第一章 绪论

第一节 研究背景和意义

一 研究背景

当前中国大气污染形势十分严峻。除了传统的烟煤污染、沙尘暴污染之外，细颗粒物污染PM2.5、PM10以及臭氧等新型大气污染物不断涌现，并叠加复合，产生新的危害。大气污染不仅影响了公众的生命健康和生活质量，而且对经济社会的稳定和可持续发展形成威胁。如何快速、高效地治理大气污染，是社会各界群众普遍关注的热点问题，也成为考验党的执政智慧、塑造政府行政权威的重要一环。

一方面，中央政府不断加强对环境问题的认识，提出了科学发展观、人与自然和谐相处、绿水青山就是金山银山等发展理念，将环境保护的基本国策上升为国家战略，把防治污染的具体要求纳入国家发展规划纲要的约束性指标，制定了大气污染防治的法律、法规和各项政策，不断完善政策体系，推动制度创新，意图在发展过程中较好地解决大气污染问题，避免落入“先污染后治理”的窠臼。然而，另一方面，大气污染防治政策的有效执行不足，政策在层级传递中被打折扣，形成了“上动、下不动”的治污困境，顶层设计和基层落实形成脱节。直接表现为国家层面大气污染治理的约束指标落空，如纳入“十五”规划要求的二氧化硫、烟尘排放量指标不降反升；地方层面也大面积地交出了并不好看的“治污成绩单”。根据《中国环境状况公报》, 2013年在74个按照新环境质量标准（GB3095—2012）开展空气质量监测的城市中，仅有3个城市空气质量达标，超标城市比例高达95.9%。2014年在按照新标准监测的161个城市中，145个城市的空气质量超标，超标城市的比例为90.1%。而亚洲开发银行的分析报告《迈向环境可持续的未来：中华人民共和国国家环境分析》认为，在中国较大的500个城市里，只有不到1%的城市达到了世界卫生组织（WHO）的空气质量标准，并且世界上污染最严重的10个城市，有7个位于中国，分别是北京、石家庄、太原、济南、兰州、乌鲁木齐、重庆。[1]可以说，中国大多数居民直接暴露在严重污染的大气环境之中，中国大气污染的范围之广、程度之重、形势之严峻前所未有，大气污染防治政策如何才能积极、有效、全面落实成为公共部门亟待解决的治理难题。

然而，与此形成鲜明对比的是，在“十五”环境约束性指标落空之后，“十一五”规划期间开展了大规模的“节能减排”行动取得了比较显著的成效。“十二五”期间，一些重点区域和城市继续开展防治大气污染的重点专项行动，在部分地区实现了快速、高效地改善大气质量，产生了如“APEC蓝”“阅兵蓝”等引人注目的治污效果。为什么有的大气污染防治政策能够得到良好执行，迅速而有效地改善大气质量，有些却被忽略或搁置、选择性部分执行，甚至造成了政策变异？政策执行在不同领域、时间、地区产生的差异不能不引起深思。

一些政策研究者已经从央地关系、激励晋升机制、道德约束、政策自身等诸多方面对政策执行过程进行了理论建构，提出了“晋升锦标赛”[2]“硬任务—软任务”[3]“委托—代理”[4]“压力型体制”[5]“地方分权”[6]等理论模型，从不同的角度解释了政策执行鸿沟的产生。然而，这些研究都是从静态时空下开展的单一视角分析，如果采用更加宏观和动态的视角去观察，可以发现，尽管诸多因素都能够对政策执行过程和结果产生影响，但是影响因素之间的结构关系如何？哪些是影响政策执行的关键性因素？影响因子的组合不同，是否会形成不同的政策执行模式？如果因子状态发生变化，将会对政策执行产生什么样的影响？因子状态变化之后，影响政策执行的关键性因素会发生怎样的改变？这些简单而深刻的问题仍然没有得到很好的回答。单一视角的静态分析显然过于简单，政策执行难题在大气污染防治政策领域又会有怎样的表现形式，有待于进一步的探索。

二 问题提出

本书的问题意识即来源于此。对于任何一个公共议题而言，政策的有效执行都是实现治理目标的关键。哈佛大学教授Graham Allison（1990）认为政策目标的实现，90%取决于有效的执行。政策执行是实现既定治理目标的根本和唯一途径，因而，对政策执行及其影响因素与作用机理的研究具有十分重要的理论和现实意义。

