第二节 中央与地方关系的理论基础

民族自治地方在本质上而言具有双重政治属性，即不仅是国家统一领导下的地方行政区域，还作为享有民族自治权的自治地方而存在，其中前者的属性关系是两者关系体系的研究基础和根本属性。因此，对于中央与民族自治地方关系的理解和把握必须要以中央与一般地方的关系理论作为基础。众所周知，中央与地方关系问题自国家产生以来就出现了，它是人类社会以国家形态运行中所形成的一个核心关系，它根植于一个国家深厚的社会土壤，反映着一个国家特有的历史文化底蕴等多种因素，还影响着一个国家的主权统一、社会稳定以及经济发展。一般而言，中央与地方的关系是指在不同的国家结构形式下和不同的政治体制中，国家纵向权力与社会资源的分配关系总和。这种关系实质上是国家公共权力与社会公共资源的纵向分配关系，在现实的政治生活中往往以中央政府和地方政府之间的权限划分与职能分配等形式表现出来。考察和研究中央与地方关系需要遵从一定的理论基础，进一步而言需要从国家结构形式、国家政治体制和中央与地方的集权与分权等理论开始。

一、国家结构形式理论

早在20世纪90年代就有学者从社会权利关系角度对国家结构形式进行了系统的解读，指出国家结构形式就是“在国家机构体系内纵向配置国家权力行使权并规范其运用程序的制度模式”，这个表述从客观上反映出一个国家政权的政治属性或阶级属性等相关核心内容。进一步而言，国家结构形式通过一系列制度设计和制度模式来服务国家内的各级社会经济关系，最终实现在这个国家的阶级结构中居于领导地位的社会集团的多种政治领导诉求和属性。从理论上讲，国家结构形式问题始于国家的诞生。只是在国家产生的最初阶段，由于其所管辖的地域范围较为狭窄，行政事务也比较简单，同时由于社会整体发展水平较低以及国家自身的社会管理水平所限，最初的国家结构形式也比较简单，总结起来就是这个时期的国家结构形式属于“单线式”和“粗线条式”的，国家内部不存在整体与局部甚至是中央与地方等层面的关系问题。随着国家发展到一定阶段，其所管辖的地域逐渐扩大、境内的人口不断增多，所对应的相关社会与行政事务也愈加复杂，这就迫切需要国家的权力运作和管理职能等都进行系统上的细化，特别需要在地域上划定界限并承接一定的国家权力来管理地域事务。因此，从这个时期开始，国家内部开始出现了需要解决的整体与局部的关系问题，中央与地方的关系也就随之形成了，在这样的历史进程中之前普遍且较为单一的国家结构形式也被具有多重因素影响的复杂的国家结构形式所代替。

单一制和联邦制是现代国家纵向配置权力的两种基本模式。这两种基本的国家结构形式的根本区别在于国家主权权力的归属问题，即被独占或者是被分享。一般而言，主权权力指的是对国家中某一方面的公共事务享有最终决定权，不仅包括国家制宪权、立法权和军事指挥权，还涵盖了从中央到地方普遍涉及的财政预算权、税收权和行政权等。以上内容中所包括的主权权力和主权、职权等共同组成国家权力，需要指出的是主权对一个国家而言是统一而不可分割的，但是主权权力是可以被分享和划分的。因此，对于考察不同国家中不同结构形式的类型而言，决定性因素就是主权权力如何分配的问题。在国家权力通过结构形式进行分配的过程中，将由中央独享全部主权权力而地方只是分享其他国家权力行使权的结构模式称为单一制；将由中央与地方政府共同分享包括主权权力在内的国家权力的结构模式称为联邦制。单一制和联邦制作为国家结构形式的两种基本类型，其各自内部也根据不同特点而细化为不同的具体运作形式。

