第二章 理论基础

第一节 政府承担养老保险制度财政责任的理论基础

一 公共物品理论

公共物品概念由美国经济学家萨缪尔森（Paul A.Samuelson）于1954年在《公共支出的纯理论》中提出，他指出：“公共物品是每个人消费不会导致别人对该物品消费减少的物品。”[1]其后，奥尔森（Mancur Lloyd Olson）指出，公共物品指“任何物品，如果一个集团X1,…,Xi,…,Xn中的任何个人 Xi能够消费它，它就不能不被那一集团的其他人消费”[2]。布坎南认为，公共商品（公共物品）是“任何集团或社团因为任何原因决定通过集体组织提供的商品或服务”，并认为他的公共物品的范畴可以包括萨缪尔森和其他经济学家已经确定的“纯集体”商品，但也可以包括“公共性”程度从0 到100%的其他一些商品和服务。[3]曲创列举了公共物品的13个特征，包括生产成本递减、外部性、联合供给、非排他性、不可拒绝性、收益外溢、补偿的不可实施性、不可分割性、非相称性、非竞争性、“搭便车”的可能性、多用户物品、整体性。[4]可见，对公共物品概念的界定，存在较多的理解。

席恒指出了公共物品、公共利益和公共需求的关系。公共物品的的分析需要对公共需求首先进行分析。公共需求具有非加和性、无差异性、代价不对称性、外部效应的特征，公共需求可以划分为三类，人身安全的需求属于第一类，维持正常交易的需求属于第二类，稳定性、持续性发展的需求属于第三类。[5]因此，公共物品指凡是由公共部门提供的、用以满足人类公共需求的资财。按照排他性、竞争性和可分性进行分类，公共物品具有非竞争性、非排他性、共用性和生产及消费不可分性的特征。公共物品可以分为纯公共物品和准公共物品，纯公共物品具备非排他性和非竞争性特征，准公共物品介于私人物品和公共物品之间，准公共物品又可以细分为公共资源、排他性公共物品、拥挤性公共物品（见表2-1）。

养老保险是否属于公共物品呢？这涉及养老保险产品属性问题，在这个问题上，主要是确定养老保险产品判断的依据。总结已有的研究，对养老保险制度产品属性的定位，存在以下几种代表性的观点。一是认为养老保险属于私人物品。柯卉兵指出，社会保险在消费中是可以分割的，社会保险具有竞争性，并且社会保险在某种程度上具有排他性，因而具有私人产品的性质。[6]二是认为养老保险属于公共物品。陆解芬认为，农村养老保险属于公共物品。[7]林毓铭认为，社会保障公共物品的特征表现在以下几点：消费中的非价格性或价格偏弱、消费中的经济外部性、外部经济计量的复杂性、消费的规模性与不可分性、“搭便车”现象、消费商的道德风险、俱乐部产品的福利特性。[8]本书认为养老保险制度的属性判断需要根据养老保险的类型，并结合公共物品、公共利益和公共需求关系进行分析。养老需求属于公共需求，是社会成员进入老年阶段物质支持需求和服务支持需求的集合，对养老需求的满足有助于实现社会成员的公共利益，因此，养老保险属于公共物品。然而，并非所有的养老保险制度均属于公共物品。也就是说，养老保险制度的产品属性需要类型化研究。按照世界银行提出的三支柱养老保险制度，养老保险制度由基本养老保险制度、补充养老保险制度和个人商业养老保险制度组成。基本养老保险制度由于资金来源于个人、企业和政府，对个人而言，养老保险的成本和收益并非完全等价，因而其应属于准公共物品。补充养老保险制度和个人商业养老保险属于私人物品，原因在于其在消费上具有分割性，并且，这两种类型的养老保险制度通过个人的缴费具有了排他性特点。

养老保险制度的公共物品属性要求政府的介入。因此，从世界范围来看，政府承担着基本养老保险制度的财政责任，对于企业年金和个人补充养老保险制度，市场的介入成为主导。

二 市场失灵理论

美国经济学教授曼昆（N.Gregory Mankiw）指出：“我们需要政府的原因之一是：只有在政府实施规则并维持对市场经济至关重要的制度时，看不见的手才能施展其魔力。我们需要政府的另一个原因是：看不见的手是强有力的，但不是无所不能的。”[9]这种情况就是市场失灵，即市场不能有效配置资源。市场失灵具有如下表现：公共物品失灵、垄断性失灵、社会公平分配的失灵、外部性失灵、信息的不完全性失灵和宏观经济周期性失灵，市场失灵会导致如下后果，包括公共物品难以有效供应、垄断带来的社会福利的减损、外部效应对社会福利的危害、收入分配不公、信息不对称导致效率低下和经济周期性波动。[10]

