三 本书研究思路与结构安排

（一）本书的研究思路

首先，基于立法实践的经验观察，总结梳理立法实践中的共识性问题，揭示立法程序运行与立法实践问题的关联，在此基础上对立法程序的价值及其实现逻辑进行符合逻辑的理论探讨，确证立法程序对当代中国立法实践困境的内在联系，由此提示将立法理由说明作为立法程序基础环节的现实必要性所在。

其次，从学说和制度史发展的维度，梳理总结出关于立法民主性的三种理论模式和制度样态，并对三者之间的关系和演讲脉络进行分析，以哈贝马斯（Habermas）的立法程序民主源头总控理论为奠基，开拓在立法程序中创设与政治公共领域形成联结的立法理由说明这一平台，明确立法理由说明作为立法程序的民主性彰显机制，塑造立法的民主框架，以此确定立法理由说明的功能定位。

再者，基于任何立法均需要理由说明的一般认知，再次回到立法实践，带着立法理由说明的理论视角，观察寻找在立法实践运行中事实上类似立法理由说明的制度设置，并分析这些类似制度为何无法发挥立法理由说明的原因，在此基础上如何进行吸收改造，为立法理由说明在立法程序中的结构功能设计铺垫准备。

最后，以立法理由说明在立法程序中的结构功能为价值原点，从立法理由说明的内容结构和说明逻辑、立法理由说明的制度结构、立法理由说明与其他立法环节的结构关联三个维度，构造立法理由说明的制度机制，进而实现立法程序的民主性与科学性的耦合结构。

（二）本书的结构安排

依循上述思路，本书共分为四章依次展开：

第一章“立法理由说明作为立法程序基础环节的现实必要”。本章的主要内容在于探讨立法理由说明作为立法程序内在设置和基础环节的现实必要性。关于必要性的思考，首先源于对当代中国立法实践的经验观察。应该说，观察到的诸多实践难题是显而易见的。这些问题包括：立法启动门槛较低，致使地方立法体量庞大；立法过程虚化，致使景观立法、重复立法现象频现；部门立法、精英立法构成立法程序的主导；立法程序中的公众参与仍须强化。可以看到，从立法程序设计及其运行的视角，这些难题或多或少地与立法程序存有关联。也即，立法程序的设计和现实运行，在很大程度上影响了其价值实现，产生了一些立法中的现实难题。当然这仅仅只是经验上的判断。基于经验与逻辑相统一的科学研究方法，需要对立法程序的价值进行逻辑上的探讨，思考立法作为一项现代国家的基础性权力究竟发挥着何种功能。就此而言，立法程序是立法民主性和科学性形成结构耦合的制度载体，它通过功能体系指引下的诸环节设计及其系统关联，形成民主性的基础框架约束，在此基础上经由科学性机制对立法议题进行最优方案选择，最终以法律规则完成对社会资源的民主科学分配，实现立法目的。基于此种分析，可以发现当下立法程序并不能完全承载上述价值。尤其在民主性的对应机制安排上，缺少一种能够充分彰显民主性、容纳和吸收民意的独立环节。有鉴于此，将立法理由说明作为立法程序的内在设置和基础环节，具有重要的理论和现实意义。

第二章“立法理由说明作为立法民主载体的理论基础和功能”。立法理由说明作为立法程序基础环节，对于立法民主性的彰显及促进立法民主性和科学性相耦合具有较强的必要性。那么，需要进一步探讨的是，立法理由说明为何可以体现立法的民主性要求，民主正当的立法为何需要立法理由说明？这就需要对立法理由说明的理论基础及其演进脉络加以梳理。在学说和制度史上，立法民主性首先由代议制民主奠基，因其弊端显现而衍生出基于协商民主的过程协商和公众参与模式，据此形塑为“协商+多数决”的现代立法和公共决策的理想模式。但由于这一模式侧重于过程考量，而无法规约立法议题的初始化确定，因此不能避免政治权威和外在意志借由议题确定能力所施加的总体意志强制。就此而言，在上述两大立法民主性模式之外，经由在立法程序中创设与政治公共领域形成联结的立法理由说明这一平台，实现对立法议题的初始确定，并围绕其开展公共讨论，凝聚关于立法的抽象共识，塑造立法的民主框架，可谓第三种立法民主模式的彰显。本书将其称为立法民主性的源头总控理论，在理论渊源上可追溯至哈贝马斯。在此基础上，进一步明确立法理由说明作为立法程序的民主性彰显机制，发挥着如下功能：承载了立法与社会利益需求的互动关系，汇聚利益诉求、凝聚抽象共识；提炼整合立法议题、决定启动立法；设置立法民主框架，串联立法理想过程；促进民主立法、科学立法和依法立法的结构耦合。

