第4章 中國改革再出發

吳敬璉

國務院發展研究中心研究員、市場經濟研究所名譽所長，著名經濟學家。著有《計劃經濟還是市場經濟》、《改革：我們正在闖大關》、《呼喚法治的市場經濟》、《吳敬璉自選集》等。

十八大指明了今後中國發展的基本方向，這就是“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機地深化重要領域改革”。現在的問題是如何落實十八大的決定，實現改革的再出發，續寫30多年改革開放所成就的輝煌。

20世紀末以來，中國成績與問題“兩頭冒尖”的現象日益突出。1998年紀念改革開放20週年時，我在紀念文章裡引用了狄更斯《雙城記》中開篇的一段名言，“這是最好的時代，也是最壞的時代；這是智慧的時代，也是愚蠢的時代；這是信任的時代，也是懷疑的時代……我們一齊奔向天堂，我們全都走向另一個方向”。改革開始30多年後的今天，中國這種“兩頭冒尖”的情況愈演愈烈。

儘管早在2010年，中國不論在GDP總量，還是對外貿易總量、出口總量，都已超越日本躍居世界第二。但另一方面，各種經濟、社會問題和矛盾也變得越來越嚴重。目前，越來越多的有識之士，都認為如果不進一步深化市場化改革，中國的發展將無法持續，社會穩定將會遇到空前嚴峻的挑戰。總之，能否實現改革再出發是一件生死攸關的大事。

一、十八大作出了正確的判斷和選擇

對於十八大召開的意義，現在有很多解讀。有的人着重於到2020年全面建成小康社會，GDP、城鄉人均收入的雙倍增目標的提出；有的人認為在過去的“工業化、信息化、農業現代化”的基礎上，十八大提出了“工業化、信息化、城鎮化、農業現代化”四化融合的現代化道路具有最重要的意義；還有人認為把以前受到批判的自由等也包容在社會主義核心價值觀中，透露了重要的信息；等等。

這些內容當然很重要，但我認為，十八大最重要的意義，則在於對“中國向何處去”的問題作出了正確的判斷和選擇。在十八大前的一段時間裏，“中國向何處去”成為一個激烈爭論的問題。

因此，要理解十八大的意義，最好放在這種歷史背景下加以考量。

我國在20世紀末期宣佈初步建立起社會主義市場經濟體制。但在實際上這個初步建立起來的體制還保留着很多命令經濟舊體制的遺產，是一種半命令經濟、半市場經濟的過渡性體制。很多問題都由此而生。用20世紀80年代的說法，叫做“雙重體制的膠着對峙”，“摩擦很大、漏洞很多”。

這種過渡性經濟體制存在兩種可能的發展前途：一種是繼續推進市場化和法治化的改革，政府逐漸淡出對微觀經濟活動的干預，並加強自己在提供公共品方面的職能，使得在規則基礎上運行的現代市場經濟逐漸成長起來；另一種是政府對市場的控制和干預不斷強化，國有經濟的壟斷力量不斷增大，市場的自由活動範圍受到蠶食和限制，初步建立的社會主義市場經濟體制蛻變為國家資本主義，乃至權貴資本主義。

2003年中共十六屆三中全會通過了《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，要求通過若干重要領域的進一步改革，消除經濟發展的“體制性障礙”來完善經濟體制，保證市場在資源配置中充分發揮基礎性作用。

可惜的是，在本世紀初，基於改革開放的繁榮，許多幹部產生了惰性，不願為改革放棄既得的權力和利益，因此，對十六屆三中全會決定執行不力，出現了改革緩慢的傾向。

改革步伐放緩，使經濟和社會矛盾加劇。然而，一些改革前舊體制和舊路線的支持者卻利用這種形勢，用民粹主義和民族主義的口號迷惑大眾，宣稱：當前存在的經濟和社會問題，根源都在於改革開放；市場化改革造成無政府狀態，刺激了人的貪慾，造成貧富分化。按照這種診斷，處方是加強政府以及國有經濟對整個經濟的控制力，繼續擴大和提高國有經濟的比重，就是要加強政府在資源配置中的作用。甚至有的文件裏還出現“政府要加強對市場經濟的駕馭”此類的句子。

學過經濟學的人都知道，所謂市場在資源配置中起基礎性作用，是通過能夠靈活地反映市場供求狀況的價格實現的，沒有自由交換，就談不到市場在資源配置中發揮基礎性作用。

過去一段時間，改革的確存在放慢、停滯甚至開倒車的現象。21世紀以來，中國主要面臨兩類問題：一類是經濟問題，概括起來就是“不平衡、不協調、不可持續”；另一類問題是社會政治方面的問題，概括起來說，即社會貧富差距拉大、腐敗蔓延、官民關係緊張，以及社會仇富、仇官情緒的日益強烈。兩方面問題或矛盾都趨於不斷積累和激化的極限。

