第一节 村镇供水功能与基本属性
一、村镇供水在农村经济社会发展中的功能
就不同的单个水厂来说，由于服务对象和服务重点不同，使得经营管理活动宗旨和经营管理组织的性质差异很大。认识村镇水厂的功能与基本属性，必须从整体上把握由众多水厂组成的村镇供水事业在农村经济社会发展中的地位和作用。目前我国村镇供水工程总数中，约90%为日供水能力几十吨到几百吨的小水厂。这些水厂的服务对象基本上是农村居民，供水结构主要是生活饮用水，管理主体基本上是村民委员会等农村集体组织。因此，认识村镇供水功能，界定其基本属性，应当抓住在村镇供水工程数量和受益人口中占绝大多数的单村、联村供水。村镇供水中的“镇”，情况要复杂得多。镇水厂，供水对象既有居民，又有二、三产业的工商企业；用水居民中既有农村居民，又有城镇居民，还有机关事业单位干部职工。国家正在实施的农村饮水安全中的“农村”是指新农村建设中的“农村”、“三农”问题中的“农村”。这是村镇供水事业功能定位与属性界定的前提。
表面上看，向农村居民提供具有商品属性的生活饮用水似乎与城市供水没有多大区别，属于一种经济活动。但是，深入了解村镇供水对农村居民生活、身体健康、贫困状况以及农村社会发展等的影响，就会发现村镇供水具有更多的社会功能。发展村镇供水事业，不仅是农村居民的需要，也是农村社会发展的公共需要；从减少因饮用不合格水引起地方病、介水传染病对众多人群尤其是对儿童健康危害和对公共卫生安全危害的角度看，也是全社会的公共需要。
首先，村镇供水事业承担着解决农村地区因干旱经常出现饮水困难的任务，是保障农村居民基本生存条件的基础设施，是国家和地区防灾减灾体系的重要组成部分，这是一种典型的农村公共物品。尽管过去十多年全国已累计解决4亿多农村居民饮水困难和饮水不安全问题，但受村镇供水工程水源条件和工程建设标准的限制，每年还会在部分地区出现因旱产生的数百万人的临时性饮水困难。例如，2010年春西南五省遭遇特大干旱，最多时有约2000万农村居民出现饮水困难，有的外出几十里地找水、运水。饮水困难不仅严重威胁农村居民的正常生活，也影响农村社会稳定，影响地方政府和广大干部群众发展经济社会事业，拖累地方经济发展。农村供水具有增强抵御干旱灾害能力和减轻灾害损失的功能。
其次，村镇供水事业承担着农村地区一部分疾病预防控制任务，是农村公共卫生服务体系的重要组成部分。据2004年调查资料分析，在过去已解决上千万饮用高氟水人口的基础上，全国仍有约5000万农村居民饮用含氟量超标的水，约4000多万人饮用铁锰超标水，近300万人长期饮用砷含量超标的水，9000多万人饮用遭受污染的地表水或地下水，900多万人饮用有可能感染血吸虫病的疫区地表水。虽然“十一五”期间已使2亿多农村居民摆脱各种不合格饮用水对人体健康的危害或威胁，用上了符合国家饮用水卫生标准的水，大大减少了氟斑牙、氟骨症等地方病以及痢疾、霍乱、血吸虫病等其他介水传染疾病的发病率；但调查分析，目前全国仍有约3亿农村居民存在饮用水水质不达标或水量不足、取水困难等问题。在人员流动日益频繁、城市化率迅速提高的今天，村镇供水所具有的疾病预防和公共卫生功能不仅使亿万农民直接受益，也间接惠及城市居民，是全社会公共卫生安全体系的组成部分，具有公共物品属性。
第三，村镇供水事业承担着减少农村贫困人口、防止脱贫人口返贫的任务。在部分农村地区，农民为获取饮用水所耗费的人工和付出的金钱过高，因水致病、致贫是地区贫困人口集中的重要原因之一。在宁夏、甘肃中部严重干旱缺水地区和贵州、广西、云南等石漠化地区，大旱时农民家庭主要劳动力要到几里、几十里远的地方背水、拉水，占用大半天时间，有的花几元钱买一担水，几十元钱买一水罐水。在这些地方，解决吃水问题成为生活中的头等大事，根本无暇顾及发展家庭种植养殖业，增加收入。正是由于饮水困难与农村贫困的密切关系，20世纪90年代解决农民饮水困难才被纳入《国家八七扶贫攻坚计划》，中国妇女发展基金会等一些慈善机构开展“母亲水窖”等慈善捐款活动，帮助农民解决饮水困难。因此，减少农村贫困人口、巩固贫困地区农村脱贫成果也是村镇供水的主要功能之一。由此可以看出，村镇供水在很大程度上属于市场不能提供、具有非竞争性和非排他性的村镇公共物品或准公共物品。
