导论

一、研究背景

2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，该决定提出了“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体目标。2019年11月13日，第二十五次全国地方立法工作座谈会在云南昆明召开，会议强调“扎实做好新时代地方立法工作，以高质量立法为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化做出积极贡献”。地方立法是我国法治体系和国家治理体系的重要组成部分，在地方治理中发挥着不可或缺的功能。地方立法的体制机制是保障地方立法有效运行的制度依托，应当随着国家治理体系和治理能力现代化的推进而不断调整。2015年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）赋予设区的市地方立法权正是基于促进国家治理体系和治理能力现代化的内在需求而对地方立法体制做出的重大变革。当前，我国地方立法程序逐步规范，监督工作继续加强，体制机制不断完善。但与此同时，立法体制机制方面也还存在诸如科学立法、民主立法如何进一步展开等一些“老问题”，尚有完善的空间。因此，在开启国家治理体系和治理能力现代化新征程之际，为了使地方立法更好地融入国家治理体系和治理能力现代化进程，以高质量的地方立法筑牢地方治理基础，必须全方位地完善地方立法的体制机制，加强和改进地方立法工作，切实提高地方立法质量，提升地方依法治理的能力和水平，充分发挥地方立法在地方治理中的有益作用，助力国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。

在地方立法的各项具体制度中，说明理由制度作为一种不可或缺的程序性设计，直接关系到地方立法工作的有效开展，关乎地方立法的整体质量和水平。然而当前学界对这一制度的关注相对较少，已有的相关研究主要集中于地方立法理由说明或立法理由公开制度，忽视了整个地方立法过程中的说明理由制度及其价值。此外，由于我国各级地方的立法条例、立法程序规定、规章制定办法等规范性文件关于“说明理由”的大量规定均散布于多个条文当中，难以形成整体性印象，淡化了说明理由制度在规范层面的“存在感”和“体系感”；而有的地方关于“说明理由”的要求则相对不够明确，仅有少数条文作出了间接规定。说明理由制度作为地方立法过程中的重要制度之一，以其特有的功能价值为地方立法的有效开展提供了重要保障，必须继续坚持并不断健全，从而更好地推动地方立法工作的开展。因此，为了进一步做好地方立法工作，有必要全面认识地方立法过程中说明理由制度的重要功能，明确其在地方立法过程中的地位，系统梳理各阶段说明理由的主要情形，并审视其中存在的不足从而便于进一步在制度层面加以完善。

二、研究范围

学界关于地方立法及相关制度的研究可谓汗牛充栋，既有不同的关注重点，也有不同的研究视角。为了明确本研究的基本范围，有必要对以下问题予以说明。

（一）地方立法

首先，本研究选取的是广义上的地方立法。一般来说，地方立法有广义和狭义之分，狭义的地方立法仅指享有地方立法权的地方国家权力机关的立法活动，也即享有地方立法权的各级人民代表大会及其常务委员会的立法活动；广义的地方立法既包括享有地方立法权的地方国家权力机关的立法活动，也包括享有地方行政规章制定权的地方行政机关的立法活动。从立法过程中说明理由的本质属性以及当前各地关于立法过程中说明理由的规定来看，无论是地方国家权力机关制定地方性法规，还是地方行政机关制定地方政府规章，其立法过程中均存在说明理由的特定情形。为了全面考察地方立法过程中的说明理由制度，本研究将从广义上的地方立法展开。因此本研究所称地方立法，指的是地方国家权力机关和地方人民政府依据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、法律规定的权限，依据一定程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止在本行政区域内有普遍约束力的规范性文件的活动。

其次，本研究所关注的地方立法不包括特别行政区的立法。通常认为我国地方立法由一般地方立法、民族自治地方立法、经济特区立法和特别行政区立法构成。根据《宪法》第三十一条规定设立的香港特别行政区和澳门特别行政区，实行高度自治，是中国地方立法的特殊地区。所以严格来讲，特别行政区立法的确属于我国地方立法的范畴。根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的规定，特别行政区的立法会是该区的立法机关，享有高度自治的立法权。由于特别行政区立法与我国其他地方立法相比存在很大差异，其立法程序也有一定的特殊性。《立法法》第二条规定：“……地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法……地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”也就是说，《立法法》框架下相关制度也并不适用于特别行政区立法。基于此，本研究所针对的地方立法仅指制定、认可、修改、补充、废止地方性法规、自治条例和单行条例以及地方政府规章等规范性法律文件的活动，不涉及特别行政区的地方立法。

（二）地方立法过程

对立法的研究不仅要着眼于静态的法律规范文本，更要注重动态的立法过程，从立法过程中窥探法律的形成及其影响因素。法律是在动态有序的过程中经过各个阶段的立法行为而被制定出来的，分析立法的运作过程，有助于全面了解法律的创制活动。近年来，国内学者逐渐将视线扩展到立法过程上来，探讨立法过程的构成要素和基本特点，尤其注意到立法过程中的利益表达、利益冲突与协调问题，描述国家立法机关中的立法工作者与立法机构在立法过程中的权力运行状态，或者关注立法过程中的公众参与、法律论证等问题。关于地方立法过程的研究，既有整体上的、宏观层面的系统性总结，也有涉及具体制度层面的理论探讨。本研究以地方立法过程为基本框架，关注的是整个地方立法过程中的说明理由制度，即立法一般需要经历的立法准备、法的确立和立法完善三个基本阶段中的“说明理由”。在整个地方立法过程中看待说明理由制度，有助于把握该制度的全貌，了解其在地方立法过程各个阶段上的规范表达。此外，需要指出的是，地方立法过程并不同于地方立法程序。有的观点将二者等同，认为“地方立法程序就是地方立法的过程”。但立法程序是指制定、修改和废除法律和规范性法律文件所必须经历的步骤，立法过程所表明的则是法律的制定呈现为一种动态的、有序的阶段，而且在立法过程中的每个阶段都要经历一定的立法程序，因此二者不可等同视之。当然，说明理由制度也可以运用程序范式进行研究，因为和行政行为说明理由是一项重要的行政程序制度一样，地方立法过程中的说明理由制度本身也是一种程序性设计。立法程序是存在于立法各个阶段中的，作为程序性制度的说明理由因而也就是贯穿于立法过程中的。基于此，本研究选择在整个地方立法过程的框架之中展开分析。

