1.1 研究背景及问题的提出

1.1.1 耕地在中国的特殊地位、保护传统及政策要求

1.1.1.1 耕地在中国的特殊地位：粮食安全问题

联合国粮食及农业组织（FAO）于1974年首次提出粮食安全的概念，并于1983年、1993对其定义进行了丰富和发展，最终在1995年的《世界粮食大会各国行动计划》中将粮食安全定义为：“所有人在任何时候都能获得足够的、富有营养的和安全的食物，来满足健康的膳食需要和合理的喜好”。FAO在《2017世界粮食安全和营养状况》中指出，全球粮食产量足以满足所有人口的需求，世界上长期食物不足人数从2015年的7.77亿人增至8.15亿人，这意味着8.15亿人仍处于饥饿状态。粮食安全形势在一些地方已经出现恶化，尤其是在撒哈拉沙漠以南的非洲、西亚和东南亚地区，受冲突、干旱、洪水或者多种因素共同影响的地区恶化现象尤为明显。尽管粮食安全问题在全球范围内受到广泛且空前的重视，且伴随着粮食产量的增长，粮食安全问题得到了一定程度的缓解，但是未来人类粮食安全问题依旧严峻。此外，世界人口预计将于2050年达到100亿人，要想保证日益庞大的人口拥有足够的粮食满足营养需求，必须要在2050年时满足新增的20亿人口对粮食的需求，全球粮食产量需要增加50%。2016年，五岁以下儿童每12人中就有1人（5200万人）受消瘦困扰，其中半数以上生活在南亚地区（2760万人）。

实际上，自20世纪70年代的全球粮食危机之后，粮食安全问题已逐步得到世界各国的重视，而耕地作为粮食生产的基本生产资料，自然成为各国政府尽全力保护的对象。我国作为世界上人口最多（接近14亿多人）的国家，用占世界9%的可耕地养活了世界22%的人口。美国著名学者莱斯特·布朗（Lester R. Brown）于1994年发表的《谁能养活中国》报告曾经轰动一时。可以毫不夸张地说，农业的兴衰会对我国的国家安全产生直接的影响甚至会影响世界的稳定，而耕地作为农业最基本的生产要素，其数量的减少和质量的下降将会造成粮食短缺，并在经济全球化背景下很快会演变成全球性的粮食危机，从而给世界经济和政治带来广泛的冲击。从我国的实际来看，虽然粮食产量经历了一个较长时期的稳步增长，但人口增长压力下的粮食安全问题依旧严峻。根据《国家人口发展规划（2016—2030年）》的分析，2020年和2030年全国总人口将分别达到14.2亿和14.5亿人左右，粮食综合生产能力必须分别超过5.83亿吨和5.96亿吨。提高单产和扩大耕地面积是增加粮食产量的有效途径，我国的耕地资源十分有限，粮食增产潜力的进一步挖掘离不开耕地质量的保护与提升。可见，这一问题的实现对中国经济社会稳定发展和国家安全都具有重要性。

1.1.1.2 耕地保护的历史传统及政策要求

自古以来，土地管理一直是我国农业发展的重要内容，更是封建王朝统治的根基。早在春秋时期，法家代表人物管子就提出了“理国之道，地德为首”的思想，把耕地相关的治理工作看成一个国家治国理政的首要任务。《尚书·禹贡》记载，冀州“厥土惟白壤，厥赋惟上上错”，兖州“厥田惟中下，厥赋贞”，即冀州的土地是白壤，赋税是第一等，兖州的田地是第六等，赋税是第九等。这表明，在我国的历史上，对耕地征收赋税时也会根据耕地质量水平来分类征收。在随后2000多年的封建社会里，由于农业是封建社会经济的基石，人地关系的和谐与否，不仅与各个时期人民的福祉密切相关，也决定了我国历代封建王朝统治的兴衰。绝大多数封建王朝都非常重视耕地数量的保护、地力的提升和水利等农业基础设施的修建。在民国时期，土地制度虽然由于1930年《土地法》的颁布而较清末更为成熟，但是由于战争不断，制度化的土地市场仍不发达，每户土地被分割为很小的数块，并且耕地质量总体水平不高。

