第一部分 《河北省地下水管理条例》条文背景说明
第一章 总则
本章共计7条，主要对条例的立法宗旨、调整对象、基本原则和适用范围等重要原则问题作出规定，是统领全篇的总规则，对其他章节的规定具有概括和指导作用。
第一条 为了加强地下水管理和保护，促进地下水可持续利用，维护生态环境，根据《中华人民共和国水法》等法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
【背景说明】本条是关于立法目的的有关规定。
地下水是水资源的重要组成部分，按照埋藏条件可分为包气带水、潜水和承压水；按照埋藏介质可分为孔隙水、裂隙水和岩溶水。由于地下水水量稳定、水质好，是农业灌溉、工业和城市生活的重要水源之一。地下水除作为日常供水水源外，在特殊干旱年份或遭遇突发事件时，对保障应急情况下供水安全、维护社会稳定和降低灾害造成的损失具有不可替代的作用。地下水在形成、转换和迁移过程中，对维持地表植被、调节河道径流、维系良好生态环境也具有重要作用。
（1）地下水面临的严重超采和水质恶化要求必须加强管理。人多水少、水资源时空分布不均是河北省的基本省情和水情，水资源短缺、水污染加重、水生态环境恶化问题日益突出，已成为制约河北省经济社会可持续发展的主要瓶颈。
1）地下水资源量。据《河北省水资源评价成果》，河北省矿化度不大于2克每升的地下水资源量为122.57亿立方米，不大于1克每升的地下水资源量为101.30亿立方米。地下水资源量包括平原区和山区地下水资源量两部分：①平原区。平原区多年平均浅层地下水总补给量（矿化度不大于2克每升）为78.5亿立方米。地下水资源量（矿化度不大于2克每升）为70.98亿立方米，其中矿化度不大于1克每升为49.46亿立方米。地下水总补给量（矿化度不大于2克每升）中降水入渗补给量53.43亿立方米，地表水体入渗补给量8.69亿立方米，山前侧向径流补给量8.86亿立方米，井灌回归水量7.52亿立方米。此外，矿化度2～3克每升的地下水资源量为11.75亿立方米，3～5克每升的地下水资源量为3.62亿立方米，大于5克每升的地下水资源量为4.99亿立方米。②山区。山区包括山丘区、盆地平原区和内陆平原区。山区地下水资源量为65.92亿立方米，其中山丘区地下水资源量为59.03亿立方米，山间盆地及内陆平原区为9.07亿立方米，两者之间重复计算量为2.18亿立方米。在山丘区地下水资源量中，河川基流量占66%，开采净消耗量占15%，侧向径流流出量占18%，潜水蒸发量和未控泉水出露量不足1%。在山间盆地及内陆平原区地下水资源量中，降水入渗补给量为6.36亿立方米，地表水体入渗补给量为1.10亿立方米，侧向径流补给量为1.61亿立方米。
中东部平原区深层地下水资源量（其范围为浅层地下水矿化度大于1克每升区域），含水层允许疏干深度内实际可利用储存量为416.06亿立方米。由四部分组成：补给边界处的侧向径流补给量；来自于浅层水的越流补给量；弹性释放量，含水层骨架压密后的释水量（即暂时性的地面沉降量）；黏性土层压缩后的释水量（即永久性地面沉降量）。前两项属于补给资源，后两项为来自储存于含水层中的水量，属于储存资源。值得注意的是，远离山区的平原区侧向补给量十分微弱，其补给主要是动用邻区的地下水量；来自浅层水的越流补给量是浅层地下淡水及咸水体下移的水量，两者同属与浅层水的重复水量。弹性释放量与黏性土层释放量为地下水储存量，而储存量不能作为可持续开发利用的资源。
2）地下水超采及其危害。河北省多年平均降水量532毫米，多年平均水资源总量205亿立方米，人均水资源量307立方米，仅为全国平均水资源量的1/7，远低于国际公认的人均500立方米的“极度缺水标准”。现状一般年份总缺水量124亿立方米，其中经济社会缺水72亿立方米，生态环境缺水52亿立方米。此外，河北省是全国少有的没有过境（入境）大江大河的省份，客水资源严重不足，经济社会发展用水不得不依靠长期超量开采地下水维持，超采问题在全国最为突出，主要表现在：①超采量大。20世纪70年代，河北省地下水年开采总量100亿立方米左右，基本处于采补平衡状态。从80年代开始，地下水取用量迅速增加，2002年达到最高值（年取用地下水量170亿立方米，超采量70亿立方米），之后年取用地下水量有所减少，现状年均开采地下水总量154亿立方米，超采地下水近60亿立方米，约占全国地下水总超采量的38%，其中深层水28亿立方米。30多年来，已累计超采1500亿立方米，其中深层地下水超采量占70%。据不完全统计，河北省太行山前平原区含水层疏干面积已达2100平方千米。②超采区分布范围广。河北省地下水超采总面积6.7万平方千米，占全省平原国土面积的92%，占全省国土面积的35%左右。其中，浅层地下水超采面积3.38万平方千米，主要分布在太行山山前平原；深层地下水超采面积4.21万平方千米，主要分布在黑龙港运东地区的沧州、衡水、邢台、邯郸等；严重超采区面积3.02万平方千米。