第三章“立法理由说明类似制度的运行现状和改造可能”。当代中国立法程序并未明确地将立法理由说明设置为独立环节。但在立法程序的现实运行过程中，其实并不乏类似于立法理由的制度设置。根据实践立法经验的总结，这些制度包括但不限于：立法项目建议；立法规划和计划；立法论证或立法前评估；立法草案说明。它们事实上发挥着论证立法之必要性、阐述立法之可行性的作用。从当前立法实践来看，从中央到地方的立法工作事实上有一套大致相同的过程和程序，上述各项制度嵌入其中，在不同环节发挥功能。但是，从立法程序的整体视角来看，这些类似制度或多或少地承担着阐述立法必要性和可行性的功能，但由于更多只是专业理性的阐述，而事实上无法替代立法理由说明。更重要的是，这些类似制度尚无法构成具有独立程序效力的立法程序环节，形式化和附属化较为明显，无助于立法民主性和科学性的真正提升。因此，由这些制度及其串联的立法准备过程无法替代立法理由说明。不过，立足于以立法理由说明为基础的立法程序理想模型，以此作为分析问题的参照和标准，可以将这些制度进行改造，为理想的立法理由说明铺垫实践基础，并提供制度设计的经验和素材。

第四章“立法理由说明的制度建构”。以立法理由说明在立法程序中的结构功能为价值原点，构造立法理由说明的制度机制，构成本章重点讨论的问题。对应于内容、制度和结构三个维度，立法理由说明的制度构造分为立法理由说明的内容结构和说明逻辑、立法理由说明的制度结构、立法理由说明与其他立法环节的结构关联三个部分。首先，立法理由说明的内容结构与说明逻辑，指向唯有以立法方可解决普遍化问题和以立法解决问题之可行性的立法理由说明之核心要义，其重心在于是否需要立法、何时立法以及如何立法，它集中阐述立法目的、立法原则以及该立法在整个法律体系中的地位与作用，并对利益分配、权利义务的配置等进行初步和预设性的安排，为后续立法的展开提供总纲性的指引与约束。其次，对应于“公众—提案主体—立法机关”的理由说明主体结构，建构“立法动议—立法提案—立法启动”的制度结构。立法理由说明就是提案主体在提出立法议案时须阐明主张启动该项立法的相关理由，该理由说明与立法动议当中提出动议时的初步理由说明相关联，主要是将动议中的立法民意加工转化成书面化的提案，然后启动主体按照启动的标准决定启动或不启动。由此可见，立法理由说明制度结构并非凭空臆造，而是将现有相对松散的立法环节进行制度化整合并赋予其具体制度内容和运行环节。它是立法有机整体中最基础、最重要的一个前提，既将立法的民主性提前了——为民主立法提供一个容纳与释放的制度化空间，又为立法科学性奠定了制度框架。最后，以立法理由说明为牵引，对整体立法程序进行重构性理解，形成立法理由说明与立法起草、立法审议表决和立法监督的结构联动。立法理由说明中所确定的立法议题以及解决方案的大体设想则为整个立法过程搭建起了一个民主框架，会对后续立法过程形成制度约束，既是起草与审议制度的框架依据，又为“不适当”立法审查提供理据与基础性标准。由立法理由说明牵引的立法程序的各个环节不是简单、线性的先后关系，而是交叉互动所构成的立体结构。立法各个阶段承载着不同的功能定位，相互作用共同指向立法民主性与科学性的结构耦合。