第五节 村镇供水监督管理

村镇供水监督管理是村镇供水管理体制的重要组成部分。所谓监督管理，是指村镇供水的监管主体通过法律法规、政策、规则、制度等手段对供水生产、经营管理活动及经营管理服务组织进行监测、检查、约束、规范，以保证饮水安全目标的实现和供水经营管理组织活动规范有序、工作制度得到有效执行落实。村镇供水监督管理包括：认识进行监督管理的必要性，建立健全监督管理制度，明确监督管理主体、监督管理的依据、监管范围、监管秩序、监管者与被监管者各自的权力与责任，监管内容与方式，明确哪些监管内容需要保密，哪些应当公开，对被监管者违反有关法规、政策、规定的处罚与纠正等一系列制度。

2007年，国家发展改革委、水利部、卫生部在《关于加强农村饮水安全工程建设和运行管理工作的通知》中强调，“加强行业监管和社会监督”，“各级水利部门要依法加强对农村饮水工程经营管理者的监督和行业管理，规范经营管理行为，在确保安全生产和正常供水的基础上，不断提高工程管理水平和服务质量”，“各级卫生部门要加快建立和完善农村饮用水水质监测网络，加强农村饮水安全工程供水水质的检测，监测，优化检测指标和监测频率，有效保障供水水质”，“各地价格主管部门和水行政主管部门要加强对供水价格的调查，核算以及水费征收和使用情况的监督检查。要积极落实水价决策听证制度，依法保障广大用水户对水价制度的知情权，参与权和监督权。经营管理者要自觉接受有关部门的监督检查及用水户和社会监督”。这些要求对监督管理的范围、内容、途径、方法等做出了规定。

一、加强村镇供水监督管理的必要性

首先，通过供水工程规划、建设立项、审批等程序，村镇供水管理组织已承担了政府赋予的向供水范围内所有用水户提供符合国家饮用水卫生标准的饮用水的任务。如前所述，向村镇居民提供生活饮用水，保障饮水安全属农村准公共物品，属于政府向公民提供基本公共服务的内容之一。因此，供水经营管理组织有义务接受公共管理与公共服务的主体——政府的监督管理，对供水职责授权者——政府负责。

其次，村镇供水的水质与服务质量好坏，不仅直接关系水厂供水区用水者的身体健康和生活质量，而且作为预防介水传染疾病、保护村镇公共卫生的重要环节之一，还直接或间接影响附近地区，甚至更大范围城乡居民的传染疾病预防与控制。村镇供水的这种鲜明公共性决定了它必须接受社会公众的监督。

第三，村镇水厂在所在区域的供水服务具有垄断性，所用水源为公共资源，尤其在水资源稀缺地区，水厂利用稀缺公共资源加工生产具有商品属性、同时又是村镇居民维持生存的基本生活必需品，供水经营管理组织有义务接受政府和社会公众的监督。

第四，绝大多数村镇供水工程建设资金来自政府的公共财政，其中一小部分来自用水农户，因此，供水经营管理组织理所当然地要接受工程设施出资人（或产权所有者）——政府及用水户的监督，对出资人（或产权所有者）负责；这一理由同样适用私人投资建设的水厂，水厂经营者一方面要在供水水质、水价等方面接受政府监督管理，另一方面也要接受工程设施出资人的监督。

第五，村镇水厂经营管理者与消费者——用水户之间存在信息不对称，水厂经营者可能为了谋取自己的利益有意隐瞒供水水质、供水成本、水费收入与支出等情况，导致不合理的“交易”成本，而使处于信息劣势地位的用水户承担不应有的代价。公平交易市场机制的有效运作，就是为了将信息不对称带来的负面影响减少到尽可能小，从这一点考虑，水厂经营管理者也应当接受政府及社会公众的监督。农村集体组织或农民用水协会负责管理供水工程，特别需要做到公开透明供水水质、各户用水数量、水费收入与支出等信息公开透明，接受所有用水户的监督。