纵观世界上单一制国家的不同运作模式，可以将其分为中央集权单一制、地方自治单一制、中央地方均权单一制和民主集中制四种主要类型。在中央集权单一制形式下地方的自治权或者自主权非常小，不仅在地方层面的各级行政机关直接由中央行政机关来控制，地方的各级权力机关也由中央行政机构进行监督，在此基础上的地方行政长官也要对上级行政机关负责。目前，世界上实行中央集权单一制的国家有法国、越南和朝鲜。在地方自治单一制形式下，地方的自主权较为广泛，行使自治权的自治机关是通过民众选举产生的地方权力机关和行政机关，特别是表现在对于本地事务完全由本地的国家机关按照法律规定来处理而不受上级指挥或者听从上级命令上，但地方的国家机关要接受中央的国家机关的普遍监督。目前，世界上实行地方自治单一制形式的典型国家是日本、英国、意大利、西班牙和葡萄牙等。在中央地方均权单一制形式下的国家往往通过法律来划分两者之间的权力，与此同时，在各级政府间的纵向权限划分以及各种国家权力归属中所出现的问题都是通过宪法来解决的。中华民国时期，我国曾经对中央地方均权模式的国家结构进行过一定的探索，主要反映在1947年颁布的《中华民国宪法》中，其中规定“采取中央与地方分权体制，形式上赋予省、县两级地方政府以自治权”。目前，世界上不存在这种形式的国家，因此其只具有理论研究意义。在民主集中单一制形式下，从中央到地方的各级国家权力机关的产生有两种方式：其一是选民选举产生并受其监督，其二是下级人民代表机关选举产生并受选民或者选举单位监督，其他各级国家机关的产生和监督都由同级人民代表机关负责，特别是在领导体制方面实行的是地方服从中央、下级服从上级的制度。“社会主义单一制国家通常采用民主集中单一制这一国家结构形式”，如中国实行的就是这样的国家结构形式。同时需要指出的是，在我国单一制的国家结构形式中还包含着民族区域自治制度和特别行政区制度，当然这是由我国的特殊国情所决定的。

目前，世界上的联邦制国家从国家结构形式和运作模式上看也有以下四种类型，分别是中央集权联邦制、分权制衡联邦制、民主集中联邦制、自治民主联邦制。在中央集权联邦制形式下，一方面国家权力由中央政府层面高度集中，联邦地方政府只能分到小部分的国家主权权力，另一方面中央政府在与联邦地方发生权限争议时拥有绝对的话语权和决定权。现今，世界上实行中央集权联邦制的典型国家是马来西亚、印度和巴基斯坦等。在分权制衡联邦制形式下，中央政府与联邦地方政府的权力分配较为均衡，因为双方在进行国家权力行使权划分时，必须遵循权力分立和制约平衡的原则，所以对于法定的权力分配格局，任何一方都难以单方面去改变。分权制衡联邦制是目前世界上实行时间比较长、运行相对成熟的一种国家结构形式，实行这种形式的代表性国家有美国、瑞士、加拿大、澳大利亚和德国等。民主集中联邦制主要是指苏联实行的一种国家结构形式，其在民主和集中两个方面表现都较为明显。在民主上表现为各个联盟地方都是法律赋予的拥有主权的国家，联邦地方的居民直接选举出最高国家权力机关，由其选举或任命其他最高国家机关，各联邦地方在最高国家机关中都有自己的代表，同时各联邦地方都具有退出联邦国家的权力。在集中上主要表现为由联邦中央政府作为国家最高权力机关掌握着国家活动的领导权与制定统一立法纲要和修改宪法的权限，同时联邦国家的宪法作为最高宪法都优先于各成员国家的宪法和法律，联邦中央政府有权领导和约束各所属国家中最高权力机关和相关行政机关的组织架构和活动准则，在此基础上还拥有一定的权力领导或监督所属联邦地方政府的工作。在自治民主联邦制形式下，联邦地方政府是国家权力的配置重心且拥有较大的自主权，相比之下的联邦政府只分到有限的主权权力。在这样的体制之下，往往是经过所有成员单位的一致同意才能决定联邦范围内重大事务的行动以及包括修改宪法等。自治民主联邦制形式下的联邦政府由于自身财政能力不足等原因，导致了自身在维持联邦统一和主权完整过程中往往显示出话语权较弱的特点。实现民主自治联邦制的典型国家是南斯拉夫。

