第四节 我国村镇供水发展概况
一、我国村镇供水发展回顾
千百年来，农村居民点多傍水而建，或选在比较容易获取井泉水的地方，农村居民使用人力、畜力或简易取水工具取用未经处理的天然水。新中国成立以后，伴随着大规模的农田水利建设，农村人口增加，灌溉以及工业用水剧增，一些原来可供生活饮用的地表、地下水源日渐减少，有的甚至枯竭。农民生活方式的改变和生活水平的提高，对更方便地获取合格的饮用水提出了更高的要求。作为农村水利主要组成部分的村镇供水事业，其发展经历了从简易到正规、从粗放到集约的逐步提高过程。
（1）20世纪50—60年代，各地兴起了以提高抗旱防洪除涝能力、改善农业生产条件为目标的农田水利基本建设，结合蓄、引、提等灌溉水源工程建设，解决了一些地方历史上长期存在的农村人畜饮水困难问题。
（2）20世纪70—80年代，解决农村人畜饮水困难问题正式纳入农田水利工作范围，引起了各级政府的重视，采取在小型农田水利补助经费中安排专项资金和以工代赈等方式解决农村人畜饮水困难。1983年，国务院批转了原水利电力部报送的《改水防治地方性氟中毒暂行办法》，1984年批转了《关于加快解决农村人畜饮水问题的报告》以及《关于农村人畜饮水工作的暂行规定》，明确了农村人畜饮水困难和人畜饮用水量的标准。受当时经济社会发展水平和各级政府财力以及农民自筹资金能力的限制，人畜饮水工程建设标准普遍偏低，重点解决让农民“有水喝”的问题，尚未引起对水质卫生的足够重视。
（3）20世纪90年代，解决农村人畜饮水困难正式纳入国家扶贫攻坚计划。1991年，水利部编制了《全国农村人畜饮水、乡镇供水10年规划和“八五”计划》。1994年，国务院批准的《国家八七扶贫攻坚计划》把解决农村人畜饮水困难纳入其中，工作力度明显加大。90年代后期，甘肃省组织实施了“121雨水集流工程”，贵州省实施了“渴望工程”，内蒙古自治区实施了“380饮水解困工程”，四川省集中安排了财政专项资金，要求三年解决历史遗留的人畜饮水困难问题。到1999年底，全国累计解决了约2.16亿农村居民饮水困难问题。由于水源污染加剧、农村人口增加以及补助标准偏低、工程建设标准不高等因素，一些地方边解决边新增，剩下来的饮水困难人口，其饮水困难问题都是难啃的“硬骨头”，而巩固饮水解困成果的任务更是艰巨。
（4）2000—2005年，党中央提出了“三个代表”重要思想和以人为本的科学发展观，各级政府及有关部门调整工作思路，加大了农村饮水解困工作力度。2000年，编制了《全国解决农村饮水困难“十五”规划》，提出了分阶段解决农村人畜饮水困难的目标，首先重点解决《国家八七扶贫攻坚计划》剩余的饮水困难人口，在此基础上再解决新出现的饮水困难问题，力争到“十五”末基本解决长期困扰我国农村发展的饮水困难问题。2001—2004年，中央大幅度增加投入，共安排国债资金97亿元，地方和群众筹资85.5亿元，共解决了5618万农村人口的饮水困难问题。此后，农村供水工作的重点转到了解决饮水安全的新阶段。
（5）2005年3月，国务院常务会议审议通过了水利部、国家发展改革委和卫生部编制的《2005—2006年农村饮水安全应急工程规划》，安排工程建设总投资77.9亿元，其中中央补助38.4亿元，解决2120万农村人口的饮水不安全问题。2006年，国务院批准《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，任务是“十一五”期间使农村饮水不安全人数减少一半，其中优先解决对农民日常生活和身体健康影响较大的饮水不安全问题，包括饮用水中氟大于2mg/L、砷大于0.05mg/L、溶解性总固体大于2g/L、耗氧量（CODMn）大于6mg/L、致病微生物和铁、锰严重超标的水质问题，以及水量不足、水源保证率低、取水极不方便等问题。在加大工程建设力度的同时，深化管理体制和运行机制改革，全面推行用水户全过程参与建设与管理；明晰工程产权、落实管理主体和管护责任；集中式供水工程努力做到按成本计量收费、良性运行；所有县都要建立农村供水服务网络，县级卫生部门都要建立起农村供水水质卫生监测体系。