第四，村镇供水具有促进新农村建设，加快农村现代化进程的功能。现代城市文明与传统农村生活方式主要区别之一，是能否让所有居民都能方便地用上符合国家饮用水卫生标准、经济上负担得起的自来水。村镇供水不仅让农民用上了符合国家饮用水卫生标准的水，还使农民可以使用太阳能热水洗浴、洗衣机、水冲厕所，大大改善了家庭卫生环境，明显提高了生活水平和生活质量，免去了妇女担水、河边洗衣的劳作之苦，使妇女可以有更多时间精力参加其他经济或文化活动。村镇供水使农民养成讲卫生的习惯，增强疾病预防意识，村镇供水以及公路、通信、广播电视等各项基础设施的改善，缩小了城乡差距，使农村年轻人不再千方百计离开农村到城市寻梦，为他们扎根农村创业提供了条件。
第五，村镇供水具有一定的促进经济发展的功能，它能为农民开展家庭养殖、农副产品加工、兴办乡村工业、增加农民在当地的非农就业机会、增加经济收入创造条件，是促进农村地区经济发展必不可少的基础设施条件。从这个角度看，村镇供水又不是一项完全的农村公共产品，它还具有一定的经济功能，村镇供水工程具有一定程度的可经营性。
由以上几点可看出，现阶段我国村镇供水事业承担着保障农村居民基本生存需要、防灾减灾、减少贫困、预防和控制疾病、建设农村公共卫生体系等方面的任务，社会功能和社会效益显著。同时，村镇供水也有改善农村居民生活条件、为开展养殖、加工等经营活动创造条件的经济功能，具有一定的可经营性和经济效益。
介于村镇供水与城镇供水之间的乡镇供水，既承担着为当地乡镇与农村居民提供生活饮用水、保障饮水安全的任务，同时又承担着为当地工矿企业、商业、服务业供水的任务，既表现出一定的社会功能、社会效益，也表现出较强的经济功能和可经营性，在经济较发达地区这一特点表现得尤其明显。
二、村镇供水管理的特征与村镇供水事业的基本属性
（一）村镇供水管理的主要特征
村镇供水管理受到各种内部、外部条件制约，呈现出十分复杂的特征。
首先，村镇供水的功能多元化。多数村镇供水工程的供水与用水结构复杂，虽然多数工程以向农民提供生活饮用水服务为主，但仍有相当一部分兼有向企业、事业单位供水的任务，在东部沿海地区和大中城市郊区等经济比较发达、城镇化水平较高的地方，这种情况表现尤为突出。这就使得许多村镇供水工程存在着竞争性与非竞争性、营利与非营利、公共物品与非公共物品等功能和性质交叉、难以清晰区分，给管理体制的改革和管理政策的制定带来困难。
其次，工程建设投资和运行成本费用补偿资金来源多元化，进而给清晰界定产权、理顺管理体制带来困难。以解决农民饮水不安全问题为主的农村供水工程建设资金主要由政府提供，农民承担少量的施工土方开挖和入户管道配套资金。以普及村镇自来水为目的的村镇供水工程建设资金来源则有多种途径，既有政府投资，也有社会私人投资，还有农户自筹配套。政府对村镇供水工程建设的投资多采用补助形式，补助资金形成的资产归谁所有，只有原则上的规定，缺少操作性强和明确的界定办法。许多村镇供水工程投产运行后，无法按补偿全部供水成本计收水费，工程老化损坏报废仍要政府再投资。如何完善村镇供水水价形成机制，明确不同类型工程的运行成本补贴范围和补贴标准，建立科学、完整、长效的运行机制，是一件困难的事。
第三，管理主体多元化。绝大多数供水工程由村民委员会或农民用水户协会集体组织管理，具体的日常运行管理工作多以承包方式委托给个人负责，管理粗放、不正规的现象十分普遍。规模稍大的工程，有的采用国有企业自来水公司组织形式，有的采用事业单位性质的供水管理站负责管理，私人投资的水厂自己经营。多元化的管理主体和多种形式的管理方式给规范经营管理带来难度。
第四，“公益”“收费”“盈利”并存，改革的价值取向难以用一句话说清楚。受农民经济承受能力限制，相当多以向农民提供生活饮用水服务为主的村镇供水工程无法按补偿成本加利润原则计收水费，处于政策性经营亏损状态；但是也确有一部分以向企业供水为主、兼有为乡村居民生活供水服务的村镇供水工程可以实现盈利。这使得在一些地方和部门之间在村镇供水改革政策的价值取向上长期存在着争论。
（二）村镇供水事业的基本属性
村镇供水工程属乡村居民生活和村镇经济发展的基础设施，是村镇社会存在与发展的先决条件，是一种必需的、共同的、基本的需求，在各类农村基础设施中，是最重要的一种，具有无可替代的作用。村镇供水既有非竞争、非排他的公共基础设施特点，又有从事商品生产、为社会创造价值的特殊产业特征，相互矛盾的属性并存于同一事业中。