我国实行的国家结构形式是民主集中单一制，但同时具有我国特有的情况和特点，反映在中央与地方关系上就是在一个国家内三种实践模式同时并存，即中央与普通行政区域、中央与民族自治地方以及中央与特别行政区。一方面，中央与普通行政区域关系模式具有“中央集权单一制”的普遍性结构特征；另一方面，就中央与民族自治地方这对特殊的关系模式而言，在一定程度上显示出“地方自治单一制”的某些内在特点，与此同时中央与特别行政区关系模式则是根据我国现实国情的需要而实施的一种独创模式。总的来说，以上三种模式各有其独特之处，但也都有着共同的民主基础，即最高国家权力机关是通过全国人民代表大会民主选举产生，对人民负责，受人民监督；全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成；中央国家机关和相关行政部门主要行政长官由全国人民代表大会选举产生。我国的民主集中制可以说是适应了我国的基本国情的制度选择，成功解决了在一个国家实行两种社会制度的问题和多民族共同发展的问题，不仅维护了国家主权和领土完整，还保证了国家机构体系内从中央到地方层面相关职权的科学配置和协调互补。

二、国家政治体制理论

国家政治体制是一个国家中占据统治地位的阶级或者集团为了体现其利益和意志，以政治权力构建起来的国家机构形式下的组织方式、设置模式和管理方式的政治体系。这其中就包括了“中央与地方机构之间相互关系的结构形式以及组织协调各种机构的管理原则、管理手段和管理方法等”。我们必须认识到，国家政治体制贯穿于国家管理、政党政治和行政事务的规范之中，可以称其为由行使权力的主体、方式和范围构成的有机体。由于国家政治体制是上层建筑中的管理模块，它本身就包括了“政治设施的构建、政治权力的配置、政治规范的制定和政治机制的运行等内容”，相应的国家政治体制的主体是国家权力机关和执行机关，并主要从领导体制、行政体制、干部体制、决策体制等层面发挥不同的功效和作用。基于以上分析可以看出，国家政治体制主要运用于解决国家在宏观治理和微观管理中使用的制度和形成的关系以及国家在政治体制层面的权力划分原则和具体方式（主要包括国家权力机关、执行机关和司法机关之间横向分权以及中央与地方之间的纵向分权问题）。可见，政治体制属于国家政治生活中的组织管理范畴，主要运用于国家在政治实践层面如何运行与管理的问题。

从中国的政治实践看，中国的政治体制包括基本的政治主体之间的关系与制度，其中不仅有广大阶级或阶层之间的普遍关系类型，还有执政党和各民主党派、人民团体之间的相互关系内容以及本书着重研究的中央与地方之间的关系和制度等。总之，在以上政治实践活动中具有不同性质和职能的政治主体，这些不同类型的政治主体在不同的政治过程中相互作用并产生相关影响，在此基础上逐步形成了具有中国特色的政治体制。从政治体制的纵向运行方式看，中国的中央与地方在政治设施的构建上定位比较清晰，即地方政府都属于中央政府的下属机构；在政治权力的配置上是自上而下纵向式的，由中央政府主导国家权力的划分；在政治法规的制定上，地方有权在宪法和法律法规规定范围内制定本地方的具体规章制度，但不得与国家宪法相抵触；在政治机制的运行上也是实施从中央到地方的层级传递模式。

需要指出的是，权力架构和功能设置是国家政治体制中最为重要的内容，进一步而言，建立以“权属清晰”和“高效有序”为主要特征的中央与地方关系就是其中的重中之重。对于国家政治体制的定位和评价问题，邓小平曾指出“第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力是否得到持续发展”。在中华人民共和国成立后一段相当长的时间里，我国的政治体制与高度计划集中的经济体制是保持一致的，也就是权力主要集中于上一级的国家部门，表现在国家对社会集权，中央对地方集权，党委对政府机关集权等方面。其中，中央对地方集权在当时的历史环境中表现较为明显，在两者的组织结构和权力架构上严格按照国家政治体制中的层级化和集权化要求，特别是反映在两者的关系结构上，可以看出中央集权的特征比较突出且效果明显。自改革开放以来，我国的政治体制经过改革与调整日趋完善，中央与地方的关系也因此得到了不断的完善。但不可否认，目前在两者的功能设置层面也存在事务交叉、职责不清和机构重复设置等一些现实问题，因此进一步划分中央与地方各自的具体事务以及根据各自的事务和职能设置并优化相应的政治机构是我国中央与地方关系调整的大方向。

