第一章 绪论

第一节 科研经费管理研究的背景

一、科学技术地位的突出与科研经费投入的扩大

（一）科学技术地位显著提升

“科学技术是第一生产力”。早在1988年，邓小平同志就提出了这一论断。1995年，江泽民同志在全国科技大会上提出了实施“科教兴国”的伟大战略，正式确立了科技与教育是我国强国富民的战略方针。这一方针的提出进一步增强了对“科学技术是第一生产力”的认识和理解，也提高了全国人民对科技与教育重要性的清晰认识。2006年1月，胡锦涛同志在全国科技大会上发表了《坚持走中国特色自主创新道路 为建设创新型国家而努力奋斗》的重要讲话。讲话中再次指出：“面对世界科技发展的大势，面对日趋激烈的国际竞争，我们只有把科学技术真正置于优先发展的战略地位，真抓实干，急起直追，才能把握先机，赢得发展的主动权。大量国际经验表明，一个国家的现代化，关键是科学技术的现代化。”

以习近平同志为核心的党中央高度重视科学技术创新。习总书记多次谈到科技创新。他指出：“科技是国之利器，国家赖之以强，企业赖之以赢，人民生活赖之以好。中国要强，中国人民生活要好，必须有强大科技。”他强调：“实现 ‘两个一百年’奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须坚持走中国特色自主创新道路，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求，加快各领域科技创新，掌握全球科技竞争先机。这是我们提出建设世界科技强国的出发点。”当今世界经济发展和人类社会进步的主要动力已经逐渐转向依靠科学技术的进步，世界各国的竞争越来越激烈，竞争的重心趋向于以科技为先导、以经济为中心的综合国力上，越来越多的国家开始甚至更早就把科技创新作为提高国家竞争力的战略重点，通过增加科技投入、优化投入结构等方式来确保本国战略目标的实现。面对国内外环境的复杂变化以及随之而来的重大机遇与挑战，我国政府也提出了建设创新型国家的重大战略决策，并计划大规模提高对科技的投入。2006年，国务院制定了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（下文简称《纲要》）。《纲要》旨在促进我国科学技术创新发展，促进国防事业、环境保护事业创新发展。《纲要》的实施，关系到我国全面建设小康社会目标的实现，关系到社会主义现代化建设的成功，关系到中华民族的伟大复兴。我国“十三五”国家科技创新规划也以《纲要》为重要依据进行编制。《纲要》指出“必须把提高自主创新能力作为国家战略，贯彻到现代化建设的各个方面，贯彻到各个产业、行业和地区，大幅度提高国家竞争力”。2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强调，要大力提高科技创新能力，推进创新型国家建设，加快建设国家创新体系，着力提高企业创新能力，促进科技成果向现实生产力转化，推动经济发展更多地依靠科技创新驱动。

2018年1月，国务院副总理刘延东在全国科技工作座谈会上指出，党的十八大以来，我国科技事业取得了历史性成就，创新驱动发展顶层设计不断完善，科技实力和创新能力大幅跃升，为经济社会发展提供了有力支撑。同时她强调，要全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把握新时代科技创新战略定位，实施创新驱动发展战略。要深入领会新时代、新思想、新矛盾、新目标对科技创新的新要求，以全局高度和全球视野谋划科技发展。要把供给侧结构性改革作为重大需求，实施国家重大科技项目，加快建设现代产业技术体系，为高质量发展创造更多高水平创新源头供给。要强化基础研究和应用基础研究，夯实建设科技强国的根基。要大力发展民生科技和生态科技，助力打赢脱贫攻坚战，让科技成果更多惠及群众。要深化科技体制改革，促进产学研深度融合和科技军民融合，推动科技创新对外开放合作，营造创新发展的良好生态。纵观我国国家领导人的重要讲话及各种战略方针，都充分体现了国家科技发展的理念和战略目标。

（二）科研经费投入大幅度上涨

近年来，国家对科研方面的经费投入大幅度上涨。中华人民共和国科学技术部部长王志刚在2019年的全国科技工作会议上的报告中指出，2018年中国科技创新能力大幅增强，主要科技创新指标稳步提升，国家综合创新能力位列世界第17位。全社会研究与试验发展（R&D）支出占国内生产总值（GDP）比重预计为2.15%。研发人员总量预计达到418万人年，居世界第一。国际科技论文总量和被引次数稳居世界第二。发明专利申请量和授权量居世界首位。高新技术企业达到18.1万家，科技型中小企业突破13万家，全国技术合同成交额为1.78万亿元。科技进步贡献率预计超过58.5%。根据国家统计局、科学技术部和财政部2018年10月联合发布的《2017年全国科技经费投入统计公报》，我国科研经费投入已超过1.76万亿元，位列全球第二。具体数据见表1。