目前，全省深层地下水平均埋深57.19米，最大埋深已达103米，形成影响大的地下水漏斗区18个，其中浅层地下水漏斗11个，深层7个。浅层的主要有：高蠡清漏斗、肃宁漏斗、石家庄漏斗、宁柏漏斗；深层的主要有：衡水漏斗、南宫漏斗、沧州漏斗。石家庄地下水降落漏斗区形成最早、发展最快、影响较大，漏斗中心地下水埋深已超过50米。影响较大、形成时间较长的主要是冀枣衡漏斗和沧州漏斗，现状漏斗中心承压水埋深近100米。③危害重。地下水大量超采，带来地面沉降和地裂、河流干涸、湿地萎缩和泉水断流、海水入侵等地质环境灾害。地面沉降最严重的沧州市最大沉降量已超过2.58米。全省已发现地裂缝400多条，其长度由数米至500多米不等，少数长达数千米。目前，河北省湿地面积已由20世纪60年代的20000公顷萎缩到现在的5169公顷。白洋淀、衡水湖、大浪淀、南大港等湖泊湿地主要靠调水补水维持，著名的邢台百泉、保定一亩泉、邯郸黑龙洞泉已经断流20多年。近年来，因地下水位下降，年报废机井近3万眼。
3）地下水水质日趋恶化。由于地下水污染的隐蔽性和复杂性，加之受“重开发、轻保护”意识影响，人们对地下水污染预防与治理的重要性认识不到位、疏于监管，造成地下水污染问题突出。地下水污染主要有以下几条途径：①城市急剧扩张，导致城市污水排放量大幅增加，由于资金投入不足，管网建设相对滞后、维护保养不及时，管网漏损导致污水外渗，部分进入地下水体；雨污分流不彻底，汛期污水随雨水溢流，造成地下水污染；城市生活垃圾无害化处理率低，部分垃圾填埋场渗滤液严重污染地下水。②工业固体废物未得到有效综合利用或处置，铬渣和锰渣堆放场渗漏污染地下水事件时有发生；石油化工行业勘探、开采及生产等活动显著影响地下水水质，加油站渗漏污染地下水问题日益显现；部分工业企业通过渗井、渗坑和裂隙排放、倾倒工业废水，造成地下水污染；部分地下水工程设施及活动止水措施不完善，导致地表污水直接污染含水层，以及不同含水层之间交叉污染。③土壤中一些污染物易于淋溶，对相关区域地下水环境安全构成威胁。我国单位耕地面积化肥及农药用量分别为世界平均水平的2.8 倍和3 倍，大量化肥和农药通过土壤渗透等方式污染地下水；部分地区长期利用污水灌溉，对农田及地下水环境构成危害，农业区地下水氨氮、硝酸盐氮、亚硝酸盐氮超标和有机污染日益严重。④因地表水与地下水相互连通，地表水污染对地下水影响日益加重。部分沿海地区地下水超采，破坏了海岸带含水层中淡水和咸水的平衡，引起了沿海地区地下水的海水入侵。上述污染严重威胁地下水环境安全，部分地下水甚至检测出重金属和有机污染物，对人体健康构成潜在危害。由于地下水水文地质条件复杂，治理和修复难度大、成本高、周期长，污染所造成的环境与生态破坏往往难以逆转。初步调查表明，石家庄、唐山等城市周边及工矿企业周围地下水存在重金属超标现象，主要污染指标为汞、铬、镉、铅等；石家庄、邢台、邯郸城市局部地区地下水有机物污染较严重，主要污染指标为苯、四氯化碳、三氯乙烯等。据河北省水资源评价成果，全省Ⅰ～Ⅲ类水的地下水分布面积为2.36万平方千米，占26%；Ⅳ类水的地下水分布面积为2.81万平方千米，占31%；Ⅴ类水的地下水分布面积为3.94万平方千米，占43%。地下水劣质区的面积（Ⅳ类水与Ⅴ类水的分布面积之和）为6.75万平方千米，占74%。
（2）运用法制手段管理地下水非常必要。河北省地下水面临的“超采”和“污染”两方面问题，迫切需要采取工程、技术、经济、行政、法律等措施尤其是法律手段加以管理。目前，全省已初步形成以国家法律、法规和行政规章为基础，以地方法规、政府规章为支撑的地下水保护法律制度体系。主要包括：法律层面的《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》；法规层面的《取水许可和水资源费征收管理条例》《城镇排水和污水处理条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》《中华人民共和国水污染防治法实施细则》《河北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》《河北省水污染防治条例》《河北省地热管理条例》；规章和规范性文件层面的《中共中央 国务院关于加强水利改革与发展的决定》《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》《取水许可管理办法》《建设项目水资源论证管理办法》《入河排污口管理办法》《水功能区管理办法》《河北省取水许可制度管理办法》《河北省水资源费征收使用管理办法》等。现行法律制度体系为缓解地下水超采、防止和控制地下水污染、切实加强地下水保护起到了非常重要的作用。但是，与河北省地下水面临的严峻形势相比，仍亟待加强。