“十一五”期间，国家共下达农村饮水安全工程建设投资计划1009亿元，其中中央补助资金590亿元，计划解决20898万农村人口的饮水不安全问题。实际完成总投资1053亿元，其中中央补助资金590亿元，地方财政配套和农民群众自筹439亿元，社会融资24亿元；共解决了19万个行政村、21208万农村人口饮水不安全问题。新建集中式供水工程22.1万处，新增供水能力2628万m3/d，受益人口2.02亿，集中式供水人口受益比例由2005年底的40%提高到2010年底的58%。新建分散式供水工程66.1万处，受益人口1040万人。农村饮水安全工程的实施，改善了项目区农民的生活条件，提高了健康水平，让老百姓真正得到了实惠，深受广大农民群众的欢迎和拥护，被誉为“民心工程、德政工程”，得到了社会各界的广泛赞誉。
2012年3月，国务院常务会议审议通过了《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》，任务是解决2.98亿农村人口（含国有农林场）饮水安全问题和11.4万所农村学校的饮水安全问题。其中，到2013年底解决原农村饮水安全现状调查评估核定剩余饮水不安全人口的饮水安全问题，到2015年底基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水安全问题，使全国农村集中式供水人口比例提高到80%左右，供水质量和工程管理水平显著提高。
二、村镇供水的特点
村镇供水的性质及其所服务的对象，决定了其具有如下特点。
（一）工程数量多，受益人口分布广
我国农村地区地域辽阔，按户籍统计，全国有9.43亿农村人口居住在62万个行政村，村镇居民点相对比较分散，村镇供水工程分布面广量大。已建集中式村镇供水工程52.5万处，受益人口5.57亿，采用分散式取水方式的人口4.09亿，其中包括8572万人无正规供水设施，采用人力、畜力等方式自行取水。
（二）工程规模小、形式多样、布局分散
村镇供水工程既有一家一户自用的微型工程，如手压井、水池、水窖等，也有覆盖几个乡镇几十个村、日供水能力上万立方米的集中式供水工程。供水工程的功能以解决家庭生活饮用水为主，有些兼为当地二、三产业用水服务。由于农村居民点比较分散，水源多为当地小的河溪、小水库、塘坝或机井，与城市供水相比，多数村镇供水工程规模较小。
（三）服务对象为弱势群体
村镇供水工程的服务对象是我国社会中的弱势群体。农村居民点比较分散，许多山区、丘陵地区、边远地区交通不便，自然条件恶劣，经济欠发达，贫困人口集中。全国平均农民人均纯收入和生活消费水平只大体相当于城市居民的1/4左右，对集中式供水工程的水价承受能力和付费意愿均远低于城市居民。农村居民健康知识和公共卫生信息获取渠道少，饮水卫生安全意识淡薄。农民管理供水工程的能力普遍不足。
（四）供水成本高，维护管理和经营难度大
单个农村供水工程服务人口少，单位供水能力和受益人口平均投资大，供水成本高。许多工程所收水费只能勉强支付电费和很少的管理人员报酬，给工程正常维护和良性运行带来困难。
三、村镇水厂发展现状
（一）村镇供水工程现状