首先，村镇供水总体上具有很强的自然垄断性，但是在某些特定条件下也可能存在一定程度的竞争性。例如，历史原因形成的一些独立经营很久、供水成本不高、已租赁或拍卖给个人经营的小水厂，在新建大水厂供水区范围内，两者之间可能存在竞争关系。另外，不少农村居民使用庭院内手压井取水，或从河溪塘坝取用天然水，也形成与水厂供水事实上的竞争关系。
其次，公共物品性与私人消费物品性并存。公共物品是指那些可以让社会成员共同消费，不需要或不可能让消费者按市场方式分担补偿其成本费用的产品。公共物品可分为两类：一类是纯公共物品，如天气预报、村镇道路、路灯照明、各种防灾设施等；另一类是准公共物品，如村镇供水、灌溉排水、农村医疗卫生等。准公共物品在一定程度上具备消费的非竞争性和非排他性，可以在一定范围内用市场方式向消费者收费，村镇供水就属于比较典型的可以通过收费补偿全部或部分运行成本的农村准公共物品。
强调村镇供水准公共物品属性的理由：首先它不是一般的私人物品、私人事务，发展农村供水、保障农民饮水安全的主要责任由政府而不是私人企业或私人机构承担；其次，发展村镇供水的目的是为了满足一定区域范围所有农民的共同需要，而不是某一部分人的个别需要；第三，衡量村镇供水工程绩效的主要指标不是利润或供水量，而是解决农村饮水不安全人口数量、农村自来水普及率、供水水质卫生合格率等指标；第四，强调农村居民集体共同承担责任，农民不但要在工程建设中适当投劳出资，而且从规划、施工质量到运行管理，各个环节都要广泛深入参与，享有知情权、参与权、管理权、监督权。
第三，公益性与营利性并存。如前所述，无论是国家实施的农村饮水安全工程建设，还是作为地方政府为民办实事的村村通自来水工程，其目标是实现社会公众的共同利益——不仅村镇范围内全体公众都可以分享这种利益，更大范围的社会公众也直接或间接受益，其理由是：村镇供水可以减少地方病和介水传染疾病，进而减少更大范围传染疾病的流行。与此同时，经济发达地区有一定规模、为企业供水占比重较大的乡镇水厂又有较为明显的可经营性，在一定条件下有可能实现盈利。
通过上述分析可以看出，就村镇供水事业整体而言，它的基本属性很难用公益还是经营单一性质准确表述，要根据不同地区不同类型工程的具体情况作具体分析。但是，不管哪类村镇供水工程，共同的特点是都具有明显的公共性和基础性。村镇供水属于农村准公共物品范畴。
（三）政府、农民、市场在村镇供水事业发展中的关系
村镇供水是政府主导、农民积极参与、市场在一定条件和范围内发挥作用的特殊领域。在村镇供水事业发展中，政府作为一支自觉的、强制性的、维护公共利益的主导力量，履行自己公共管理和公共服务职责；村民委员会、农民用水户协会等农民自治管水组织以其特有的农民自我管理、自我服务优势，在管理规模不大的单村或联村供水工程中扮演着“业主”角色；市场则在一定条件和范围内，有效地配置水、人力、财力、工程等各种资源，市场机制在村镇供水工程经营管理中充满活力，发挥着行政力量难以起到的作用。政府、农民、市场三者之间在村镇供水事业发展中相互补充，缺一不可。
1.政府在村镇供水事业发展中起着主导作用
政府及其所属职能部门承担的农村公共基础设施建设和管理职能，决定了政府应当在村镇供水事业发展中发挥主导作用，主要体现在以下几个方面的工作：制定促进村镇供水健康发展、规范村镇供水活动的法律、规章、技术标准等法规和政策；统筹县域范围，甚至跨县的村镇供水发展规划、城乡供水一体化发展规划，在缺少优质饮用水水源的地区，这种规划尤其必要；组织在辖区内有重大影响的工程建设等行动，协调部门之间、供水单位与用水户之间等各方面关系、提供财政资金扶持、提供信息、技术指导与服务以及监督管理等。