综上所述，加强对村镇供水工程和村镇供水事业的监督管理，是确保村镇水厂经营管理组织（管理者）履行自己所承担的公共责任的需要，是治理“公益失灵”的需要，是解决供水经营管理者与消费者之间信息不对称，维护用水户合法权益的需要。我国现行有关法律法规和管理办法赋予了与村镇供水事业相关的行政主管部门进行监督管理的权力和职责，赋予了用水户知情权、参与权和监督权。近些年各地有关部门在农民饮水安全工程建设和工程建后管理、加强水价监督管理和供水水质监测等方面做了许多工作，在其他监管方面也进行了有益的尝试，取得了一定的效果。但是，总的看来，村镇供水的监督管理还十分薄弱，主要表现在：一是有关村镇供水监督管理的法律法规很不健全；二是在许多地方，由于种种主客观原因，现有的法规未能得到严格贯彻落实，如相当多的单村、联村水厂供水水质只在工程建成时检测一次，以后就很少甚至根本不再检测；三是监管主体多元，职责交叉，如对于水厂偷工减料以及供水水质和服务质量低的问题，工商部门和水利部门谁应负主要监管责任，常常推诿扯皮；四是社会监督力量薄弱，参与程度低；等等。村镇供水监督管理制度建设还有大量工作有待完成。

二、村镇供水监督管理内容

村镇供水监督管理内容，包括水厂经营管理组织的注册登记、供水水质、供水服务质量、水价与财务管理等方面。

（一）供水经营管理组织的准入和退出监督管理

村镇供水是涉及保障村镇居民日常生活基本需求和身体健康、村镇公共卫生的一个特殊行业，对于从事这个行业的生产经营管理组织，应当有严格的准入条件，如必须取得行业行政主管部门颁发的取水许可证、卫生许可证、工商企业经营登记、事业法人登记、社团法人登记、税务登记等最基本的行政监管许可。城市供水目前用特许经营制度取代过去的资质管理制度，当供水工程服务区域被其他供水工程覆盖或取代，供水经营管理组织要撤销解散时，还需要到有关行业主管部门办理解散注销手续，接受退出监管。私人兴办的水厂，当资不抵债、无法继续经营管理而不得不“破产”时，必须履行并接受退出监管。

目前我国对村镇供水经营管理组织的行政监督管理制度还很不完善，除了明确作为供水企业性质的自来水公司或水厂必须到工商行政管理部门办理企业登记注册手续外，没有法规明确规定属于事业单位性质和农民自治管水社团组织的农民用水户协会及村民委员会这两类供水管理组织进入供水行业的“门槛”，只是在供水工程建设规划和建成后的验收阶段得到过有关主管部门的认可。投入生产运行后，如何监管，缺乏制度性规定。而作为正规企业的市场，营业执照、税务登记、卫生许可等都有严格的年审制度。如果无法通过年审，说明供水企业经营管理的某个环节出现了问题，必须整改，否则就属于不合法的生产经营活动。

（二）供水水质卫生及供水服务质量监督

对供水水质卫生是否符合国家有关标准要求进行监督管理，是村镇供水监督管理的核心内容。这方面的工作由卫生部门负责，具体的监测内容、指标、标准与方法在本书其他章节中有介绍。供水水压，尤其是管网尾端的水压以及管网爆裂事故报修等方面的服务质量、保障程度的监督管理由水行政主管部门负责。

村镇供水水源保护的监督管理，其具体内容和要求在相关技术标准规范中有明确规定，监管部门涉及水利、环境保护部门。目前这方面的监管尤其薄弱，主观原因是重视程度不够，客观原因是量大面广的小型村镇供水水源的水质、水量问题影响因素复杂，加之监管力量不足，监管技术手段滞后，确实很难监管。监管到位还需要相当长的过程。

（三）村镇供水价格监管

对村镇供水水价进行有效的监督管理是村镇供水监督管理又一项主要任务，它直接关系着经济收入相当于城市居民几分之一的亿万农民切身利益和农村社会稳定，同时也关系到供水工程及制水生产经营管理组织在经济上能否良性运行和持久发挥效益。村镇供水水价的监督管理由物价部门和水行政主管部门共同负责，监管内容包括成本测算、水价审批与水价执行情况。对村镇供水来说，供水价格监管方式大致有两类：一是价格主管部门和水行政主管部门综合考虑制水生产成本及农民承受能力后提出指导水价，供村民委员会或农民用水户协会与村民协商决策时参考；二是物价和水行政主管部门对供水企业或事业组织提出的成本测算及水价建议方案进行审批，并监督执行。