据《中国第二次全国农业普查资料综合提要》，全国62万个行政村中，饮用水经过集中净化处理的村比例为24.5%，其中东部为47.4%，中部为9.4%，西部为11.7%；全国农村2.5亿个农户中使用管道供水的比例为48.6%，其中东部为71.1%，中部为28.5%，西部为42.9%。
据水利部调查，截至2010年底，全国农村已建集中式供水工程52.5万处，受益人口5.57亿。5.57亿人口中，东部、中部、西部地区分别占38%、33%和29%。按水源类型分，以地表水为水源的供水人口2.61亿，占47%；以地下水为水源的供水人口为2.96亿，占53%。按供水方式分，供水到户人口5.24亿，占95%；集中供水点人口0.33亿，占5%。按工程类型分，跨乡镇或联村供水工程5.2万处，占10%；单村工程47.3万处，占90%。
集中式供水工程设计供水能力为8064万m3/d。其中，大于1000m3/d的9565处，受益人口1.81亿；日供水能力200～1000m3/d（含200m3/d）的43427处，受益人口1.29亿；日供水能力20～200 m3/d（含20m3/d）的296215处，受益人口2.06亿；日供水能力小于20m3/d的175765处，受益人口0.40亿。
各类集中式供水工程都可以看作是规模不等的小型、微型自来水厂，即本书所讲的村镇供水厂，但其中相当一部分未在工商部门登记注册，不属于正规的生产企业。除了集中式村镇供水工程外，全国还有42%的农村人口（约4.09亿）采用直接取用河、渠、塘、窖、池或手压井等的水，属于分散式取水，其中26651万人为浅井供水，4201万人引用泉水，1510万人取用集雨窖池水，8572万人直接从河、溪、坑塘取水。分散式取水的水源设施或工具很简陋，一般不具备净化消毒条件，水质卫生难以控制。按照饮水安全和新农村建设的要求，其中绝大多数将伴随着当地经济社会发展和人口向较大村或乡镇集中，逐步被集中式供水方式取代。
（二）村镇供水工程管理状况
1.村镇供水工程管理规章制度建设
2003年，水利部颁布了《关于加强村镇供水工程管理的意见》（水农〔2003〕503号），要求村镇供水工程建立职能清晰、权责明确的管理体制和灵活有效的运行机制，明确产权归属，确定管护责任主体，按成本水价供水、计量收费、市场运作。2004年，水利部颁发了《村镇供水站定岗标准》（ZBBZH/CG）、《村镇供水工程技术规范》（SL 310—2004）和《村镇供水单位资质标准》（SL 308—2004）。2008年，卫生部、国家发展改革委、水利部联合印发了《关于加强农村饮水安全工程卫生评价和水质卫生监测工作的通知》（卫疾控发〔2008〕3号），全国爱卫会、卫生部联合印发了《农村饮水安全工程卫生学评价技术细则（试行）》（全爱卫办发〔2008〕4号），对农村水厂水处理工艺、水质检测的项目及检验频率等作出了规定。2010年11月，水利部、卫生部和国家发展改革委联合发出了《进一步加强农村饮水安全工程水质保障工作的通知》，提出了加强水质保障的措施，要求加强以提高水质合格率为中心的水质管理工作，其主要内容包括：①建立和健全规章制度；②建立各项净水设备操作规程，制定各工序的控制质量要求；③健全水源卫生防护、净化水质管理、管网水质管理、水质化验等各项规章制度。提倡以县域内规模较大的水厂为依托，设立水质化验室，对小型和分散供水工程定期提供水质检测服务，有条件的县设立移动式水质检测车，对小型分散饮水工程开展日常水质检测工作。