（三）我国政府科技创新投入力度持续增大

2018年，国家财政科技拨款达到9518.2亿元，占国家公共财政支出的4.31%，较2017年增长了13.5%。可以看出，我国国家财政科技拨款总量在不断增加，科技拨款占公共财政支出的比重一直保持在4%左右。2010年以来，地方财政科技拨款较中央财政科技拨款总量在逐步提高（见表2）。2018年，地方财政科技拨款占国家财政科技拨款的比重从2010年的50.26%增大到60.7%。由此可见，科学技术在国家进步、地方经济发展过程中起到了积极的促进和支撑作用。

总的来讲，从R&D经费的资金来源构成来看，企业仍然是科技经费投入的主体。传统企业加大了对科技的投入，不断升级改造传统的技术生产线，开展技术改革创新活动。而一些新型电子技术企业，加大企业的科技研究经费，就是为企业的生存与发展创造更广阔的空间。据统计，2018年，我国R&D经费中企业R&D经费投入达到了15233.7亿元，占全部R&D经费的77.4%，而政府资金、国外资金和其他资金所占比重略有下降。具体情况见表3、表4。

二、科技人力资源总量平稳增长，研发人力投入强度加大

科技人才是推动科技发展的重要资源。据《2018年科技统计报告汇编》数据显示，2017年我国科技人力资源总量继续增长，达到8705万人。R&D人员总量有所增长，达到403.4万人年，万名就业人员中R&D人员为52.0人年。R&D研究人员总量达到174.0万人年，万名就业人员中R&D研究人员为22.4人年。研发人力规模仍居全球首位，研发人力投入强度仍低于西方发达国家，但差距有所减小。

（一）科技人力资源总量平稳增长

由表5可见，2017年我国科技人力资源总量达到8705万人，比上年增长4.9%。其中大学本科及以上学历的科技人力资源总量为3934万人，比上年增长7.1%。我国本科及以上学历科技人力资源测算口径与美国的科学家工程师大体一致。自2009年以来，我国科学家工程师总量一直高于美国。根据美国《科学与工程指标2018》, 2015年美国科学家工程师总量为2320万人。

（二）研究与试验发展人员数量逐步增长，高学历人员比重上升

我国研究与试验发展人员数量继续增长，高学历人员比重上升，研发人员素质进一步提高。2017年，我国参与研发活动的人员总数为621.4万人，比上年增长6.6%，其中67.7%为全时人员。在研发人员中，女性166.0万人，比上年增长7.5%；博士41.7万人，硕士92.0万人，本科毕业生271.2万人，研究生学历的人数占到总数的21.5%，比上年（21.0%）有所提高。R&D研究人员总量持续增长，2017年达到174.0万人年，比2016年增加4.8万人年，增速为2.9%。R&D研究人员占R&D人员的比重为43.1%，比上年下降0.5个百分点。

（三）研发人力投入强度逐年稳定增长

我国研发人力投入强度保持逐年稳定增长态势，万名就业人员中R&D人员数从2010年的33.6人年/万人上升到2017年的52.0人年/万人，年均增长6.4%。万名就业人员中R&D研究人员数从2010年的15.9人年/万人上升到2017年的22.4人年/万人，年均增速5.0%，比同期万名就业人员中R&D人员年均增速低1.4个百分点。从国际比较看，我国研发人力投入强度指标在国际上仍处于落后水平。2017年，在R&D人员总量超过10万人年的国家中，我国每万名就业人员的R&D人员数仅高于巴西等发展中国家。多数发达国家的每万名就业人员的R&D人员数量仍然是中国的2倍以上。2017年，我国每万名就业人员中R&D研究人员数在R&D人员总量超过10万人年的国家中排名倒数第2，发达国家这一指标值普遍是中国的4倍以上。

三、高校科研经费持续增长

2017年，全国高等学校科研经费为1266.0亿元，比上年增加198.3亿元，增长18.1%。全国R&D经费中，高等学校占7.2%，比上年上涨0.4个百分点。见表6。

高等学校基础研究经费占比继续保持在50%以上。2017年，高等学校科研经费中，基础研究经费为531.1亿元，应用研究经费为623.1亿元，试验发展经费为111.8亿元。全国基础研究经费中，高等学校占54.4%；应用研究经费中，高等学校占33.7%。全国科学研究经费（基础研究经费与应用研究经费之和）中，高等学校占40.9%，比去年略有上升。

政府资金是高等学校R&D经费的最大来源。2017年，高等学校R&D经费中，政府资金为804.5亿元，企业资金为360.4亿元，国外资金和其他资金共101.1亿元，分别占高等学校R&D经费的63.6%、28.5%和8.0%。2005年至今，高等学校R&D经费中政府资金的占比一直最大，基本保持在54%以上。