自中华人民共和国成立以来，我国党和政府的耕地保护工作和政策不断完善。1978年之前，由于我国的科技水平较为落后且政府依旧重视并推行“以粮为纲”战略，提高耕地边际产量是实现农作物产量增加的主要方式。在改革开放之前，我国在耕地保护时主要采取的是鼓励耕地数量增加、约束占用耕地的行为，耕地质量的改善更多地体现在农田水利系统的改善和农村道路等基础设施的修建上面，但是受制于经济社会发展水平的限制，我国在这一时期并没有总体的生态规划，在具体执行过程中存在过度垦荒行为，尤其是在不宜开垦地区进行开荒，对耕地的生态平衡造成了一定程度的破坏。

改革开放40多年来，随着市场经济的发展，耕地的数量和质量压力日益加剧，政府对耕地保护的力度也在不断增强。

在改革开放初期，由于对“以粮为纲”战略路径依赖，中央政府在多个文件中强调耕地保护的重要性。1978和1981年《政府工作报告》指出要“有计划地开垦荒地，使耕地面积逐年有较多的增长”，并确立了“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的基本国策。1982年《中华人民共和国宪法》第十条指出：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。同年颁布的《全国农村会议纪要》中，明确提出要把保护耕地作为我国的一项基本国策，并对机关等相关单位占用耕地的行为进行了明确的控制和禁止。1983年《当前农村政策的若干问题》提出“爱惜每一寸耕地”“严格控制占用耕地建房”。同年，国务院连续出台的《关于禁止侵占耕地建房的通知》等文件，要求各级政府采取措施保护耕地。1984年《政府工作报告》指出：“中国人口多，耕地少，随着人口增长，这个矛盾将会越来越尖锐”，并强调了中国耕地保护的基本国策。1986年中央《关于年农村工作的部署》要求“严格控制非农建设占用耕地的条件”；同年2月国家土地管理局成立；6月《中华人民共和国土地管理法》审议通过，我国耕地保护制度建设进入新阶段。此外，原国土局参与出台的《耕地占用税条例》等制度和《建设用地计划管理暂行办法》《关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》《土地复垦规定》《土地违法案件处理暂行办法》《严格限制毁田烧砖积极推进墙体材料改革的意见》等部门规章一起发力，有效地减缓了20世纪80年代后期耕地数量不断减少的趋势。

进入20世纪90年代，党和政府为扭转“开发区热”等乱占和滥用耕地的局面，国务院依次出台了《土地管理法实施条例》（1991）、《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地摆荒的通知》（1992）、《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》（1992）、《基本农田保护条例》（1994）、《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（1997）等一系列耕地保护文件。具有代表性的是，1994年国务院开始推行粮食省长负责制，即通常所言的“米袋子”省长负责制，规定各省（区、市）的行政首长负责本地区粮价的相对稳定和粮食的供需平衡，并在随后不断优化。与此配套，国家土地管理局颁布《土地违法案件查处办法》（1995）、《冻结非农业建设项目占用耕地规定》（1997）等管理办法。1997年，我国首次把破坏耕地等三项行为写入《刑法》，进一步加强对耕地破坏行为的法律约束和惩戒力度。同年，原国家土地管理局提出了“耕地总量动态平衡”政策。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》中对全国基本耕地保护区重新划定并提出“确保基本农田数量不减少、质量不降低、用途不改变”原则。同年颁布的《基本农田保护条例》，划定基本农田保护区。2001年，中共中央和国务院在其颁布的《关于做好2001年农业和农村工作意见》中认为，“在推进农业结构调整中……特别是保护好基本农田……这是关系国家粮食安全的大事，切不可大意”。2003年，中共中央在颁布的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，要“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全”政策制定环节。2004年中央在《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中，要求“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”，并“不断提高耕地质量”，此外，还要从国有土地出让金中确定一定的比例来对高标准基本农田建设进行投入。2005年，国务院、国土资源部等为了进一步做好我国的基本农田保护工作，依次发布了《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》和《省级政府耕地保护责任目标考核办法》等文件。2006年，国务院发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确指出了加强耕地保护是我国相关土地调控工作的重中之重。2007年，《中华人民共和国物权法》规定了农民被征用或者占用耕地的补偿问题，对我国农地征用制度进行了进一步的完善，也是对农民权益的保护和耕地价值的显现。2008年9月，国土部在其颁布的《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》中指出，非农建设占用耕地必须要实行“先补后占”的政策，唯一的例外就是国家重大工程可以暂缓，这也进一步完善了我国的“占补平衡”制度。2008年10月中共中央在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，我们国家不仅要“坚决守住18亿亩耕地红线”，保障我国的粮食安全，也要“坚持最严格的耕地保护制度”，来实现我国耕地资源的可持续发展。在此历史背景下，国土资源部以土地整治为契机，协同有关部门整村推进“田水路林村”综合整治。2010年的中央一号文件进一步指出，我国要想夯实农业农村发展基础，必须要“大力建设高标准农田”和“抓好水利基础设施建设”，这反映了我们党开始从耕地质量的双重属性来考虑耕地保护问题了，这标志着我国过去相当长时期内忽视耕地质量保护与提升的终结。

