廉政与国家治理现代化
中国法学会副会长，中央党校副教育长
廉政或者可以称为廉洁政治，是指公权力行使者在行权的过程中不受利益驱使而谋私的政治行为与政治状况，或者使政治清廉的行动。如何确保政治廉洁是公权力产生以来就存在的重大问题。政治廉洁与否以及廉洁程度历来都是评价政治状态的重要指标。2019年10月，中共中央作出了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。自此，国家治理现代化问题在中国受到了前所未有的重视，摆上了党和国家工作的日程。从当前国家治理的客观实际和发展走向来说，国家治理现代化无疑包含着民主化、科学化、智能化、法治化等许多方面。廉政与国家治理现代化尤其是与其民主化、科学化、智能化、法治化有着怎样的关系，非常值得进行深入的理论研究和实践探索。
一、廉政是国家治理民主化的本质性要求
随着国家治理现代化建设加速，国家治理民主化必然会受到前所未有的重视。推进民主始终是我们坚定不移的政治目标。廉政建设是国家治理民主化的本质要求。随着政治民主化进程加快，廉政要求就会愈来愈高，它是政治民主化进程的重要标尺。从国家治理民主化视角来考察政治就不难得出结论，廉政是政治权力归属于人民的要求，是政治权力忠诚于人民的要求，也是政治权力服务于人民的要求。
廉政是政治权力归属人民的要求。政治权力在本质上属于谁？是首要的问题。在君主时代，政治权力属于君主，天下为一人一姓所拥有。普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣。不同类别与层级官吏所拥有的权力，不过是君主交付给他们代为行使的权力而已，都是无比强大的君权的构成部分和层级划分。在历史进入民主时代之后，情况发生了根本变化。政治权力不再属于君主而是属于人民。我国宪法明确宣布国家一切权力属于人民。人民将权力交付给各个相应主体具体行使。他们是执政者、立法者、行政者、司法者，他们拥有执政权、立法权、行政权、司法权。既然权力属于人民，就不能为任何官员所私有。既然不是私有财产，任何人都没有理由以之牟利。也就是说，从权力归属的意义上讲，所有的政治权力行使者都必须廉洁行权，他们不能利用人民的权力为自己谋利，这是权力归属于人民的要求。
廉洁是政治权力忠诚人民的要求。政治权力在本质上是人民的权力，由人民所赋予，就必须忠诚于人民。客观上，权力也存在着背叛人民的可能性和危险性。忠诚性要求正是因此而提出的。忠于人民是社会主义政治权力本质的直接体现，是人民对于权力的基本要求。这些政治权力行使者是否忠诚于人民，以及如何保证他们的忠诚，就成为人民至为关心的重要问题。行权者滥用权力的原因可能是多方面的，但是因腐败而滥用权力是最经常、最普遍的情形。所有的腐败无不是行权者受利益驱使而以权谋私。因此，反对腐败、保证廉洁就成为人民考察权力行使者是否忠诚的重要尺度。廉政是保证权力忠诚于人民的要求，是国家治理民主化的本质性要求。
廉洁是政治权力服务人民的要求。在民主政治的时代背景之下，政治权力服务于人民，是体现其本质的实践活动与实现过程。我国所有政治权力设立的初衷就是为人民服务。在原始时代，没有国家、没有政府，也没有公权力，后来由于管理公共事务的需要而创设了公权力，进而形成了国家和政府。创造公权力的目的就是使之承担必要的公共事务，服务于人民。各级官员就是公共事务的管理人。人民选任官员实际上是选任自己的服务员，选任自己的公仆。官员的服务质量如何，是否满足人民的要求，只能由人民来评判。人民作为权力的拥有者，也是权力行使效果的检验者，必然要求官员行权过程是廉洁的。只有无私的权力行使过程，才能保持为人民服务的本色，不为利诱，始终如一。
