2.1　逻辑起点：财政制度的目标[1]

财政的目标取决于国家定位，取决于国家所面临的任务。传统财政制度下，财政的目标经历了一个转换的过程。建国初期财政的目标主要是为国防和恢复国民经济而筹集财政资金，集中国家财力。接着，财政的目标又让位于社会主义改造，促进计划经济体制的形成。在整个计划经济时期，财政的目标主要是为生产建设筹集资金，满足全能型国家的各项职能实现的要求。

2.1.1　新中国成立初期财政的目标

财政目标定位与国家功能紧密联系在一起。1949年新中国成立以后，在国家任务引导下的财政制度建设经历了曲折的过程。新中国既要铲除旧政府的残余势力，又要恢复国民经济。1950年，朝鲜战争的爆发更是加重了国防负担。从1949年到1952年，财政的目标主要有两个：一是应付军费开支；二是恢复国民经济。前者更加重要，因为它关系到国家的存亡。为了适应财政目标的要求，财力分散的格局迅速被打破，财力集中型的国家财政制度确立起来。

为了完成既定的财政目标，国家进行了财政制度建设。其主要内容包括：

第一，国家概算。国家概预算是财政制度的中心内容。1949年12月2日，在中央人民政府委员会第四次会议上，财政部长薄一波作《关于1950年度财政收支概算草案编成的报告》，得到中央人民政府批准。这是新中国第一个概算，标志着新中国财政制度建设开始进入正轨。该概算的编制原则是：量入为出与量出为入兼顾，取之有度，用之得当。概算收入482.4亿斤细粮，概算支出594.8亿斤细粮，赤字112.4亿斤细粮。支出方面，军费占概算支出的38.8%；行政费占21.4%；经济建设投资占23.9%。当时的概算是以实物形式表示的，是一个非常初步的概算。

第二，统一全国税政。税收是现代国家财政收入的主要形式。统一全国税政，从制度上保证了税收收入的征收和管理。1950年1月30日，政务院发布《全国税政实施要则》（以下简称《要则》），从1950年起在全国实行。根据《要则》，在全国范围内征收14种税：货物税、工商业税（包括坐商、行商、摊贩之营业课税及所得课税）、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税（包括筵席、娱乐、冷食、旅店）和使用牌照税。1950年1月，政务院颁发《关于关税政策和海关工作的决定》，关税自此立法；1951年5月，又颁布《海关进出口税则》及其《实施条例》，自此统一了全国税政。

第三，统一全国财经工作。这为财政制度建设打下了坚实的基础。1949年底确立了统一财经工作的方针。1950年3月3日政务院第22次会议通过《关于统一国家财政经济工作的决定》。其内容有三：一是统一财政收支管理；二是统一全国物资管理；三是统一全国现金管理。其中统一财政收支管理是核心和关键。

此外，1950年6月开始，国家还就财经工作作了一系列的调整，包括调整工商业（调整公私关系、调整劳资关系、调整产销关系），调整税收、酌量减轻民负。[2]财政管理进一步得到加强，基本建设拨款制度建立起来，财政管理体制得到调整，财政制度逐步健全。1951年3月，政务院发布《关于1951年财政收支系统的决定》，以统一领导、分级负责为方针，将全国财政划分为中央、大行政区和省三级财政，并明确划分了中央与地方的财政收支范围。1951年5月，政务院又发布了《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》。

1952年，国家提出过渡时期的总路线，即实现国家的社会主义工业化和对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。在改造过程中，国家广泛运用了财政工具。1949—1952年，新中国的财政制度建设是在战争年代的革命根据地财政和解放区财政的基础之上进行的。这个阶段的财政制度建设虽还带有战时财政的特征[3]，但随着国民经济的恢复，财政制度建设也取得了突出的成就，财政实现了从供给财政向城市财政的过渡，国营经济成为国家财政的基础。国营经济向国家提供的财政收入在1950年为21.75亿元，占财政总收入的35.0%；1951年为59.74亿元，占47.8%；1952年为101.01亿元，占58.1%（当代中国丛书编辑部，1988a：81）。