三、中央与地方集权分权理论

知名政治学家安德鲁·海伍德指出：“集权是政治权力或政府权威在中央机构内部的集中；分权通常被理解为国家实体通过把权力和责任转移下去而形成的地方自治的扩张”。他认为，中央机构是能在国家层次上进行运作的机构，集权和分权表现出来的是地域权力上的划分，是国家内部在中央机构和地方机构之间进行的。在国家的政治实践中，无论是集权还是分权都是相对的，因为两者都是国家为了更好地维护统治以及顺应经济和社会结构变化而做出的不断调整的产物。随着工业化和信息化的发展，人类社会进入现代化，国家现代化进程的推进更加需要一个全能和强有力的中央，这是出现中央集权的必然性因素之一。但是随着多样化、分散化和复杂化社会的发展，客观需要进行决策分工合作，在这样的大环境下地方分权也应运而生。因此，中央与地方的集权和分权展示了国家运行中权力博弈的基本轨迹，也在很大程度上表明了两者关系动态发展的一般变化规律。

中央集权强调决策权集中于中央，主要表现在中央对地方拥有绝对的指挥和监督权。中央集权的前提条件是中央机构能代表国家意志和独立表达国家利益，而不仅仅是某一民族、某一部门或者某个地区的利益。恩格斯指出过集权的重要性，他认为，“集权是国家的本质、国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此”。进一步而言，对一个国家和民族来说，集权可以保证国家的统一和稳定发展，把各个地区、各个民族纳入大一统的政治经济格局中，以强有力的国家力量消弭时而强大的地方势力或者分裂势力。特别是对于国家和中央政府而言，集权可以最大限度地实现社会的一体化，保证和支持“集中力量办大事”，配置和利用社会资源的力度更大，有利于把具有战略性和前瞻性的事情办成，最终实现综合国力的最大化。地方分权是对中央对地方事务绝对控制的否定，也是发挥地方积极性的需要。分权对一个国家来说，尤其是地域辽阔或者民族众多的国家来说极其重要，因为这样的分权模式可以分担治理的责任以及极大地促进制度的创新，因为“从历史上看，任何国家的政治治理就不可能由单一层面的政府来完成”。对地方机构来说，分权使其获得一定的自主权，可以能够充分发挥地方领导和地方机构的主观能动性，在此基础上还可以因时因地制宜地在国家的总体规划下制定本地区的方针与对策，最终更好地促进本地区发展繁荣。

中央与地方集权分权理论在中国有着极强的解释力，因为自古以来中国的“央地关系”就是中央集权和地方分权两种形式交替进行。在中国两千余年的封建王朝中从秦朝开始到之后的元、明、清等王朝都是采用中央集权模式，中央政府牢牢把控着全部或者绝大部分统治权，地方政府缺乏独立自主性，必须在中央的监督之下行使管理地方事务的权力。在夏、商、魏晋、南北朝等地方分权或地方割据时期，地方政府在诸多事务中和权限范围内有较大裁决权和自主权，中央与地方之间表现出了松散的政治联系特征。自中华人民共和国成立后，由于当时诸多现实情况的存在，我国实行的是高度集中统一的中央与地方关系模式，许多权力都集中在中央层面。自改革开放后，我国的中央与地方的关系在经济体制改革推动下得到了进一步的改革，主要表现在高度集权的模式逐步被打破，中央将权力逐步下放给地方，特别是省一级的大中城市的管理权也得到扩大。同时，地方主义和市场分割等一些负面影响也随之出现，特别是出现了诸如中央财力下降和宏观调控能力受限等问题。自分税制改革开始后，发展中的“央地关系”再次向中央层面调整和倾斜，主要表现在中央加强垂直管理，特别是以条块分割等方式来明确和强化对地方的领导力度和管理范围并取得了较大的成效。目前，我国中央与地方关系呈现出“一体多元化”的特点，一方面坚持中央的统一领导和民主集中制，中央集权制的“一体”特征明显存在；另一方面从政治、经济到社会管理的“多元化”分配特征也开始凸显，在这个过程中我国中央与地方科学化和制度化分权在国家政治体制改革中逐步合理和完善。总之，中央与地方科学化和制度化分权的目标就是真正实现中央集权与地方分权相结合的运作机制，最终达到集权与分权在政治过程中实现相互促进、相互制约的动态平衡。