2013—2017年我国高等学校科技活动经费具体情况见表7。

四、科研经费管理中的问题

高校作为我国科研力量的重要组成部分，在加速科学技术进步的过程中不仅承担着人才培养、服务地方经济、文化传承与创新三大社会功能，还肩负着科学研究的重要责任，为国家科技进步、地方经济发展提供科学技术和人才资源。科技部、教育部2002年联合制定了《关于充分发挥高等学校科技创新作用的若干意见》，进一步明确了高校在推进我国创新体系建设中的重要地位。2008年，国家颁布了《中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》。该纲要指出，要充分发挥高校在国家创新体系中的重要作用，鼓励高校在知识创新、技术创新、国防科技创新和区域创新中做出贡献。坚持服务国家目标与鼓励自由探索相结合，加强基础研究；以重大现实问题为主攻方向，加强应用研究。促进高校、科研院所、企业科技教育资源共享，推动高校创新组织模式，培育跨学科、跨领域的科研与教学相结合的团队。促进科研与教学互动，同时与创新人才培养相结合。加强高校重点科研创新基地与科技创新平台建设，完善以创新和质量为导向的科研评价机制。

由于国家的重视和竞争机制的推动，近年来高校科研经费投入总额逐步上升，而且来源渠道多元化。科研经费是保障科研项目顺利完成的物质基础，各高校都非常重视对科研经费的管理，积极探索科研经费管理模式，努力提高科研经费使用效率，合理分配经费的使用比例，争取用最低的成本，高效率地完成科研任务。然而，高校科研经费来源渠道的多元化、复杂化和科研经费总量的不断增加，在经费管理和使用中逐步暴露出各种各样的问题。这些年来，科研经费问题越来越受到社会各界的关注。科研经费的挪用和超预算支出、经费使用与项目研究相关性不高、科研劳务费不合理支付、科研资产闲置或流失、大量科研经费闲置等问题时有发生。由于信息不对称，科研经费支出核算和协同监管力度不足，导致科研腐败现象滋生，甚至发生严重的违法违纪行为，严重影响到高校科研水平和科研质量。

五、科研经费政策管控的迫切性与利益矛盾的均衡性

多年来，国家出台了不少的科研经费政策，既从宏观上对科研经费管控做了指导性规定，也从微观上具体明确了科研经费的管理和使用。纵观各项科研经费政策，经费以项目研究为基础，项目支出与项目内容相关，着重体现经费支持项目研究中发生的办公费、资料费、印刷费、维修费、耗材费、差旅费、会议费、发表或资助费、劳务费等费用，有助于项目研究任务的推进和项目成果的展现。科研经费政策在某种程度上反映了经费出资者的利益要求。从经费利益链来看，包括项目经费委托者、项目经费监管者、项目经费使用者。项目经费委托者就是科研项目经费出资者，从政策制定上规范经费管理者和使用者对科研经费的正确管理和使用，切实将项目经费用在项目研究上，突出了项目经费的管理效率和使用效益。这些年来，高校科研经费存在的问题引起科研部门对经费管理的重视，从不同方面出台各项经费政策，限制和约束项目经费使用者，促使其科学合理地计划经费使用用途和比例，特别是加大了对科研劳务费、会议费、差旅费、通信费的规范管理，增加科研直接费用，压缩科研间接费用，缩小科研人员绩效发放范围，充分发挥科研经费对科研成果的支持作用。然而，由于科研经费来源的多元化和差异性需求，以及科研活动的不确定和专用性特点，项目经费使用者为了个人私利，利用科研经费制度的缺陷和监管的不力，滥用科研经费满足个人利益需求，随意变更项目经费预算，收集和开具各类发票，套取科研经费，滥发劳务费，伪造科研协作合同，转移科研经费，导致科研经费的浪费和低效率使用。作为项目经费监管主体，比如科研管理部门和经费管理部门，由于项目管理与经费管理的严重脱节，对项目经费使用者缺乏过程性管理，经常出现科研项目已结题但项目经费大量存余的现象。对于高校来说，科研部门和财务部门对科研经费管理分离，在很大程度上无法开展项目经费的监管工作。项目申报和立项与项目经费划拨、经费核算和验收决算没有形成完整性的科研经费流程化管理，导致科研项目各主体利益失衡，经费监管成本加大，科研经费管理矛盾日益尖锐，直接影响到科研人员的研究积极性。

综上所述，当前国家高度重视科技发展和科技创新。高校肩负着培养科研人才、壮大科研队伍、增强科研能力的重任，要更加清醒地认识到科研任务的重要性和迫切性，对高校科研经费管理中存在的这些问题高度重视，不断健全学校科研经费管理制度，增强科研经费管理能力，促使科研教师把科研经费管好、用好。