2.1.2“一五”时期的财政目标

1953年，中国开始实行第一个五年计划，需要集中主要力量进行以苏联帮助设计的156项建设单位为中心的、由限额以上的694项建设单位组成的工业建设，建立中国的社会主义工业化的初步基础；发展部分集体所有制的农业生产合作社，并发展手工业生产合作社，建立对于农业和手工业的社会主义改造的初步基础；把资本主义工商业基本上分别纳入各种形式的国家资本主义的轨道，建立对于私营工商业的社会主义改造的基础。国家财政的目标主要是筹集建设资金支持工业化。

中国财政管理体制从1953年开始，将原来的中央、大行政区、省（市）三级管理，改为中央、省（市）、县（市）三级管理体制，降低了集中程度，适当地下放了管理权限。1954年，财政体制又作调整：预算收入实行分类分成办法，将国家预算收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三大类；预算支出基本上按照隶属关系划分；按照收支划分，地方的财政支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，不足部分由中央财政划给调剂收入弥补；分成比例一年一定。

“一五”时期，由国家财政集中的收入占国民收入的31.3%，国家财政为工业化筹集建设资金达1 241.75亿元，保证了“自力更生为主”的工业化目标的实现。“一五”期间，以苏联帮助我国设计的156项建设单位为中心的、由限额以上的694项建设单位组成的工业建设，仅全民所有制基本建设投资就达588.47亿元，其中国家财政拨款资金达506.44亿元，占86.1%。

工业化建设的结果是，工业部门成为财政收入的重要来源。工业部门缴纳的收入为602.45亿元，占全部财政收入的46.7%。1953年，工业部门缴纳的收入占财政收入的比重为41.6%，1957年上升到50.3%。

2.1.3　1958—1965年财政的目标

1.1958—1960年财政的目标

1958年，中国开始进行第二个五年计划。“二五”时期，财政的主要目标是为经济的“大跃进”提供财力支持。

1958年之前中国实行的是“以支定收，一年一变”的财政体制。1958年财政体制开始改为“以收定支，五年不变”。新体制旨在增加地方政府的激励。地方可以在五年内按其收入情况来安排支出。

从1958年起，中国在国营企业实行利润全额分成制度，增加了对企业的激励。企业留用的利润，在国家规定的范围内自行安排使用。这一制度从1958年到1961年实行了四年，共提取留成资金146.7亿元。

中国还对财务管理制度作了改进，鼓励企业的更新改造，鼓励企业试制新产品。在企业流动资金管理上，试行“全额信贷”。[4]国营企业的流动资金以往由财政和银行“两口供应”，财政拨款供应国营企业的定额流动资金，银行贷款供应国营企业的超定额流动资金。这一办法实行了两年就被迫停止执行。

中国在基本建设财务管理上试行投资包干制度，投资包干的建设单位一度达到5 000多个，占全国投资总额的40%左右，但由于投资包干制度不健全，1961年该制度停止执行。

在税收制度上，实行合并税种，简化征税办法。1958年9月，经全国人大常委会审议通过，由国务院发布试行《中华人民共和国工商统一税（草案）》，将商品流通税、货物税、营业税和印花税合并为工商统一税，对工厂只征一道税，此外，在商业零售环节再征一道税。简化纳税办法一是减少对“中间产品”的征税，除对棉纱、皮革、白酒等3种继续征税外，其他“中间产品”一般不征税；二是简化计税价格，一律根据销售收入计税。税制改革注意在基本维持原税负的基础上调整税率，注意奖励协作生产。这次改革停征了利息所得税和文化娱乐税。过于简化的税制，削弱了税收调节经济的作用。

“大跃进”背景下的财政制度改革偏离了正轨，财政出现“假结余，真赤字”，财政结余中出现了水分。三年“大跃进”，给国民经济带来了巨大的损失，经济结构失调，国民经济严重困难，人民生活水平普遍下降，加上严重的自然灾害，苏联撕毁合同，中国的经济社会从1959年到1961年遭遇了极大的困难，财政和经济都出现了负增长。1961年，财政收入比上一年下降了37.8%。

2.财政的调整

为了应对改革中碰到的问题，1961年，中央开始实行“调整、巩固、充实、提高”八字方针，财政的目标调整为国家集中财力，加强财政的集中统一。相应地，财政制度进行了大幅度的调整。