村镇供水的非营利、准公共物品特性，使得私人企业和个人一般不愿承担投资责任，必须由作为公共权力主体和掌握各种公共资源的政府负起责任。现代社会政府有三大职能：政治管理、经济管理和社会管理。作为农村准公共物品的村镇供水事业，直接关系到几亿农民的日常生活用水保障、卫生健康和生活质量，具有很强的社会性、公共性，属政府社会管理内容之一。实践表明，新中国成立以来，党中央、国务院和各级地方政府一直把解决农民饮水困难作为农村水利的主要任务之一来抓，近年来更是把发展村镇供水事业、解决农村居民饮水安全作为践行以人为本的科学发展观的具体措施。政府抓村镇供水，工作重点比较多地放在工程建设方面，在提供资金扶持、安排建设项目、采取措施组织行动等方面，表现出很强的能力、很高的效率；但对于几十万处已建成工程的日常运行管理维护，虽然也通过发文件、召开会议、总结和宣传典型经验等方式做了大量工作，但要真正把对管理的诸多要求落到实处，就显得有些“力不从心”。政府能力在这一特殊领域的“不足”或“缺陷”，需要农民等民间组织及市场的力量去弥补。
2.在一定条件和范围内，市场机制对村镇供水发展起着十分重要的补充和辅助作用
村镇供水工程的自然垄断和主要由政府依靠行政力量去推动的做法，容易带来缺乏竞争、运行成本高、管理效率低、服务质量差等弊端。虽然村镇供水事业从整体上看，不具备充分竞争的市场环境，但这并不等于市场机制在这一领域完全不能发挥作用。在国家已建立社会主义市场经济体制的大环境下，应当利用各种条件，挖掘一切潜力，千方百计发挥价格、竞争、激励等市场机制作用，弥补政府和农民自治管水力量的不足。
市场的作用主要是通过市场机制这只“看不见的手”，达到合理配置各种资源，促进经济社会发展的目的。市场机制一般包括交换机制、价格机制、工资机制、利率机制、竞争机制、供求机制、风险机制等。有些规模较大、同时有为生活和企业供水服务的乡镇供水工程，虽然具有公共物品属性，但也不排除存在收费盈利空间。即使规模不大、以向农民提供生活饮用水为主的水厂，市场机制也不是一点儿都不能发挥作用。例如，采用公开竞标方式、以维护管理费用低、服务质量高为标准选聘承包经营管理者的方法，就体现了竞争机制的优点，但总的看来，市场机制在这一领域的作用是有限的。
以价格机制为例，无论是政府定价，还是政府指导下的农村集体组织协商定价，确定水价的依据主要不是市场供求关系，而是如何兼顾农民承受能力和维持水厂日常运行两方面因素。市场机制也有“缺陷”和“失灵”问题，如个别私人水厂或个人承包经营的水厂，为了减少经营亏损，或者片面追求利润，常常少加药剂或不消毒，采用“偷工减料”的方法简化制水工艺，损害用水户利益。其解决途径，一是政府加强监督管理，酌情对政策性经营亏损和公益性成本给予合理补偿，二是发挥用水户的监督作用。
价格机制、竞争机制和供求机制在村镇供水事业中的局限性，说明村镇供水是一个特殊的市场，但这绝不意味着村镇供水可以不计成本、不讲效益、不按经济规律办事，走“福利供水”的老路。少数地方不收水费，无偿供水，并不完全是农民经济上负担不起，更多的是村镇干部认识、农民付费意愿、传统观念和习惯势力在这当中起了很大作用，需要加强宣传、教育、引导，转变基层干部和农民的思想观念。严格成本核算，计量收费，逐步使水费标准接近或达到供水成本，是建立村镇供水工程良性运行机制，实现可持续发展的根本出路。
3.村民委员会、农民用水户协会等农民自治管水组织是农村供水工程的真正主人，尤其在已建成工程运行管理中有着无可替代的作用
规模较大、供水结构复杂，尤其是跨村镇的乡镇水厂，必须按产权隶属关系，组织专门管理组织，实行专业化经营管理。大多数单村、联村农村供水工程属于“社区”内部的公共基础设施，供水服务属村内村民之间的互助合作、自我服务。这样的定位决定了村民委员会、农民用水户协会等农民自治管水组织理应是供水工程的所有者和管理者，应当从法律和政策上充分赋权，使他们真正扮演工程“业主”的角色而行使职权。至于具体采用什么方式进行管理，是承包还是责任制管理，如何处理农户之间用水矛盾纠纷、做到公平用水、合理分担成本费用，如五保户、特别困难户能否免交水费等，政府没有能力插手管理，管也管不好，更包办不了，而私人企业组织一般不愿涉足无利可图、费力不讨好的事。我国农村历史上早就形成了民主协商、互助合作、自主兴办铺路修桥挖池塘等村内公益事业的传统，但管理有一定科技含量的供水工程，不同于村内修桥铺路，无论是村集体组织还是农民个人，能力都显得有些不足，只能通过完善基层社会化专业技术服务组织、依靠它的技术指导与服务来弥补，因为没有任何其他组织的力量可以替代农村集体自治管水组织的作用。非营利性的农民自治管水组织在弥补村镇供水领域中市场“失灵”、政府“缺陷”方面有着无可替代的作用，是最佳的管理主体，它反映了村镇供水工程管理客观规律的要求。