1）地下水管理专门法律制度缺位。综观现行水资源管理方面的法律制度，虽基本涵盖了水资源管理的重要环节，但由于不同法律法规的立法目的、立法层级和规范重点不同，相关制度分散。同时，水资源管理方面的法律法规多是以整个水资源作为规范和调整对象，与地下水管理直接相关的内容少、针对性不强、重点不突出，系统规范的地下水管理专门法律制度缺位。
2）与地下水管理有关的重要法律制度可操作性不强。《中华人民共和国水法》《河北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等法律法规确立了超采区管理、规划水资源论证等一系列制度。但是，由于不具有法律所应具备的明确性和完整性，使得地下水管理法律体系中的大多数规定成为一种倡议、一种生态性的宣言，而无法实现地下水管理的目的。
3）部分地下水管理方面的重要法律制度还未建立。主要表现在以下几个方面：①取水井管理制度尚未确立。加强取水井管理，是落实取水许可制度、科学取用地下水的重要举措。当前，由于缺乏取水井管理制度，非法无序开采地下水的现象较普遍，加剧了地下水超采形势。②区域限批制度有待建立。“区域限批”强调个别违法导致群体受罚，具有连带性、惩罚性和高行政性特点。把新增取水“区域限批”纳入地下水管理的日常监管，并成为一种制度，就会对超采行为形成一种长期的威慑，遏止地方为了经济发展不充分考虑当地水资源、水环境承载力，以牺牲地下水资源环境代价发展经济的错误决定。③监测管理制度亟须完善。当前存在的地下水监测网络体系不完善，重点地下水取用水户监测手段落后，监测成果在地下水管理中缺乏法律依据等问题，影响了对地下水超采状况的有效监管。④公众参与制度需进一步强化。在立法上要保障公民获得知情权、监督权和举报权。因此，出台地下水管理方面的地方法规，对“上位法”中关于地下水保护的一系列制度作总的收拢，同时结合地下水超采范围广、污染较重的现实状况，进一步明确水资源规划论证制度、地下水超采区管理制度、取水井管理制度、地下饮用水源监测和评价制度、区域限批制度等，使地方法规真正起到承上启下的作用，建立健全全省地下水保护制度体系十分紧迫和必要。
第二条 在本省行政区域内从事地下水开发、利用、节约、保护和管理及相关活动，适用本条例。
本条例所称地下水，是指埋藏于地表以下的水体（含地热水、矿泉水）。
【背景说明】本条是关于条例适用范围以及地下水内涵的有关规定。
（1）适用范围。条例的适用范围，也称条例的效力范围，包括条例的时间效力，即条例从什么时候开始发生效力和什么时候失效；条例的空间效力，即条例适用的地域范围；条例对人、事的效力，即条例对什么人、对何种行为适用。关于本条例的时间效力问题，本条例第四十九条已作出规定。本条第1款是对本条例适用的地域范围和对人、对事的适用范围作出的规定，主要包含两层意思：
1）本条例适用的地域范围，是河北省行政区域内。一般来讲，法规地域效力范围适用于制定它的机关所管辖的全部领域。《河北省地下水管理条例》作为河北省人大常委会制定、颁布的法规，其适用的地域范围自然在全省行政区域内。
2）本法适用的主体范围，包括一切从事开发、利用、节约、保护、管理地下水的单位或个人。这里的“单位”，包括法人、机关、社团和其他组织；“个人”既可以是中国公民，也可以是外国人。上述主体在河北省境内从事开发、利用、节约、保护、管理地下水活动的，都必须遵守本条例。
（2）地下水的含义。目前，相关文献和规范中尚没有统一、权威的地下水概念。《中华人民共和国水法》第二条规定：“本法所称水资源，包括地表水和地下水。”《地下水资源分类分级标准》（GB 15218—94）将地下水资源定义为：埋藏于地表以下各种形式的重力水，其埋藏、富水性、水质等可为当前或未来的技术经济条件开发利用，具有现实或潜在的经济意义。由于本条例调整规范的范围除当前或未来技术经济条件下可开发利用的地下水资源外，还包括部分不可回补的、当前或将来都不应开发利用的深层承压水，如深层地热水。
本条例所定义的地下水是指埋藏于地表以下的水体，含地热水、矿泉水。水资源由水量、水温、水质和水能四大要素组成，具有多种用途和功能。地热水和矿泉水均属于地下水，这是因为地热水和矿泉水其分子组成和物理特性与一般地下水是相同的，所不同的只是地下热水具有一定的温度，而温度的高低不是判别物质属性的标准。因此，地热水是具有一定温度的地下水。地下水（含地热水和矿泉水）与矿产资源的根本区别，首先是形成机制不同，地下水的形成机制是水循环理论，大气降水通过土壤、岩体或裂隙流入地下含水层，而矿产资源是由地质作用形成的；其次是再生特点不同，地下水和地表水是一个整体，具有相互转化、相互依存的关系，参与水循环，并在水循环中得到补充，是可再生的，而矿产资源是不可再生的。
第三条 县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内地下水的统一管理和监督工作。