（四）水厂经营管理组织财务和资产监督

对水厂经营管理组织财务收支以及水厂资产情况进行监督管理，是村镇供水监督管理的又一主要任务。监管内容包括财务制度建立与执行情况，财会人员从业资格、会计凭证、年度会计报告等会计资料的真实、完整情况，会计核算是否符合国家有关制度规定等。对村镇供水设施资产状况进行监管也应当属村镇供水监管的任务之一。由于许多供水工程产权不够清晰，审批水价中又不包含或只包含一部分固定资产折旧费，使得多数地方村镇供水工程设施资产监管实际上处于缺位状况，需要尽快完善这方面的制度。财务监管由财政与审计部门负责。资产监管应由工程建设出资者或工程设施产权所有者负责。

（五）村镇供水管理组织及人事监管

对村镇供水经营管理组织履行职责及经营管理组织负责人遵纪守法、执行国家方针政策和水厂管理制度情况进行监督管理，也是村镇供水监督管理内容的一个方面，通常由上级业务主管部门、监察纪检、审计部门、企业的监事会、村民代表大会等负责。

三、村镇供水监管体系

村镇供水同时具有的经济社会基础保障职能和自然垄断性，决定了对它的监督呈现出监督主体多元化的特点，政府、社会、用水户以及供水管理组织自身共同组成了监督管理体系，这一体系由外力监管的他律、行业协会监管的自律和水厂自身的自律三个方面组成。

（一）政府监督管理

政府是唯一具有法律权威、对村镇供水进行监督管理的主体，行政立法、司法都是政府独有的强制力。具体内容包括：

（1）完善与村镇供水相关的法律规章和技术标准，对水厂经营管理活动进行系统约束，也是判断水厂经营管理活动正当性的基本依据标准，使村镇供水行为活动有法可依，有章可循，形成规范、公平、有序、有效的村镇供水发展环境。目前这方面还十分薄弱，缺少专门针对村镇供水的法律规章，使得许多工作找不到法律依据，有的虽有法律规范规定，但执法监督不到位，停留在纸面或形式上。

（2）明确规范各监督主体的责任。村镇供水涉及水利、发展改革委、卫生等部门，虽然从大的方面已经界定了各个部门的权责关系，但财政、价格、技术与质量监督、科技、环保、工商、民政等多个部门之间仍存在权责不清的情况，现行的有些制度本身就不够完善。如一些地方的水行政主管部门既承担村镇水厂项目申请立项又负责审批，还从事建设施工、参与验收并以国有资产代表的身份负责其下属事业单位——水厂的经营管理，集所有者、经营管理者、监管者多种身份于一身，“既当运动员，又当裁判员”，缺乏依据法规和政策公正行使自己权力的公信力。

（3）改进和完善村镇供水从业和经营认证制度。虽然早在2004年水利部就颁发了《村镇供水单位资质标准》（SL 308—2004），试图通过对村镇供水单位从业资格的认定进行监督，但贯彻执行情况并不理想。事实上大量单村供水工程的经营管理承包者、部分地区私营水厂“业主”，都缺乏从业许可和从业人员资格认证的监督管理，造成村镇供水监督管理方面存在漏洞和“缺位”状况。

（4）加强对村镇供水经营管理组织日常运行状况的监管。村镇水厂日常运行的监管包括水质检测与监测，水费计收标准执行，水费收入与支出管理，资产管理，财政补助经费使用，水厂计划目标完成情况、绩效考评等，通过日常运行监管，及时发现偏差或问题，督促水厂经营管理组织采取改进措施。