二、廉政是国家治理科学化的规律性要求
国家治理是所有治理活动中最为庞大、最为复杂的治理工程。它的影响最大，往往关乎一国的得失荣辱、兴衰成败，不能不慎之又慎。国家治理最害怕什么？最害怕违背客观规律，不科学，一着不慎满盘皆输，一失足成千古恨。在科学技术日益发达的今天，最根本的是害怕治理决策及其措施的不科学。因此，科学性就成为人民对国家治理的必然要求，国家治理科学化问题就必然随着国家治理现代化而被提出并强化。国家治理的科学化是一个长期的、伴随国家始终的过程。只要有国家治理存在，就存在其治理决策、方式、措施是否科学的问题。日复一日、一个又一个国家治理事项，都要尊重其科学性要求。这是国家科学治理所追求的目标，它将与政治权力同时存在，伴随政治权力的发展而不断提出新的要求。
国家治理科学化对于政治权力最首要的要求就是尊重治国理政的客观规律。国家治理活动有大量规律性问题，治国理政必须尊崇客观规律，严格按照客观规律办事。中国古代的思想家老子曾说，治大国若烹小鲜。即使是烹小鲜，也是有其客观规律的。将治国比喻为烹小鲜，也只是比喻而已。厨师烹小鲜中的失误，损失的不过是一盘小鲜而已，但治国理政中的失误就不是一盘小鲜的事情。常常是事关国家前途命运的大问题，事关无数人的身家性命，不能不慎之又慎。尊重这些规律未必能治理好国家，但违背这些规律，一定无法治理好国家。就治国理政的各个参与者来说，理当尊重这些规律。但是，在实际的国家和社会治理中，违背这些规律的情形却时有发生。国家治理是一个宏大的工程，包含着复杂的体系结构、多元的影响因素、变化的发展过程。尊重客观规律是一个总体要求，要真正做到科学治国，确非易事。千百年来，无数政治家都在探索治国理政规律，直至现在也很难说有多少规律得到了政治家们的共同认可。
公权力的行使者为什么会违反国家治理规律，究其最主要的主观原因，一是认识问题，二是腐败问题。只要不是认知原因，就很可能是腐败原因。只要有贪腐存在，就无法保证政治权力得到科学行使。因为，依法行使和科学行使的权力是难以被人贿买和难以有人贿买的。任何官员都不可能依靠依法办事、科学决策去谋取私利。有了公职人员的贪腐，国家治理就不可能具有科学性和被科学化。何以消除腐败、保持清廉，是国家治理保持科学性、实现科学化的现实要求。在没有腐败影响的情况下，治国理政规律一定能够得到更好遵循。防止和惩治腐败，其直接目标就是保证政治清廉。人类自古以来作出的种种努力，在历史上发挥了极为重要的作用。事与愿违的实际情形是，腐败远远没被禁止，以至于成为现代政治的顽症，在特定情况下还愈演愈烈。反对腐败早已成为政治尤其是现代政治科学性的必然要求。
三、廉政是国家治理智能化的目标性要求
国家治理总是在特定时代背景下进行的，时代是发展变化的，国家治理也必须与时俱进。每一个时代都会提出相应的国家治理要求。在互联网如此普遍，大数据、人工智能被广泛运用的现代世界，国家治理现代化必然包含国家治理及其廉政建设的智能化。互联网、物联网、人工智能、大数据、区块链的运用，大大提高了公权力行使的效能，也对国家治理的廉洁问题提出了新的目标和要求。现代化的技术手段如果能够得到很好运用，就必将有力推动廉政建设。在国家治理的智能化建设中，必须深刻理解国家治理智能化对廉政建设的新要求，以及它对廉政建设的新贡献。
国家治理的智能化发展有利于处理好反腐与防腐的关系，并将二者有机结合起来。处理好反腐与防腐之间的关系，是廉政建设中必须解决的重要问题，也是推进廉政建设智能化必须解决的重大问题。就反腐、防腐、廉政之间的关系来说，反腐是现实任务，防腐是长远目标。反腐是有效手段，廉政是根本追求。现代高科技的发展，大大扩展了社会生活的空间，也极大地扩展了国家治理的范围，也提升了国家反腐倡廉的能力。在国家治理的廉政建设中，运用智能化手段的直接目的当然是提高国家治理的质量和效能。不可否认，其重要目的之一就是反腐，根本目的是防腐，建立廉洁政治，实现廉政目标。廉政是国家治理智能化的重要追求。