县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责地下水有关工作。
【背景说明】本条是关于地下水管理体制的有关规定。
（1）水行政主管部门的地下水管理职责。县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内地下水的统一管理和监督工作。水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度，是合理开发、利用、节约和保护地下水，实现地下水可持续利用的组织保障。改革和完善地下水管理体制，进一步强化地下水的统一管理，是地下水本身属性的内在要求。地下水统一管理的核心是对地下水的权属管理。《中华人民共和国水法》规定：“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，县级以上人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”省人民政府水行政主管部门在地下水管理中的主要职责有：统一管理全省水资源（含空中水、地表水、地下水）。组织拟定全省和跨市（指设区市，下同）水长期供求计划、水量分配方案并监督实施；组织有关国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的水资源和防洪论证工作；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度；发布全省水资源公报；指导全省水文工作。拟定全省节约用水政策，编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督全省节约用水工作。按照国家资源与环境保护有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划；组织水功能区划分和向不同功能区水域排污的控制；监测江河湖库水量、水质，审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。
（2）相关部门的地下水管理职责。《中华人民共和国水法》第十三条规定：“县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”地下水同水资源一样，也是一项多功能、多用途的基础性资源，地下水的开发、利用、节约和保护涉及各行各业，是一项涉及多部门、多领域的工作。按照地下水管理与地下水开发利用相分开的原则建立的水资源统一管理体制并不是要将地下水开发、利用、节约和保护的各项工作都集中于一个部门，加强地下水的统一管理和发挥各有关部门的作用两个方面相辅相成，缺一不可。例如按照“三定方案”确定的职责，国土部门负责组织监测、监督防止地下水过量开采引起的地面沉降和地下水污染造成的地质环境破坏；环境保护部门对水环境质量和水污染防治负责，组织拟订并监督实施重点区域、流域污染防治规划和饮用水水源地环境保护规划；卫生部门负责公共场所和饮用水的卫生安全监督管理；经济综合主管部门会同有关部门负责对落后的、耗水量高的工艺、设备和产品实行淘汰制度。只有各有关部门各司其职、密切配合，依法把涉及地下水开发、利用、节约和保护的各项工作都做好，共同把地下水管好、用好、保护好，才能真正实现地下水的可持续利用，促进经济社会的可持续发展。
第四条 地下水管理应当遵循统筹规划、节约优先、全面保护、采补平衡的原则。
【背景说明】本条是关于地下水管理基本原则的有关规定。
地下水管理基本原则是指导地下水管理工作开展的总则，涵盖地下水管理工作的全部内容，具有提纲挈领、全面指导地下水管理的作用，在某一具体工作找不到对应条款时，可适用地下水管理基本原则来予以解释和解决。
（1）统筹规划原则。统筹规划体现的是地下水管理工作的全局性、长期性、重要性和地下水管理措施的综合性。地下水管理工作必须进行全面规划，包括统筹预防和治理、统筹治理的需要与投入的可能及统筹治理的各项措施。树立人口经济与资源环境相均衡的原则，加强需求管理，把水资源、水生态、水环境承载能力作为刚性约束，划定地下水利用的控制红线，做到以水定城、以水定地、以水定人、以水定产、以水定发展目标；用系统论的方法看问题，统筹治水和治山、治水和治林、治水和治田等，实行开发与保护并重，在开发利用地下水时，要重视森林保护、草原保护、水土保持、河道湖泊整治、污染防治等工作，以取得涵养水源、保护水质的效应；充分发挥市场和政府的作用，采取工程、技术、经济、法律、行政等措施，利用水权、水价、水市场优化配置水资源，让政府和市场“两只手”相辅相成、相得益彰。