自党的十八大以来，我国对耕地保护的理解更加深入，进一步提高和加大了对耕地质量保护与提升的重视程度和政策力度。2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话，指出“耕地红线不仅是数量上的，而且是质量上的”“在耕地占补平衡上玩虚的是很危险的，总有一天会出事”。2015年5月26日，习近平总书记指出，“耕地红线不仅是数量上的，也是质量上的”，要“像保护大熊猫一样保护耕地”。李克强也强调“要坚持数量与质量并重……筑牢国家粮食安全的基础”。2015年习近平总书记在中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议指出，要实现“十三五”规划时期发展目标，必须树立并贯彻五大发展理念，其中耕地质量保护与提升就是绿色发展的一个内在要求。在2015年的中央一号文件中，中央首次明确提出“实施耕地质量保护与提升行动”。2015年，中共中央和国务院在发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》中，也提出要“实施耕地质量保护与提升行动”。同年，农业部和财政部印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，选择部分省开展试点，将2004年以来的传统农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，新的补贴政策把支持耕地地力保护和粮食适度规模经营作为两项主要目标。2016年中央一号文件提出：“实施好耕地质量保护与提升行动……推进耕地数量、质量、生态 ‘三位一体’保护”。2016年的《财政部农业部关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》将农业支持保护补贴推向全国，着力实现耕地地力保护。

自党的十九大以来，这一问题进一步得到了重视。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中提出了“乡村振兴战略”，这一战略必然会对耕地质量保护与提升产生重大的影响。乡村要想振兴，要想实现生态宜居，高质量的耕地是不可或缺的。2017年中央经济工作会议在北京举行，会议指出要推进农业供给侧结构性改革，坚持“质量兴农、绿色兴农”，农业政策从增产导向转向提质导向，而高质量的绿色农业，需要高质量的土地这一基本的投入要素。2018年2月4日，2018年中央一号文件公布，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）, 《意见》明确要求：“走质量兴农之路”“走乡村绿色发展之路”“大规模推进农村土地整治和高标准农田建设，稳步提升耕地质量”，这都离不开作为农业基本生产要素和乡村环境重要载体的高质量耕地。

一言蔽之，纵观古今，保护耕地一直是我国的传统。新中国成立以来这一传统保持得更好，从新中国成立初期“以粮为纲”政策背景下我国耕地面积增加，到改革开放后尤其是党的十八大以后我国越来越重视耕地质量的保护与提升，都体现了这一点。

1.1.1.3 耕地质量保护与提升是新时代的必然要求

我国经济进入了“新常态”，中国特色社会主义进入了新时代，我国的社会主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这对耕地质量会产生两个方面的影响：一方面，人民的生活水平提高了，对于绝大部分人民群众来说，吃饱已经不是问题了，重要的是如何吃好，即吃到绿色无污染的农产品，这必然要求我国进一步提高耕地的质量，为健康农产品提供必要的生产基础；另一方面，我国发展的不平衡、不充分不仅体现在经济发展的不平衡、不充分（如城乡经济发展的不平衡、农村、农业、农民发展还相对不充分，各地区经济发展的不平衡），还体现在社会发展和人类发展一定程度上的不平衡。其中，具体到耕地问题上也存在耕地数量保护和耕地质量保护的不平衡，中高质量的耕地供给不充分、生态环境治理不充分及其与经济高质量增长和发展的不匹配。故而具化到耕地保护问题上，就是要实现耕地数量与质量保护的均衡发展。我国的劳动力素质和生产技术都得到了长足的进步，这就要求耕地与这些先进的生产要素进行匹配，即实现进一步的均衡。