三、研究意义

（一）认识地方立法过程中的说明理由制度之价值

地方立法过程中的说明理由制度对于地方立法无疑具有十分重要的功能和价值，那么这些功能和价值究竟表现在哪些方面？换言之，地方立法过程中的相关主体为什么应当对其所做出的立法行为或者立法决定说明理由？当前对于这一问题的认识比较零散化、碎片化，而且在涉及地方立法相关制度的研究中，虽然有“应当说明理由”等方面的规定，但是几乎都没有全面、深入、有针对性地探讨“说明理由”本身的功能何在。因此有必要对地方立法过程中的说明理由制度之功能价值集中进行挖掘，深化认识。揭示地方立法过程中的说明理由制度的价值，有助于唤起各界对地方立法过程中的说明理由制度的重视，深入了解其对于整个地方立法的重要意义。地方立法过程中的说明理由制度是地方立法必不可少的一项程序和步骤，直接关系到地方立法工作的开展。说明理由制度是地方立法论证系统的组成部分，立法论证中所给出的理由及论证的水平是影响立法论证质量进而关乎地方立法质量的重要因素。只有对说明理由制度的价值有充分的认识和足够的重视，才能在实践当中注重对理由的说明，才能发现存在的问题，进而在制度层面不断推进和完善，改变该制度在当前地方立法发展进程中长期停滞不前的局面。

（二）凸显地方立法过程中的说明理由制度之地位

地方立法过程中的说明理由制度无疑是整个过程中的重要一环。事实上，在当前各级地方的立法条例、立法程序规定以及规章制定办法等规范性法律文件中也有大量关于“说明理由”的直接或者间接规定。然而，由于整个地方立法过程中的各个阶段几乎都会涉及对相关理由的说明，因此，“说明理由”的具体规定在规范层面处于比较分散的状态，这严重淡化了说明理由制度的“存在感”和“体系感”，以至于当我们谈及地方立法过程中的某个阶段应当说明理由时，都或多或少有所了解，比如提出法规案时应当说明制定法规的必要性、可行性。但是，对于“究竟在哪些情形下应当说明理由”或者“应当由哪些主体说明理由”等问题，则缺乏全面系统的印象，处于一种“只见树木，不见森林”的状态。本研究将着眼于当前我国各级地方的制度实践，梳理各级地方的立法条例或者立法程序规定中涉及“说明理由”以及相应类似的条款，按照地方立法过程诸阶段的先后顺序，将分散于各个立法阶段的说明理由制度从整体上呈现出来，强化其在规范层面的存在感和体系感，从而凸显该制度在地方立法过程中的重要地位，也有助于加深对该制度的具体运作方式的了解。

（三）拓展地方立法学及立法理论研究的领域

地方立法过程中的说明理由制度之所以受到忽视，各级地方关于“说明理由”的诸多规定之所以不够完善，与这方面的理论研究相对滞后有很大的关系。从整体上来看，既有的地方立法学和立法理论研究对地方立法具体制度的关注多集中于公众参与、立法评估，等等，而对地方立法过程中的说明理由制度却鲜有涉及。以中国知网（cnki）收录的研究成果为例，通过“地方立法”+“制度”为主题进行检索，发现当前关于地方立法相关制度的期刊论文和博硕学位论文共计3134篇，其中涉及具体制度的主要有立法听证（159篇）、公众参与（132篇）、立法后评估（70篇）三大类，而直接以地方立法过程中的说明理由为主题的论文仅有两篇，即冯健鹏于2010年发表的《地方法制下的立法理由公开制度及其建构》，以及代水平、李景豹于2018年发表的《刍议我国地方立法理由说明制度》，其他间接涉及地方立法说明理由的研究主要是在探讨立法公开或者立项论证等问题。例如，有学者指出：“立项论证制度的核心环节是对立法理由的说明……诞生于行政程序中的理由说明制度可以无碍地被移植到立法程序中，作为立法立项论证制度的核心环节，以遏制地方立法启动上的随意性。”这说明既有研究对地方立法过程中的说明理由制度的讨论严重不足。不仅如此，既有的相关研究成果探讨的只是地方立法理由说明问题，而非整个地方立法过程中的说明理由制度。本研究将着眼于地方立法全过程，不仅会涉及地方立法理由说明的问题，还会囊括其他情形下的理由说明，这将拓宽地方立法具体制度研究的视野，开辟地方立法理论研究的重要领域，进而丰富地方立法学乃至整个立法学研究的内容。

注：本书主要采取的用法为“说明理由”。书中文字中，有的表述是引用文献原文的表述，如“理由说明”“立法理由”，还有的则是“其他情形下的理由”等，特作此说明。