对于养老保险市场失灵的原因，劳伦斯·汤普森（Lawrence Thompson）提出了四个原因，包括退休收入的决策很特殊，个人在养老决策上存在短视；谨慎的社会成员为了使那些不谨慎者为养老保险缴费而存在谨慎防备现象；市场对于经济资源所产生的收入分配方面没有任何特别的优势；保险市场面临着未来的经济增长率和未来的投资回报水平及模式的不确定性、平均死亡率的未来趋势的不确定性、退休后价格水平变化的不确定性和相对于整个群体的个人寿命的不确定性。[11]

事实上，由市场提供养老保险将会面临信息不对称的问题。尼古拉斯·巴尔（Nicholas Barr）指出，商业保险存在的三个条件包括：（1）必须有正的需求，这一条件只适用于一些理性消费中，即风险回避者；（2）有提供保险的技术上的可能性；（3）必须有以个人愿意支付的价格提供保险的可能性即要求价格必须超过或等于净供给价格。[12]从保险的本质出发，由市场提供养老保险产品将会出现逆向选择问题。自愿性年金购买容易遭受更强的逆向选择。对参保者而言，保险公司提供的养老保险将会使得预期寿命更长的人更倾向于加入保险，而预期寿命较短的人则会选择不加入保险，对于保险公司而言，保险公司难以了解参保者的身体状况、疾病因素，最后导致参加投保的老年人多是预期寿命较长的老年人，进而使保险公司提高养老保险产品的费率。另外，由市场提供的养老保险面临不可承包的风险。保险公司收集的养老资源有限，在老年人普遍长寿的情况下，难以应对长期性老年风险。在系统性风险的影响下，由保险公司的精算保险将面临不能为不确定性承保的问题。[13]由于保险公司的本质是企业，在市场经济条件下，还面临着破产的风险。1844—1867年，英国就有230家人寿保险公司破产或合并。[14]保险公司提供养老保险在这些条件上难以满足，原因在于：（1）购买人难以了解到许多年后保险的具体情况；（2）信息不对称情况下保险公司会产生选择客户等诸多问题；（3）风险回避者不会购买保险，结果保险公司承担的都是那些高风险者；（4）长寿风险难以计算并量化，这将导致保险公司费率提高，而保险公司的风险难以保障。

同时，个人的储存行为也难以较好地应对老年问题，储存有三个明显的缺点，包括：（1）成本高，不仅体现在直接成本方面，而且体现在机会成本方面；（2）不确定性问题，关于退休后的寿命预期以及将来很长一段时间的体验；（3）至少在原则上储存产品以至于来源于实物资本的服务是不可能，但是不可能储存来自于人力资本的服务。[15]另外，舒尔茨（James H.Schulz）认为，个人通过自身力量应对老年问题将面临着诸多难题，包括何时去世、收入多寡、年老后基本需求、亲人去世时间和原因、年老后健康状况等都难以确定。[16]

相反，政府可以通过征税权、禁止权、处罚权和交易成本来纠正市场失灵。[17]因此，养老保险制度由政府提供。政府提供养老保险制度会使穷人感到的羞辱少一些，政府基于效率原则而亲自提供保险，可以被用作再分配的工具。[18]然而，政府也存在失灵现象，斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz）指出，政府失灵表现为：一是信息不完善和市场不完全；二是再分配导致的寻租；三是现在政府给未来政府因合同导致的经济费用；四是缺乏竞争；五是产权让渡的其他缺陷。[19]