进一步地，从经济增长和发展的角度来看，我国经济发展已不单纯地追求经济增长，已经把经济数量增长的重心转移到经济增长的质量上了。农业作为国民经济的基石，必然会首当其冲，我国粮食生产曾经连续实现12年增产，2016年产量略有下降。粮食连续增产，导致库存压力增大。同时，优质农产品的数量还是相对较小。由增产导向转向提质导向正逢其时，也体现了中国速度向中国质量转变的要求。这要求我们着力实现农业的现代化和绿色化，大力发展生态农业，实现农业的高质量发展。而农业要想实现高质且可持续的发展，离不开优质的耕地，因为耕地是农业生产投入的基本要素，这就必然要求我们努力提升耕地质量。

1.1.2 中国耕地质量的基本情况及面临的困境

1.1.2.1 中国耕地质量的基本状况

2012年年底，中华人民共和国农业农村部（以下简称“农业部”）进行的第一次耕地质量调查工作顺利完成，以全国18.26亿亩耕地为调查样本，从立地条件等五个评价维度对我国现阶段耕地地力进行了综合评价，并按照10个等级（其中1等为最高）对我国不同地区的耕地质量进行了等级划分，以期了解我国耕地质量的具体情况，并对下一阶段我国耕地质量的保护与提升提供依据。基于此，农业部于2014年12月发布了《全国耕地质量等级情况的公报》。我国耕地质量的大体情况如下：

耕地质量评价中前3个等级（优等）耕地、中间3个等级（中等）耕地和最后4个等级（劣等）耕地的面积分别为4.98、8.18和5.10亿亩，分别占18.26亿亩（2014年数据）耕地的27.3%、44.8%和27.9%。通过进一步分析，我们可以发现：我国优等耕地的规模较小，还没有达到耕地总面积的三成，但是这部分耕地的质量较高，几乎没有什么阻碍农业生产的因素，对这部分耕地来说，只需要根据用养结合的方式来实现其耕地质量在维持的基础上实现逐步提升。我国中等质量耕地占到了我国耕地面积的将近一半，但是总体来看耕地的地力条件较好，并且没有什么特别突出的阻碍耕地质量保护与提升的因素，自然资源禀赋和农业基础设施也较为完善。因而，中等质量耕地将会成为我国耕地质量提升进而增加粮食产量在下一个历史阶段的重点区域，这是国家现阶段相关政策制定和实施的一个内容。劣等质量耕地质量提升的阻碍因素非常明显，资源禀赋和农业基础设施都较差，需要一个长期的过程发展。

由表1-1可知，我国耕地划分为黄淮海区、黄土高原区、东北区、华南区、内蒙古及长城沿线区、甘新区、西南区、长江中下游区和青藏区9个区。从优等、中等和劣等耕地在全国的分布来看，优等耕地主要分布在黑龙江、吉林、辽宁、山东、河南、天津、内蒙古、河北、北京9个省（区、市）；中等耕地主要分布在山西、江苏、贵州、陕西、重庆、江西、湖北、浙江、上海、湖南、四川、安徽、湖南13个省（区、市）；劣等耕地主要分布在新疆、西藏、云南、广西、甘肃、海南、青海、宁夏、广东9个省（区）。进一步分析可知，我国东部和中部地区耕地质量等别较高，西部地区耕地质量等别较低。我国耕地质量具有如下特点：耕地质量总体等级较低、优质耕地分布与经济发展水平较为一致、不同等级耕地分布较为集中。

1.1.2.2 中国耕地质量面临的严峻现实

改革开放40多年来，尽管我国的经济发展水平和农业生产力有了显著的提高，但是我国的耕地质量总体呈现退化乃至恶化的趋势。基于前人的研究成果（2013年国土资源部开展的全国土地调查和2014年农业部开展的全国耕地质量等级评估等相关资料），笔者发现我国耕地质量主要存在如下现实困境：

第一，我国耕地质量的整体水平较低，中低产田面积比例大。一方面，我国耕地土壤肥力的整体水平相对偏低。占耕地总面积26%的耕地的土壤有机质含量低于1%，尚没有达到欧洲国家同类水平的一半。另一方面，中低产田占耕地面积的比例大，且这一部分耕地质量提升的障碍因素较多。2008年，改革开放后的第二次土地普查显示，全国中低产田的面积为0.77亿公顷，中低产田合计占全国耕地面积的70.95%。此外，依据联合国的分类规则，我国有障碍的耕地占我国耕地总面积的89%。

