽然“不是说所有的问题统统解决了，但是发生了一个根本的转变，这是最重要的事实”,“绝不能怀疑这种根本转变”[2]; 1981年6月召开的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，“一九七八年十二月召开的十一届三中全会，是建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折”。这个伟大转折的理论贡献在于，它解放了思想，认识到民主是思想解放的重要条件。邓小平指出，思想不能获得解放，原因之一为“民主集中制受到破坏，党内确实存在权力过分集中的官僚主义”；因此，“民主是解放思想的重要条件”，需要“创造民主的条件”，认识到民主与集中的关系，即“有了集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，小道消息少了，无政府主义就比较容易克服”，认识到“人民群众提出的意见，当然有对的，也有不对的，要进行分析”，即“党的领导就是要善于集中人民群众的正确意见，对不正确的意见给以适当解释”，需要“发扬经济民主”，需要“切实保障工人农民个人的民主权利”，需要“加强法制”[3]。邓小平明确指出，“现在关于民主的问题讨论得不够，这个问题很重要，要展开讨论。民主和法制实际上是一件事情。法制确实需要搞，民法、刑法要搞，都没搞成。没有法确实是不行，没有法，他就乱搞。现在是领导人说的话就叫做法，不赞成领导人说的话就叫违法，这种状况不能继续下去了。没有法，光凭领导人的话来量刑，量刑就没有标准，人们也不知道什么叫作守法。（乔木同志插话说：唐太宗时，长孙无忌提出要立法，唐太宗说，干吗要立法？我讲的话还不算法吗？长孙无忌说，这不行，因为你的话一次跟一次不一样，究竟以哪个为准？唐太宗被长孙无忌说服了。）这对的嘛！谁讲话也会前后有所不同的，就是讲得对的，这次和那次讲得也不会一样，因为时间、地点、条件不同，何况讲的不见得都对，不能是百分之百的对，起码也不完备。……现在报纸上的宣传，理论上的讨论，要换个题目，把民主、法制这个问题讲一讲。这个问题多年没有讲了，现在人们根本没有法的观念，连普通常识都没有。学校也没有这门课，想教课也没有教材。就以（毛泽东在）七千人大会上的讲话作为依据，展开讨论”[4]。

《十一届三中全会公报》表明了党中央的民主法制建设思路和构想。首先，社会主义民主法制建设是改革开放的基本方针，因为“没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。我们吃够了动乱的苦头”,“民主要坚持下去，法制也要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行”。[5]其次，社会主义民主法制的理想状态，就是它们具有稳定性、连续性和权威性。其稳定性和连续性是指“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”；其权威性“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，就是“国家和企业、企业和企业、企业和个人等之间的关系，也要用法律的形式确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决”。[6]最后，社会主义民主法制建设的基本原则是“法律面前人人平等”。即“在社会主义民主法制之下，任何人都没有超于法律之外的特权”[7]。

更具体地讲，《十一届三中全会公报》确定了法治中国建设的十六字方针，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。首先，“有法可依”针对立法工作，要求立法机关在适当时候制定体现人民利益与意志、顺应时代发展需求的法律，将国家的政治、经济与社会生活纳入法律轨道。其次，“有法必依”是普遍守法原则的体现，即《宪法》第5条之规定，是“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。最后，“执法必严，违法必究”则是对执法工作的要求，即要求一切国家行政执法机关和司法机关及其工作人员必须严格根据法律程序履行法定职权，依法行政或依法独立审判，对任何违法行为都要坚决予以追究和制裁。该十六字方针是统一整体，“有法可依”是社会主义民主法制存在的前提，“有法必依”是加强社会主义民主法制的核心，“执法必严，违法必究”是社会主义民主法制的必要保障，其“包括立法机关依法立法，政府依法行政，司法机关依法独立司法，公民依法活动，成为我国新时期法制建设的指导性原则”[8]。

此后，党中央在实践中始终以该公报精神推进法治中国建设。首先，1979年7月全国人大二次会议重新修订地方组织法，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，恢复了各级人民代表大会的工作，省、县两级人代会还增设了常设机构。其次，本着以事实为依据、以法律为准绳原则，各级党组织复查平反了大量的冤假错案。中共中央于1978年12月29日批转中共最高人民法院党组《关于抓紧复查纠正冤假错案认真落实党的政策的请示报告》，十一届五中全会为前国家主席刘少奇平反。按1980年《最高人民法院工作报告》的说明，截至1980年6月底，全国各级人民法院已经复查113万多件，改判纠正冤假错案25万多件，涉及26.7万多当事人。[9]再次，党中央恢复完善法制机构，即恢复了检察与司法机关，重建了司法部，扩编了公安机关，恢复了公证机构和律师职业，且法院还诞生了专门的经济审判组织。最后，在完善宪法的同时加快立法步伐。一是修改宪法。1979年9月，全国人大常委会根据中共中央的建议向五届全国人大二次会议提出了修宪议案。五届全国人大三次会议于1980年9月再次修改了宪法。二是制定并实施一系列重要法律、法规和条例，包括刑法、刑事诉讼法等基本法律。据统计，1970—1977年，全国人大及其常委会仅制定了2份法律文件，而1978—1979年，全国人大及其常委会共制定了21份法律文件，其中1979年的五届全国人大二次会议一次性通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《选举法》《刑法》《刑事诉讼法》《中外合资经营企业法》等重要法律。[10]就这样，法治中国的大船，于此时扬帆起航！