这里有必要强调指出，对村镇供水的监督管理，除了重点放在监督、规制、约束，促使其切实承担起应负的农村公共服务责任，同时也要对在监管中了解发现的水厂生产成本过高、经营管理困难、职工工资福利待遇偏低等情况向有关部门反映，研究解决问题的对策，激励水厂管理组织做好经营管理工作的积极性。

（二）社会监督

作为向村镇居民和当地经济社会发展提供准公共产品服务的特殊行业组织，村镇供水必须接受社会监督与问责。社会监督包括新闻媒体和互联网监督、村民委员会或农民用水户协会代表参加水价听证、用水户对供水服务与质量的监督等，社会监督是村镇供水监管中不可缺少、无可替代的一个方面。

在当今信息化的时代，随着法制社会和民主的日益发展，越来越多的社会公众对公共事务参与的意识逐步增强，新闻媒体和互联网已成为社会监督最有力、最有效的监督方式，诸如某地饮用水水源遭受污染，某水厂供水水质不合格，制水生产偷工减料、以次充好等情况，一经新闻媒体或互联网上披露传播，就会形成很大的社会舆论压力，促使水厂采取措施，改善供水水质，同时也督促地方政府改善监管不力的状况，追究失职、渎职行为，最终起到提高保障饮水安全水平的效果。

用水户作为供水的消费者，在支付水费时又与供水工程经营管理组织形成了事实上的服务契约合同关系，无疑有权对村镇供水管理组织提供的服务质量进行监督；但分散的单个用水户受信息、监测技术手段、个人影响力等方面的局限，监督作用效果往往有限。通过代表用水户集体利益、反映广大用水户意见和呼声的村民委员会或农民用水户协会组织，选出有一定管理经验、公众拥戴的代表参与村镇供水监督，如水价听证，了解供水生产成本构成、水费收入支出、供水与用水数量以及供水经营管理组织的经营状况等，成为村镇供水监督机制的重要力量。目前我国在这方面的工作还十分薄弱，缺乏操作性较强的政策和制度，从政府到供水管理组织，再到农民自治管水组织或用水户，都缺乏让公众进行监督的意识，更缺少成功的案例和经验。

（三）完善村镇供水管理组织自律机制

仅仅依靠外部力量对村镇供水进行监督，还是不够的。必须建立健全适应村镇供水管理组织的自律机制，包括第三方评估制度、以行业协会为主要形式的行业自律和供水管理组织内部的自我约束。

（1）第三方评估制度是指独立于政府、供水管理组织之外的咨询评估机构，受委托对全国、区域村镇供水事业发展状况或具体的某一个供水工程经营管理组织的经营状况、资金、人力、水资源等资源利用效能，经营绩效、管理水平和服务质量、用水户满意度等进行客观评估。第三方评估超越村镇供水相关利益方，容易做到客观公正评估，起到监督作用。在我国，这种做法刚刚起步，如前些年有关部门委托中国国际工程咨询公司对农村饮水安全工程建设情况进行的咨询评估；但目前这方面的政策和制度都很不完善，开展得也很不普遍，效果有待提高。

（2）通过村镇供水行业协会对村镇供水经营管理组织进行监督，是在供水行业内部建立监督制约机制的一种有效途径，可以弥补政府监督管理能力的不足，降低监督成本。通过行业协会对会员单位进行监督，在有些情况下，比政府监管可能更灵活、更有效。我国村镇供水行业协会发育较晚，力量有限，在对会员单位经营管理行为和活动方面进行监管还缺乏经验，也缺乏完善的制度。城市供水行业协会协助政府对会员单位进行监督的成功经验值得学习借鉴。未来我国村镇供水行业协会在监督会员单位方面可以有更大的发展空间。

（3）加强村镇供水经营管理组织自律。在完善村镇供水管理组织结构和运行管理制度、规范供水管理组织和成员行为的同时，还需要通过思想教育、行为习惯养成等多种途径，不断提高村镇供水经营管理组织员工的道德修养，提高对供水管理组织所承担社会公共责任的理解与认同，增强执行规章制度、约束自己的行为、接受监督的自觉性。这种自律既是外部力量监督的基础，同时也成为村镇供水监督管理的组成部分。