第二，耕地土壤退化较严重。我国耕地退化面积已高达总面积的40%，而且水土流失、耕层变薄、土壤酸化等问题日益严峻；近年来，由于秸秆还田的推广，总体上我国农田土壤有机质含量恶化的趋势得以减缓，但是有机质含量依旧处于较低水平，与20世纪90年代初相比下降了大约0.07%；我国耕地的基础地力总体位于较低水平，利用率只有欧美等发达国家的70%～80%。

第三，耕地的土壤污染问题非常严重，全国受污染耕地占总耕地面积的比例达到了8.3%，约有1.5亿亩。具体来看，部分地区土壤的重金属含量严重超标，受到重金属污染的耕地占总耕地面积的1/6；不合理的使用农药与化肥，产生了严重的土壤残留污染，受农药污染的耕地土壤面积达0.09亿公顷，而我国化肥单位面积施用量达到了世界平均水平的3倍多，肥料中含有的镉、铅、砷等重金属由此被带入耕地，从而造成耕地的重金属污染。

第四，补充的耕地质量等级低，“占优补劣”问题非常严重。根据相关统计资料，当前我国每年占补平衡耕地规模到达了28万～49万公顷，但这些补充的耕地多属于土壤理化性状差、土壤肥力与生产水平均很低的低产田。

此外，从耕地质量涵盖的多重内涵来看，除了管理质量上升外，土壤质量、环境质量和经济质量等其他三个维度均呈下降趋势。但是一个值得肯定的现象是，1999年来我国耕地的管理质量一直处于持续改善状态，2014年比1990年的农地有效灌溉面积增加了2051万公顷，对粮食增产平均贡献了10%。

一言蔽之，在耕地“地力掠夺式”开发利用的历史和现实背景下，即使农业的劳动生产率得到了快速的提升，但是我国耕地质量持续恶化问题依旧严峻。如果不对“重用轻养”的利用模式进行遏制，不仅会增加耕地质量保护与提升的成本，更会对部分受损害耕地的修复工作产生极大的不利影响，从而导致耕地的弃耕，这必然对我国粮食安全产生严重的威胁。因而，这迫切需要我们着手推进耕地质量的保护与提升。

1.1.3 问题的提出

1978年以来，我国的工业化和城市化水平有了迅速的提高，究其原因，一方面，我国在很大程度上延续了“制度依赖”“路径依赖”的惯性，掠夺农业以掠夺土地的方式而不再以工业产品价格剪刀差的方式进行，从而换取经济的快速增长、工业化和城市化的迅速发展；另一方面，农业经营的比较收益较低以及社会总体环境意识薄弱，导致了我国耕地数量和质量不断下降，粮食安全和食品安全问题突出，成为制约我国新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化以及绿色化“新五化”同步发展和全面建成小康社会的障碍。中国耕地质量保护与提升虽然已经取得了一定成效，但中国独特的国情条件、严峻的耕地保护形式和与之紧密相关的粮食安全问题以及转型期的经济社会背景，决定了中国耕地质量保护与提升是一项复杂、艰苦、长期的事业，面临着大量的理论和实践问题。耕地质量保护与提升的实现，不仅有助于解决我国面临的粮食安全、食品安全和生态环境问题，更有助于实现经济社会协调可持续发展。

因此，笔者作为一名农家子弟，对农村的土地始终有着特殊的情怀，正如现代诗人艾青1938年在《我爱这土地》中所言：“为什么我的眼里常含泪水？因为我对这土地爱得深沉。”笔者希望为此尽一份绵薄之力，从而选择这一极具现实意义的课题进行研究。本书试图通过构建一个耕地质量保护与提升的理论分析框架，尝试性的回答如下几个问题：①什么是耕地质量？耕地质量具有什么内涵？②如何构建一个实现我国耕地质量保护与提升的理论分析框架？③什么是耕地质量保护与提升？为什么要实现耕地质量保护与提升？影响耕地质量保护与提升的因素有哪些？④怎样通过生产关系的调整来实现耕地质量保护与提升？有哪些方法和途径？⑤如何通过耕地质量保护与提升来实现我国的农业供给侧结构性改革和生态环境的可持续发展？