在上述背景之下，對於中國向何處去的問題，就演變成十分激烈的爭論。是繼續推進市場化、法治化、民主化的改革，還是開歷史倒車，走向國家資本主義、權貴資本主義？這兩個方向的鬥爭變得非常激烈。在十八大召開前的一段時間，後一種主張甚至佔據上風。他們認為中國經濟發展的偉大成就，正是源於大政府，依靠大國企和海量投資，依靠政府的扶持、規劃、調控和地方政府間的壟斷競爭，依靠集中力量辦大事的舉國體制，才使中國經濟實現了跨越式發展，在全球金融危機中一枝獨秀、傲視群雄。

隨着爭論的深化和開倒車造成的嚴重後果的顯露，愈來愈多的人認識到：中國經濟取得的成就，並不是強勢政府主導的結果，而是市場化改革所帶來的紅利；依靠強勢政府、國有企業壟斷和海量投資維持高速度增長，反而很大程度上造成了資源浪費、環境破壞，以及普遍的尋租腐敗、嚴重的貧富分化等社會問題。

正是在這個背景下，十八大作出了決斷。用胡錦濤同志的話說，就是“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革”。在經濟方面，“堅持社會主義市場經濟的改革方向”，“處理好政府和市場的關係”，“更大程度更大範圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”；在政治方面，“加快推進社會主義民主政治制度化”，“實現國家各項工作法治化”。

二、當前最緊迫的任務是儘快制定改革路線圖和時間表

1992年鄧小平南方談話後形成的改革浪潮，搭建起了現代市場經濟體制的基本框架。而十八大的一個前進，是提出要全面深化改革。改革內容不僅涉及經濟體制改革，還涉及政治體制改革和社會治理的改革。這就是一個非常複雜和龐大的系統工程，需要對路線圖和時間表加以認真設計。

十八大召開後，黨的最高權力機關選擇了正確的方向，很多人對此都很高興。但是下決心深化改革，並不等於實現了改革。宣佈要不失時機地深化重要領域的改革，這只是全面改革的第一步，更重要的問題在於落實。

總結過去幾次改革，大致都存在一個確定改革目標、制定總體改革方案和組織實施的“改革三部曲”。

一次是1984年的十二屆三中全會以後的大推進。十二屆三中全會確立了中國的改革目標是社會主義“有計劃的商品經濟”。1985年的黨代表會議把社會主義“有計劃的商品經濟”具體化，形成三個互相聯繫的方面要進行配套的、協同的改革，即自主經營、自負盈虧的企業，競爭性的市場體系，適合於商品經濟的宏觀調控體系。1986年國務院設立了專門的工作班子，進行價格、稅收和財政的配套改革計劃。可是，由於領導層變動等原因，這個配套改革方案雖然得到了黨中央和國務院的批准，卻沒有得到執行。1988年發生嚴重通貨膨脹、全面搶購的經濟風波和1989年發生的政治風波，打斷了改革的進程，於是出現了經濟發展的3年徘徊。

1992年的那次改革大推進，雖然基本上限於經濟改革，但其廣度和深度都是空前未有的。這次改革經歷了三個彼此銜接的過程：

第一，確定改革目標。2012年底出了一本書，叫《江澤民與社會主義市場經濟體制的提出——社會主義市場經濟20年回顧》，講述了這一次改革從確定目標到整體方案制定的過程。《中國改革》雜誌2012年第12期的封面文章《改革是怎樣重啟的——社會主義市場經濟體制的由來》，對於這段改革歷史和推進過程，講得更加細緻具體。在鄧小平1990年12月和1991年2月兩次指出社會主義也可以搞市場經濟以後，江澤民同志在1991年10月到12月召開11次座談會，這11次座談會中有5次是討論如何建設好中國特色社會主義。與會經濟學家反對開歷史的倒車，主張推進市場取向的改革。江澤民同志1992年6月9日在中共中央黨校的講話中提出，他個人傾向社會主義市場經濟的提法，得到與會領導幹部的熱烈響應和贊同。這次講話為十四大報告定了調。