一些地方制定了相关的地方性法规或管理办法。如2008年10月，陕西省人大常委会颁布了《陕西省城乡供水用水条例》，从法律上将城乡供水和用水纳入了一体化管理。2009年6月，山东省人民政府发布了《山东省农村公共供水管理办法》，对农村公共供水的规划与建设、供水管理、用水管理、供水安全等作出了具体规定。山西省制定了《山西省村镇供水工程运行管理办法》，北京市制定了《村镇集中式供水工程运行管理规程》地方标准，还有《安徽省村镇供水工程运行管理办法》《陕西省村镇供水工程运营管理办法》等。这些管理办法都对村镇供水工程的管理机构设置和人员配备、安全生产制度和维修保养制度等提出了明确的要求。
在供水工程管理单位的制度建设方面，北京市制定了供水工程“三证三卡五公开”的管理制度，“三证”是办理取水许可证、卫生许可证和管水人员健康证；“三卡”是填写工程管理卡、水质管理卡、运行管理卡，用于记录供水工程的管理责任主体、主要工程设施及日常运行情况；“五公开”是水厂管理责任人公开、水价公开、水费收缴及使用公开、水质监督热线公开、维修热线公开。
2.村镇供水管理机制改革探索
各地在改革和完善村镇供水工程运行管理机制方面进行了许多探索和创新，总结出了许多行之有效的经验和做法。河南在全省以县为单位建立农村饮水安全工程维修基金（县财政每年按10万～30万元的数额拨款，同时集中式供水工程按每吨水0.1～0.2元的标准从水费中提取），基金实行专户存储，逐年积累，由县水利局监督使用，在一定程度上缓解了农村供水工程维护和大修经费不足的矛盾。吉林省财政支持，建设了“部—省—市—县”四级同步互联互通的饮水安全项目管理信息系统，利用现有GPS定位仪开发工程的可自动导航功能，对水源地、供水工程和受益村镇等信息实时监管，应用信息技术手段提高行业管理水平和效率。湖北省政府出台《关于加强农村饮水安全工程建设和管理的意见》，对组织领导、项目实施、资金保障、建后管理等作出规定；成立了“湖北省农村饮水安全工程领导小组”，下设由省发改委、财政厅、水利厅组成的副厅级“省农村饮水安全工程建设管理办公室”，专门负责全省饮水安全工作。同时，各市、县也相应成立了机构，真正做到了有人管事、有钱办事。陕西省争取财政资金2000多万元，在全省以县为单位建立农村饮水安全水质监测中心，配备能够检测21项指标的水质监测设备仪器及取样车辆，对水质检验人员进行专业技能培训，规范水厂原水、出厂水及管网末梢水的检测。广西壮族自治区针对供水工程水质合格率较低的突出问题，制定农村供水工程水质消毒卫生达标方案，财政安排1600万元资金，采取“以奖代补”的方式，为重点集中式供水工程配备了消毒设施。浙江省编制水源保护规划和水资源配置实施方案，划定水源保护区，财政安排生态补偿专项资金用于污染企业关停并转，开展以改善农村水环境为主要内容的“千村示范，万村整治”行动。
3.村镇供水工程运行管理方式
就全国来说，不同的工程类型、规模，不同的自然、经济和技术条件决定了不同的工程管理模式。一般来说，水窖、水池、水柜等集雨人饮工程，采取国家补助，农户自建、自有、自管、自用建设管理模式；以自然村或行政村为单元的单村供水工程，多由村民委员会、村民小组或组建农民用水户协会自主管理；跨村尤其是跨乡镇的区域集中式供水工程，多采取专管机构、受益村或农民用水户协会分级管理相结合的办法管理；私人投资兴建或多种投资来源修建的供水工程，由业主负责管理。以北京市为例，由基层水务站管理的农村集中式供水厂占水厂总数的55%，采用公司企业形式进行管理的占22%，由乡镇政府负责管理的占16%，由村民委员会负责管理的占7%，这个结构比例在一定程度上可以反映出经济发达的大城市郊区村镇供水管理体制现状。
（1）行业主管部门组建专业机构管理。行业主管部门组建专业机构管理的模式专业化管理水平高，管理相对规范，在规模较大的联村或镇供水工程管理中比较普遍。
（2）乡镇水管站管理。乡镇水管站管理村镇水厂，有利于充分发挥基层水管站的技术、人才优势，在中西部地区跨村或乡镇供水工程中较多采用。跨村的集中供水工程要由乡镇水管站与受益村签订合同，明确管理权责，落实管理责任，建立用水户参与的机制。