国家治理的智能化为廉政建设提供了更为先进、更为有效的技术手段。具体说来，我们通过国家财政大数据的公开透明、社会组织财物结算方式的智能化改进，个人收入的纳税数据的收集和归总，就可以有效地预防相应的违法犯罪发生。通过这些数据，我们有关部门也能清楚地知道领导干部的收入情况。如果发现巨额财产来源不明，就有理由怀疑其滥用公权力甚至存在腐败问题，就可以要求其说明，直至进行法律追诉。追诉只是手段，根本目的不仅是打击或者制裁贪官，而更重要的是有效地防止腐败发生，减少滥用权力所带来的损失。国家治理的智能化发展有力地推进廉政建设，确保政治清廉，确保公权力的人民性，这才是廉政建设最神圣的追求，也其是最现实的目标。
四、廉政是国家治理法治化的关键性要求
改革开放以来，我国法治建设取得了辉煌成就。依法治国，建设社会主义法治国家已经成为国家的宪法原则，也是法治目标。经过近半个世纪的探索与努力，我们已经确定了一个法治发展的宏伟规划。法治政府、法治社会、法治国家一一被列入了相应的时间表。有序的法治发展为中国社会发展提供了有力保障，也开辟了广阔前景。我国法治的进步和发展举世瞩目，它是国家治理现代化的主要内容和重要保证，对公权力的依法制约是法治建设的关键环节。在今后一个相当长的时期，都必将受到特别重视。国家治理法治化最基本的含义就是广大人民要通过法治化的方式来分配和监督国家权力。
人民是一个庞大的整体，人民的大量权力都无法由人民直接行使，因此就总要将权力委托给特定主体。如何运用法治来规范国家权力，确保国家权力的行使，到位而不缺位，到位而不越位，法治就成为关键。人民为了更好地分配权力，就用宪法和法律来规定授权的制度机制。人民或直接或间接地通过法治的方式，分配公权力给相应的行权主体。人民只是将这些权力的行使权分配出去了，但是依然保留了所有权，保留了监督权、罢免权。人民依法授权给特定主体，委托有关官员仅仅是治国理政的第一步。没有法治化的授权体制机制，人民的权力就可能明珠暗投，被不良之徒所掌控。法治的首要任务就以法定程序确保人民将权力科学地授予各个主体。
人民将权力授予特定主体之后，这些主体如何行使权力就成为终点。监督权就成为人民权力始终被正确行使的保障力量，也是人民手中长期拥有并运用的法宝。监督权是管理权力的权力，人民可以依法自己行使，也可以委托他人行使。接受委托的主体，在民主政治之中首先就是人民代表及其组成的权力机关，其次就是接受委托的各类各级监察机关、检察机关。为了保证监督机关正确行权，人民就为其制定了监察与监督法律，并以之判断监督者是否忠实履职。罢免权是一种特殊的监督权，它是各级国家权力机关，在我国就是人民代表大会或者其他国家机关就其选出的代表和国家机关领导人员，免去其领导职务的权力。罢免的原因可能是代表和国家机关领导人员的渎职或者违法行为，其中当然包括他们的腐败行为。及时罢免不称职的官员，是阻止权力滥用，防止损失扩大的有效手段。将监督权与罢免权统一起来，协调行使，是人民确保权力不被滥用的强大武器，是人民作为主人并实现主人意志——法律的有力保证。
人民通过法定程序授予权力和监督权力，实现当家作主。当然包括人民通过法治化方式保障国家权力清廉，促进廉政建设。就国家治理中依法推进廉政建设来说，还是一条漫漫长路。只有坚持法治原则，力行法治，国家治理现代化才能顺利完成，才可能等闲识得东风面，万紫千红总是春。