在财政体制上，从1961年起，国家财权基本集中到中央、大区和省（自治区、直辖市）三级，继续实行“收支下放、地区调剂、总额分成、一年一变”（1959年起实行）的办法；收回了一部分重点企业、事业单位的收入，作为中央的固定收入，并将基本建设拨款改为中央专案拨款；同时，适当缩小了专区、县（市）、公社的财权。国家财政预算，从中央到地方实行上下一本账，坚持“全国一盘棋”。财政体制从收支两方面加强了管理，财政体制集中程度比较高，中央直接掌握的财力从原来的50%提高到60%左右。国家强调各级财政预算不准打赤字，并适当压缩了预算外资金，加强了管理。

国家大力压缩基本建设投资，按照国家规定的计划和核定的预算进行拨款。国家注意合理分配资金，调整经济结构。国家财政按照先生产，后基建和农、轻、重为序的原则，合理分配资金，以促进经济结构的调整，加快生产恢复和发展。

与此同时，国家改进企业财务体制，恢复和健全企业成本、资金管理制度，加强经济核算；改进企业利润分配制度，调低企业利润留成比例，全国企业平均利润留成比例从13.2%降低到6.9%，并明确规定企业利润留成资金必须绝大部分用于“四项”费用、进行技术革新、技术革命和实行综合利用所需的支出，同时按照国家的规定安排奖金和职工福利开支。企业主管部门集中的留成资金，不得超过企业留成资金总额的20%，并且只能用于企业之间的调剂。1962年，除了商业部门仍实行利润留成办法外，其他部门的企业停止实行利润留成办法，改为提取企业奖金的办法。企业所需要的技术组织措施费、新产品试制费、劳动安全保护费、零星固定资产购置费等四项费用，改为国家拨款解决。国营企业在完成国家规定的主要指标后，可按工资总额的3.5%提取企业奖金。没有全面完成国家计划的，按规定扣减一定比例的奖金。

这次调整是全方位的。1965年调整经济任务完成。工农业生产在协调的基础上已经超过1957年的水平。工业生产能力大幅度提高，工业产量成倍增加，工业内部结构有所改善。农业生产有所恢复和发展，农业生产条件不断改善，农业内部结构、工农业之间比例比过去协调。教育、科技实业蓬勃发展。积累与消费的比例趋向正常。

从总体上看，财政调整后，通过增收节支，节约非生产开支，压缩社会集团购买力，消灭财政赤字，实行了比较集中的体制，加强集中统一，保证了调整经济工作的顺利进行。[5]

2.1.4“文革”中财政的目标

1966—1976年是“文化大革命”时期，各项制度遭受严重的破坏，财政制度也不例外。财政管理的正常工作都受到影响，在整个“文革”时期，财政目标更多的是维持性的，尽可能地为整个社会的正常运转服务。

“文革”时期，财政领导机构多次受到冲击，财政工作受到多次严重冲击，经济效益受到很大影响。与此同时，国家也采取了一些措施，包括两次冻结银行存款，以尽量减少财政制度的冲击。整顿企业财务（如1972年清产核资）、整顿机构（如1972年恢复税务局建制，建设银行重新从人民银行划出来；1975年财政部军事管制委员会被撤销，财政部司、局组织建制恢复，“税务总局”名称恢复）、严格财政管理和财经纪律等工作的进行在很大程度上维持了国家的运转。

基于全民所有制职工人数、工资支出、粮食销量略创新高的现实，国家对此进行严格控制。国家还采取措施控制基本建设规模，加强基本建设管理，压缩财政支出。

“文革”时期，国家财政在支持经济领域某些方面取得成就，农业、工业、交通运输和科学技术都得到了一定发展。此外，中国还为发展中国家提供了数目相当可观的财政援助。当然，从整体上看，“文革”对国家财政造成了严重破坏，虽然从1966年到1976年，财政收支相抵，赤字只有近9.47亿元，但有4年出现赤字，在“文革”后期的1974—1976年，更是连续三年赤字，且1976年的赤字规模较大（见表2.1）。而且，这样的财政状况还是在许多事业停办缓办，勒紧裤腰带过日子的情况下得到的。

表2.1　1966—1976年财政收支差额

资料来源：楼继伟（2000：25—26）。