三 公共财政理论

公共财政理论建立在市场失灵的基础上，认为由于市场存在缺陷，不能提供满足国民公共需求的物品，因而由政府通过财政的收支活动予以补偿。公共财政产生于西方国家，是在封建社会的反思基础上产生的。亚当·斯密（Adam Smith）是公共财政的创始人，他指出：“君主的首要职责在于保护社会不受其他独立社会的侵犯，君主的第二个职责是尽可能保护社会所有成员不受其他成员的欺侮或压迫，君主的第三个义务是建立和维持某些对一个大社会当然是有很大利益的公共机构和公共工程。”[20]可见，君主为了履行其职责，必须通过资源的收集和分配来实现，而这些资源就是税收。萨伊（Jean-Baptiste Say）指出：“所谓课税，是指一部分国民产品从个人之手转到政府之手，以支付公共费用或供公共消费。”[21]马斯格雷夫（Rich-ard Abel Musgrave）指出，公共财政具有资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。对于财政的收入再分配功能，布坎南指出：“政府可以通过征税和支出的财政过程，在个人和家庭中进行实际收入和财富的再分配。对许多人来说，财政过程的再分配方面显得比公共货物和服务的资金筹措更为重要。”[22]公共财政的再分配职能是与其本质相联系的。公共财政的本质特征是公共性，具体而言：财政收入以税收收入为主要来源，属于全体公民所有因而具有公共性，财政支出以满足社会公共需求为主要职责而亦具有公共性。

社会保障与公共财政密切相关。政府财政对社会保障制度的能动作用表现在，政府财政为社会保障制度的运行提供经济支持，并承担社会保障支付的最后风险。财政部门制定社会保障基金的财务会计制度，核准社会保障管理机构管理费用的提取比例及使用办法。财政部门监督社会保障资金的运营与管理。社会保障制度则通过影响消费者和厂商的决策进而影响财政收入，社会保障制度是收入分配的重要工具，社会保障支出构成财政支出的主要方面。[23]养老保险制度与政府财政行为密切相关，政府财政也成为养老保险制度资金来源中的一部分。

四 政府介入养老保险的社会福利思想

新历史学派产生于19世纪的德国，其代表人物为施穆勒（Gustav von Schmoller）和桑巴特（Werner Sombart）。新历史学派的政策主张主要包括：经济领域中的国家干预，社会立法主张。新历史学派强调应实行国家干预。桑巴特指出，国家对资本主义经济的发展具有重要影响，国家通过社会政策实行有意识的干涉，可以保护并推行资本主义的利益。[24]瓦格纳（Adolf Wagner）指出，国家不仅应该通过政府与法律维护国内秩序，而且应该通过社会政策增进民众的社会福利。同时，新历史学派提倡社会改良主义，主张实施社会立法，促进社会福利，提倡推行社会保险制度，救济贫困者，推进一些领域的国家化。新历史学派对德国社会保险制度产生了重要的影响。德国宰相俾斯麦在新历史学派有关社会立法政策的影响下，在世界上最早建立了养老保险制度。而德国养老保险制度的出现，有效地促进了其他地区养老保险制度的推行。

瑞典学派形成于20世纪20—30年代，其代表人物主要有威克塞尔（Knut Wicksell）、卡塞尔（Gustaf Cassel）、奥林（Bertil Gotthard Ohlin）、米尔达尔（Gunnar Myrdal）、林达尔（Erik Robert Lindahl）、伦德博格（Erik Filip Lundberg）等人。瑞典学派的政策主张主要体现在其扩张性财政政策以及社会政策主张上。在扩张性财政政策方面，瑞典学派认为政府预算在经济萧条时期不会保持平衡，公共工程的扩张和低税率将会给经济带来一种刺激。[25]因此，该学派认为在经济萧条时期应该实施扩张性财政政策，促进社会保障制度的发展，这可以改变经济萧条的状况，使得经济复苏。在社会政策方面，应该实施预防性社会政策，米尔达尔指出，国家的职责不是对遭受因社会制度的缺陷而造成的后果的人们进行关怀，而应该改变这种制度本身，使人们不用再遭受这样的问题。[26]

社会民主主义福利思想产生于19世纪中期，其代表人物有克罗斯兰（Crosland）、蒂特马斯（Titmuss）、布兰亭（Karl Hjalmar Bran-ting）、威格斯夫（Ernst Wigforss）、汉森（Per Albin Hansson）等人。社会民主主义提倡国家对经济与社会生活进行强有力的干预，主张政府应采取有效措施为全体民众建立充分的社会福利。克罗斯兰认为，国家可以利用社会支出与其他手段来改正与市场经济分配制度相联系的不平等与不公平，通过社会支出制度，政府可以对社会进行收入再分配，实现更大的社会公平。蒂特马斯认为，国家福利制度可以对社会收入实施分配与再分配，可以促进社会的紧密结合与团结，在解决社会问题上有重要作用，可以促进个人与社会福利的发展，而且其也是一种投资方式。[27]

社会保障制度的建立和发展与西方国家社会福利思想紧密相关，正是在这些认同政府福利供给的政党、学派的影响下，社会保障制度快速发展。