（3）村集体组织管理。单村供水工程多采用村委会集体管理，是目前中西部地区最常见的管理形式。东部地区一些集体经济实力较强、而供水工程财务效益较差的村庄也多采用这种方式。
村集体组织管理模式由村民委员会行使“业主”权力，具体经营维护管理方式由村民委员会领导班子或村民代表会决定，常用的经营维护管理方式主要有：指派专人管理（个人或小组），村民委员会收取水费并付给管理者报酬；指定承包人或通过竞争产生承包人，由承包人（组）管理。承包人向用水户收取水费，向村民委员会上交承包费，扣除油电费、日常维护费后的所得为经营者收益。
村集体组织管理供水工程的关键在村集体领导班子的素质、能力，村民参与的程度，以及制度的落实情况。一些地方常由于村级领导班子换届，改变管理方式和管理者，造成水厂管理混乱。
（4）私人或股份制企业管理。采用私人或股份制企业方式管理村镇供水工程适用于规模较大、设施权属比较清晰的工程。一般来说，企业经营方式比较灵活，容易控制供水成本，权责比较明确、清晰，效率高，但也容易产生由于监管不到位，供水水质卫生难保障的情况。
4.村镇供水工程运行管理存在问题
（1）管理组织性质界定不明晰，运行经费没保障。现行法规政策对村镇供水工程管理组织缺乏明确的定性，导致工程运行管理及维修养护经费来源不足，无法提取大修理和折旧费。当工程、设备需要大修或改造时，无资金保障，造成工程带病运行或提前报废。
（2）部分工程产权不清，管理责任不落实。部分新建工程的产权归属不明确，村镇供水工程的资金投入渠道多，包括乡镇在内的各级政府财政补助、水厂自己向金融机构贷款、村集体投入、农民集资以及民间资本投入，这给产权界定带来困难，如果加上供水工程附着的土地权属关系，更增加了明晰产权的难度。村镇供水工程产权不清晰往往导致建管脱节、资产监管缺位，工程管理主体不明确，管理责任不落实。农民误认为工程是国家的，破损了应由国家修，缺乏主人翁责任感。
（3）供水成本高，水费收入难以补偿成本。村镇供水工程供水成本高的主要原因有：单个工程规模小，供水量少，制水成本相对较高；许多工程用电按照非普工业用电、普通工业用电或商业用电电价收费。据调查分析，电费支出占运行成本的一半左右，有的甚至高达80%；税费负担重，如集体企业所得税、集体企业增值税、集体企业城市维护建设税、一般教育费附加税、集体企业土地使用税和其他印花税等。大多数村镇供水工程水价在1～2元/m3，低于全成本水价。仅一成左右的工程能按全成本水价计收水费。
（4）水源保护、水质检验和监测工作薄弱。规模大的村镇供水工程多数建立了水源保护区，量大面广的小型供水工程水源保护措施难以落实。农业面源污染以及生活污水、工业废水对水体的污染日益严重，甚至在南方水资源相对丰富的农村地区也难以找到合格的饮用水源，不得不对污染水进行深度处理，而水费收入难以支撑较高的水处理成本，造成一些水厂水质卫生达标率不高。
（5）管理人员技术水平和管理能力低、待遇差，基层技术服务体系建设滞后。村镇水厂管理人员中，除少数经过专门培训外，多数缺少专业技术培训，特别是单村供水工程管理人员，普遍业务素质不高，管理能力难以胜任日常管理工作要求。供水工程运行管理涉及工程维护、机电设备保养、水质净化与消毒等专业，不可能每个小水厂都配齐熟悉各专业知识技能的管理人员，需要通过建立基层社会化专业服务体系来解决。目前，这一体系的建设在一些地方刚刚起步。
（6）有关政策法规不健全，管理制度不完善。全国性的农村供水管理条例（办法）尚未出台，有相当一部分村镇水厂管理制度不健全，有些水厂虽然有制度，但执行不严格，落实不到位。