近年来，尽管国内外学术界对中国大气污染治理困局已经有了诸多探索性研究，但是，一方面，当前中国的大气污染形势仍然十分严峻，有限的理论研究成果尚未得到实践的检验和佐证，也未能实现全面、透彻地理解大气污染问题的产生，并指导其进行有效治理。从国外的经验看，大气污染的有效治理通常用了四五十年乃至更长的时间，因此，在较长时间内持续存在的大气污染治理难题具有值得学术界从不同角度去深入研究和探讨的现实需求。另一方面，政策执行作为大气污染治理的关键环节，仍然保持着“黑箱”的神秘。政策执行的相关研究领域尚有很多争议性问题甚至是研究盲点的存在。中国大气污染防治政策的有效执行不仅仅关乎社会现实问题，更蕴藏着经济、政治领域的深层寓意，作为一系列的体制行为，它的发生过程深深扎根于中国的政治、经济、社会环境，它的发展演变与中国政治制度结构、官僚体制、社会发育程度息息相关。所以，对大气污染防治政策执行过程的研究就十分必要，既能够加深对现实问题的理论解释，又有利于通过理论抽象从宏观上指导更多的政策执行（见图1—1）。基于以上考虑，本书聚焦于中国大气污染防治政策有效执行的影响因素分析，并涉及以下关键性问题：

（1）大气污染防治政策由哪些组成？

（2）既有的政策执行研究关注哪些影响因素？如何评价并整合这些因素？

（3）有哪些不同的大气污染防治政策执行模式？

（4）大气污染防治政策执行涉及哪些行动者？行动者的行为逻辑是什么？

（5）这些不同的因素又如何作用于政策执行过程中不同的行动者？

（6）影响因素的变动会给行动者行为带来什么样的影响，如何通过因素分析模型预测政策执行结果？

本书试图以中国大气污染防治政策的执行过程为研究对象，通过政策过程分析，探究影响大气污染防治政策有效执行的重要因子及其与行动者互动的过程，深入理解政策执行影响因素的作用机理。通过问卷调查和访谈收集数据并进行实证检验，寻找影响大气污染防治政策执行的关键因子及其作用路径，从而深入理解大气污染防治政策执行过程的推进及情境性转变，在此基础上探索如何推动建立更加有效的大气污染防治政策执行机制，并促进中国大气污染治理能力的全面提升。

三 研究意义

大气污染防治作为重要的公共政策议题，也是理论研究和社会关注的热点和焦点。本研究在文献梳理基础上进行理论分析框架建构，借助典型事件对其发生过程进行分析和因子提炼，把握大气污染防治政策执行推进的重要阶段和关键因素，并整合为概念性理论分析框架，既有利于补充、深化政策执行分析理论，又有利于探索改善政策执行的微观路径。因此，本书具有重要的理论意义和现实意义。

（一）理论意义

第一，整合政策执行研究，提出统一分析框架。政策执行研究纷繁复杂，学者们从不同角度探索了影响政策执行的因素，形成了自上而下路径、自下而上路径、综合路径等，本书在综合梳理文献研究的基础上，提出了“情境与行动者”分析框架，以政策执行的行动者为中心，将“自上而下”和“自下而上”所考虑的政府威权、政治体制等因素都纳入情境分析，作为影响行动者行为的外部因素，实现了政策执行研究的线性思路和块状思路的整合和简化。“情境与行动者”的研究框架，将政策执行研究视作一个动态的自适应过程，扩大了政策执行研究的宏观格局，实现了政策执行研究从静态到动态的转化。

第二，掌握大气污染防治政策有效执行的关键影响因素及其结构关系，提出理论分析模型。基于整体性分析框架和典型案例，本书提取了大气污染防治政策执行的重要阶段和影响因素，通过理论升华，将影响因素的关系结构化，并提出了大气污染防治政策执行的EGSA分析模型，实现了大气污染防治政策执行研究的新组合，实现政策执行理论的扩展和对政策执行认识的深化。

第三，借助大气污染防治政策执行研究，加深对中国环境政治的认识深化。本书在大气污染防治政策执行研究中，以行动者作为分析核心，分析了中国的政治、经济、文化环境，中国的政治体制和官僚制度，并对中国环境政治的发展状况进行了分析，提出了中国环境民主、环境威权的表现形式及进一步的发展路径。

（二）现实意义

第一，理解大气污染防治政策形成与执行的重要阶段，总结既有的政策执行经验。结合四个大气污染防治政策执行的典型案例，通过详细的资料收集和过程梳理，结合政策特点和政策执行情况，提炼出政策形成和执行的重要阶段，提出了影响政策执行的重要因素，案例中政策执行的经验和教训总结能够为大气污染防治政策的制定和执行提供实践借鉴。

第二，分析框架和因子模型的提出，有利于及时评判和推动大气污染防治政策执行。通过文献梳理，构建起一个逻辑自洽的理论分析框架和概念性理论分析模型，剖析了影响大气污染政策执行的关键因子及其作用路径，分析框架和理论模型得到了实证检验和案例应用的检验，证实了其存在性与合理性。分析框架和因子模型的提出，能够在大气污染防治政策执行过程中及时评判执行状态，发现执行阻力，通过情境转换和行动者动员推动政策执行，有效缓解中国大气污染困境。

第三，通过对大气污染防治政策的执行研究，能够透视国家治理环境及国家治理体制，对制度结构和社会发育等问题的探讨，为进一步完善大气环境治理政策提供了理论支撑，也有利于推动公共事务治理体系和治理能力现代化。