第1章　绪论

1.1　退耕还林工程建设背景

西部生态环境恶化不仅影响自身的发展,而且也影响全国的发展,为此,江泽民同志于1997年8月5日作出“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示,党中央国务院将旨在实现生态修复的退耕还林(草)工程作为整个西部大开发的根本和切入点,自1999年10月最先在陕西、甘肃和四川三省试点,并逐步向其他地区推进。退耕还林(草),是指从保护和改善生态环境出发,将易造成水土流失的坡耕地和易造成土地沙化的耕地,有计划、有步骤地停止继续耕种,本着宜林则林、易草则草的原则,因地制宜地造林种草,恢复林草植被。退耕还林还草工程是党中央、国务院从国家长远大局出发作出的重大决策,是减少水土流失、减轻洪涝灾害,以及保证大江大河下游地区人民生活长久安定、农民脱贫致富和实现国民经济可持续发展的重要举措,是一项利在当代、功德千秋、惠泽子孙后代的千秋伟业,是人们对自然规律的认识和国民经济发展到一定阶段的产物。1997年,黄河断流累计267天,创历史最高纪录,给下游的工农业重要省份山东省造成了严重的经济损失。1998年,长江、松花江、嫩江流域发生了历史上罕见的特大洪涝灾害,其泛滥区域之大,持续时间之长,水位之高,堪称罕见,全国洪涝灾害面积2120万hm2,受灾人口2.33亿人,死亡3004人,各地估报直接经济损失2551亿元。2000年,强沙尘暴频数又急剧增加,达9次之多,为近50多年来的最多年。全国上下都强烈意识到,加快林草植被建设,改善生态环境已成为全国人民面临的一项紧迫的战略任务。1999年,我国粮食产量继1996年、1998年之后第三次跨过5亿t大关,全国粮食出现了阶段性、结构性、区域性供大于求的状况。特别是随着改革开放的不断深入,我国综合国力显著增强,财政收入大幅增长,为大规模开展退耕还林还草奠定了坚实的经济基础和物质基础。以此为契机,中央审时度势,不失时机地提出了“抓住当前粮食等农产品相对充实的有利时机,采取退耕还林(草),封山绿化,以粮代贩,个体承包的综合措施,以粮换林草”的基本方针,从此拉开了我国大规模退耕还林还草的序幕。应该说黄河断流和长江洪水只是退耕还林工程启动的导火索,退耕还林还有更深层次的产生背景,主要表现在生态背景和社会背景两个方面。

1.1.1　生态背景

20世纪70年代末期以来,随着中国经济持续快速发展,发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国集中出现,环境与发展的矛盾日益突出。资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足,逐渐成为中国发展中的重大问题。当前,我国生态形势依然严峻。从总体看,生态环境恶化的趋势是:局部有所好转,总体尚未遏制。生态环境边治理边破坏,点上治理面上破坏,治理赶不上破坏的问题依然严重。生态环境整体功能在下降,自然生态系统抵御各种自然灾害的能力减弱,水土流失、土地沙化、旱涝、赤潮、沙尘暴、次生地质灾害等频繁发生,危害程度加大。突出表现如下。

(1)林草植被遭到破坏,生态功能衰退,水土流失加剧,土地沙化严重。第五次全国森林普查结果与第四次森林普查比较,用材林中成熟林又减少了1.58亿m3,每年有114万hm2有林地逆转为无林地、疏林地和灌木林地。目前,我国90%的草地有不同程度的退化,其中中度退化草地面积已经占半数。由于林草植被遭受破坏,我国已成为世界上土壤侵蚀最严重的国家之一。据统计,全国水土流失总面积达到356万km2,占国土面积的37%;荒漠化土地面积为267.4万km2,占国土面积的27.9%。50年来,我国因水土流失毁掉的耕地达26700km2,平均每年700km2以上,每年流失土壤50多亿t,占世界总流失量600亿t的1/12,每年的入海泥沙量约20亿t,亦占世界陆地入海泥沙量240亿t的1/12,黄河和长江的年输沙量分别占世界九大河流的第一和第四位。全国土壤侵蚀面积为492万km2,占全国国土面积的51.6%,其中有410万km2在西部,占全国总量的83.3%。全国水力侵蚀面积超过10万km2的省份有7个,而西部占了6个。水土流失在西部地区主要表现为:西北地区的风蚀、西南地区的水蚀、青藏高原的冻融侵蚀。水力侵蚀以黄土高原和长江中上游地区最为严重。黄土高原在64万km2的总面积中水土流失面积为45万km2约占总面积的70%,是世界上水土流失最严重的地区,也是黄河泥沙的主要来源地。长江中上游水土流失面积为55万km2,占总面积的35%。作为土地荒漠化的重灾区,我国西部存在着大量荒漠化的土地。我国是世界上荒漠化分布最多的国家,据国家林业局《第二次全国荒漠化监测》结果,1999年我国荒漠化土地面积达到267.4万km2,占全国土地面积的27.9%。因水土流失造成退化、沙化、碱化草地约100万km2,占中国草原总面积的50%。进入20世纪90年代,沙化土地每年扩展2460km2。其中风蚀荒漠化面积187.3万km2,占荒漠化土地面积的70%;水蚀荒漠化面积26.5万km2,占9.9%;土壤盐渍化面积为36.3万km2,占13.6%。西北地区土地荒漠化主要表现为农田和草场的沙化。