第二，制定總體改革方案，又稱行動綱領，用時下的語言，就是提出了改革的路線圖。在十四大明確提出改革目標後，大致用了1年多的時間制定了這個總體方案，也就是在1993年11月14日中共十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（“50條”）。此前，黨中央組織了包括社會研究機構在內的幾百人負責研究，包括16個各領域的調查組和幾十人的文件起草組。起草組在大量調研和組織研究的基礎上，八易其稿，最終形成了“50條”決定的草案。“50條”決定不僅確定了改革的“總體推進、重點突破”戰略，還確定了各方面改革的具體方案和配套關係。

第三，推進執行行動綱領。1994年開始按照“50條”的具體要求加以落實。此後又根據改革進程和需要進行了很多補充，其中最重要的補充是十五大提出的。1997年十五大在基本制度問題上作出了一個重要決定，確定公有制為主體，多種所有制經濟共同發展為我國的基本經濟制度。民營經濟成為社會主義市場經濟的重要組成部分，憲法也對此作了規定。儘管存在很大的阻力，但依然在黨中央、國務院的高層領導支持下貫徹了各項改革方案。

參照過去的經驗，眼下我們要着力進行的就是第二步工作——制定改革的總體規劃。最近中央經濟工作會議對2013年提出了6項工作要求，而最後一項具有關鍵性，即“要深入研究全面深化改革的頂層設計和整體規劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時間表”。希望能經過努力工作，在今年晚些時候的十八屆三中全會能夠把全面深化改革的總體方案制定出來。

十七屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出，“更加重視頂層設計和總體規劃”。為什麼要這樣做？因為，中國是一個後起國家，建立現代市場經濟是要有設計的，而不是像西方國家市場經濟的建立，是通過幾百年甚至上千年的自發形成和試錯過程。我國是通過改革，在很短的幾十年間把現代市場經濟的制度建成。從技術上說，現代市場經濟是非常複雜、巨大和精巧的系統，不能像“大躍進”那樣邊設計邊施工。第一次國內革命戰爭時紅軍的做法叫做“草鞋無樣，邊打邊像”。可是現在要建設的現代市場經濟是雙高檔皮鞋，就不能“邊打邊像”。從利益關係上說，現在各部門都在制定本部門的所謂“頂層設計”。由部門和地方分別進行所謂“頂層設計”，多多少少會向自己的方便、權力和利益傾斜。如果把這些按本位利益和想法設計的“高層設計”和“地方設計”拼湊成一個大系統的“頂層設計”，就失去了頂層設計的本意。但這種情況已經出現。

所以，需要有一個超脫於局部利益的高層次、具有權威的機構來統籌，在基層的創新支持之下制定總體規劃，並且要有高層機構負責監督和執行規劃。現在有一個呼聲，認為撤銷體改委是近年來改革遲緩的重要原因，呼籲要恢復體改委。由這樣的機構來負責改革措施的執行監督固然很有必要，但對於制定總體規劃而言，似乎並不是問題的關鍵。以1993年的總體設計來說，當時就有體改委，但是對總體方案的制定，體改委並不起決定作用。當時統籌文件起草工作的是由中央辦公廳主任任組長、中財辦主任任副組長的文件起草組，加上由中共中央財經領導小組辦公室派出的16個工作調研組，起草組發動社會各界提建議、方案，彙集到文件起草組。所以，這次改革也需要有一個要超脫局部利益和短期利益的機構，而且是中央直屬的權威機構。

值得注意的是，要真正有質量、有效率地完成中央經濟工作會議提出的任務，不能一哄而起，還是要一步一步扎實推進。對制定和執行總體規劃而言，下一步的困難很大。現在特殊利益格局不斷固化和強化，動誰的“奶酪”都會遭到極大的阻力和障礙。制定和執行必須要有十八大講的“更大的政治勇氣和智慧”。現在的問題和矛盾太多。規劃既要全面配套，又不能面面俱到、全面出擊，要以成本最小、阻力最小、風險最小的策略採取“最小一攬子”的辦法推進。

在進行總體規劃的時候，最好是發動各界人士採取問題導向的辦法，從各個領域現有的主要問題入手，分析產生這些問題的體制性原因。然後，不是針對病象、病徵，採取對症治療的辦法取得短期療效，而是在分析清楚問題和造成問題的體制原因基礎上針對病根、病原，剷除產生這些問題的體制基礎。這樣，才能正確地確定改革的重點、內容和思路，然後再研究改革的時序、步驟和方法。

這項工作不能單靠中共建立的幾十個人、幾百個人的班子去做，而要吸收社會各界人士廣泛參與討論和設計，集思廣益、群策群力，共同謀劃和選擇改革的路線，制定好改革方案。在執行過程中，除了大眾的支持和監督外，也需要設立類似過去的國家體改委那樣的專門機關來負責改革路線圖和時間表的執行。