(2)江河断流、湖泊干涸、地下水位下降严重。20世纪70年代初,罗布泊、居延海等干旱区大型湖泊先后干涸,进入90年代,塔里木河、黑河断流愈演愈烈。1977—1985年,我国自然湖泊总数减少了19%,总面积缩小11%。80年代中期以来,这种情况还在加剧。华北平原由于地下水严重超采,京津冀17条主要河流年均断流335天,产生了10多处地面沉降中心,最大地面沉降近3m,出现了总面积达4万km2的地下漏斗。

(3)酸雨、二氧化硫、烟尘危害逐年加重,大气环境污染程度居高不下。在全国的600多个城市中,大气环境质量符合国家一级标准的城市不到1%,目前已有62.30%的城市大气中二氧化硫年平均浓度超过国家环境大气质量二级标准,日平均浓度超过了三级标准。一些大城市空气悬浮颗粒物和二氧化硫浓度已超过世界卫生组织及国家标准的2～5倍。据1997年世界银行统计,仅中国每年因空气和水污染造成的经济损失高达540亿美元,相当于中国国内生产总值的6%左右。

(4)珍稀野生动植物栖息地环境恶化,生物多样性锐减。目前,我国濒危或接近濒危的高等植物达4000～5000种,占我国高等植物总数的15%～20%。经国家确认的我国珍稀濒危重点保护动植物已分别达258种和354种,造成我国生态环境破坏的原因是多方面的。恶劣多变的自然条件是我国大部分地区生态环境脆弱、生态承载力相对低下的客观因素。此外,思想上忽视林草植被保护和建设,以及毁林开荒等不合理的人为经济活动是导致生态破坏的主要原因(中国可持续发展林业战略研究项目组,2002)。在这一背景下,中央政府做出决策,相继实施天然林保护、退耕还林等生态工程。特别是1998年特大洪灾水害,成为了此后一系列林业生态工程实施的催化剂。

1.1.2　社会背景

1.经济发展

人类农业文明的历史同时也是一部毁林开荒的历史,在我国更为突出。由于人口众多、平原面积狭小、加之当时的生产力水平很低,我们的祖先不得不开垦坡地,以维持基本的生存。特别是在20世纪“以粮为纲”的年代,政府号召广大人民向荒山进军,形成与山林争地的局面。经过多年改革开放,我国的综合国力不断增强,农村在推行正确的政策和技术后,生产力得到大力提高,从粮食生产来看,我国自1996年粮食产量越过5亿t后,到2000年之前粮食产量一直保持在高水平。再加上1995—1998年粮食净进口2500万t,导致粮食年总供给量大于消费量,出现了过剩。到1997年末,国家粮食库存量已经达到2亿t。1998年国家粮食库存进一步增加到2.5亿t以上,而农民的存粮在1998年底达人均662kg,扣除自给性生产、生活所需后,人均余粮约在250kg左右,农民余粮的总量为2.25亿t。到1998年,我国全社会的粮食总库存大致相当于一年的粮食产量。而同期国有粮食部门亏损挂账迅速增加(陶然等,2004)。1998年中央出台的粮食购销体制改革方案并没有取得预期的效果。粮食生产是我国农村生产的主要内容,开垦的陡坡耕地中相当一部分都是用作粮食生产,而这些耕地的生产力一般都比较低下,在粮食阶段性过剩的情况下,国家希望通过退耕还林工程解决生态问题、粮食积压问题及农民增收问题三重目标。

2.西部大开发

生态环境恶化最严重的区域在我国西部地区,长期以来落后的生产方式使西部地区的经济和生态陷入了互相制约的恶性循环,要发展西部的经济,先治理生态环境无疑是有效的选择之一。抓住西部大开发的机遇,开展退耕还林工程,不仅可以有效遏制水土流失,减少各种自然灾害,而且可以直接为西部人民提供粮食和现金补助,促进农村产业结构的调整和土地利用方式的优化,增加农民收入。在巨大的环境压力及各种社会经济条件趋于成熟的条件下,我国政府自20世纪90年代起,启动了几项大型或超大型生态保护工程,以遏止水土流失加剧的趋势。这些工程包括国家天然林保护工程、环京津风沙源治理工程、退耕还林工程等,其中尤以退耕还林工程的参与人数之多、资金投入数额之巨、覆盖地域范围之广在诸多环保工程中首屈一指。根据林业部门的规划。工程自1999年开始试点,2000年,经国务院批准,国家林业局、国家发改委、财政部联合发出了《关于开展2000年长江上游、黄河中上游地区退耕还林(草)试点示范工作的通知》,退耕还林(草)试点工作正式在13个省(自治区、直辖市)展开。2001年,试点工作进一步扩展到20个省(自治区、直辖市)及新疆生产建设兵团。2002年,在总结试点经验基础上,国务院颁发了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》,标志着退耕还林还草工程全面启动,实施范围涉及25个省(自治区、直辖市)和新疆兵团的2279个县(含县级单位)、3200多万农户、1.24亿农民。2003年,《退耕还林条例》正式施行,同年,中共中央、国务院下发了《关于加快林业发展的决定》,将退耕还林还草等六大重点工程作为实现林业战略目标的重要途径。2004年,国务院西部开发工作会议提出,要在巩固成果的基础上稳步推进工程建设,确保质量。截至2008年已累计完成2686.67万hm2(4.03亿亩),其中退耕地还林926.67万hm2(1.39亿亩),荒山荒地造林1580万hm2(2.37亿亩)、封山育林180万hm2(0.27亿亩),中央已投资1950多亿元。工程建设总体进展顺利,质量较高,阶段性成效显著。