（2）节约优先原则。把节约放在首位，着力推进地下水节约集约利用，提高利用率和生产率，降低单位产出资源消耗，杜绝资源浪费。党的十八大报告明确提出“推进生态文明建设，要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针”。习近平总书记在关于保障水安全的重要讲话中提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”。牢固树立节水和洁水观念，从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置，切实把节水贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程。始终坚持并严格落实节水优先方针，建立政府主导、部门协同、市场调节、公众参与的节约用水机制；优化用水结构，建立适应水资源条件的经济发展模式和产业结构；实行有利于节约用水的产业政策，运用综合手段，鼓励发展节水型工业、农业和服务业，限制发展高耗水行业，降低水资源消耗和损失；鼓励和支持节约用水技术的研究、开发和应用，推广节约用水新技术、新工艺、新设备和新产品；加强节约用水宣传教育，将水情教育纳入国民素质教育体系和中小学教育课程体系，形成节约用水、合理用水的良好风尚。
（3）全面保护原则。加大地下水保护力度，坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康的地下水超采和污染问题为重点，采取系统全面的保护措施，抑制地下水水质和超采恶化的趋势；按照浅层为主、深层适度、咸淡结合的原则，优先满足人民生活用水需求，兼顾工业、农业和生态环境用水，实施地下水优质优用，合理开发利用地下水；有效保障生态基本用水，退减被挤占的河湖生态用水和超采的地下水，维护河湖健康，改善生态环境状况，逐步恢复河湖水和地下水系的生态功能；加强污染源头控制，严格限制高耗水、重污染行业的发展，推行清洁生产，采用先进工艺，实现工业用水量和废水排放零增长，有毒、有害污染物零排放；建立统一完善的地下水水位、水量和水质监测体系，及时掌握和预报地下水的动态变化，为保护地下水资源和水环境提供科学依据。
（4）采补平衡原则。严控地下水开采，及时核定并公布地下水禁采和限采范围，全面实行地下水取用水总量和水位控制制度，积极落实水资源论证制度和取水许可制度，规范取水井建设管理制度。构建适水发展的农业种植体系、高效节水的灌溉工程体系、引排得当的水系连通体系、健全高效的管理服务体系、实时可靠的水资源监控体系，通过实施南水北调配套工程、引黄入冀补淀工程、调整工业农业用水结构、大力发展农业高效节水灌溉、落实最严格水资源管理制度、着力推进水价改革、合理开发利用非常规水、构建河湖库渠连通生态水网、加强节水压采监测预警能力建设、提高强化依法治水管水能力等措施，基本实现全省地下水采补平衡的总体目标。
第五条 县级以上人民政府应当将地下水开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，划定地下水开发利用红线，严格考核管理。
县级以上人民政府应当健全完善地下水管理投入机制，合理安排地下水节约、保护和管理等资金，保障地下水管理工作的开展。
【背景说明】 本条是关于建立地下水考核和投入机制的有关规定。
（1）国家明确对水资源（包括地下水）实行行政首长负责制和考核管理。《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》提出：“实行防汛抗旱、饮水安全保障、水资源管理、水库安全管理行政首长负责制。”“严格实施水资源管理考核制度，水行政主管部门会同有关部门，对各地区水资源开发利用、节约保护主要指标的落实情况进行考核，考核结果交由干部主管部门，作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。”《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施，考核结果交由干部主管部门，作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。”《国务院关于实行最严格水资源管理制度考核办法》《河北省实行最严格水资源管理制度考核办法》对实行最严格水资源管理制度的考核原则、考核组织、考核内容、考核结果的运用等内容进行了规定。中共中央办公厅印发的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》、中组部制定的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》《党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》等，对考核要求、内容、程序等明确了具体规定。
（2）行政首长对本行政区域地下水管理和保护工作负总责。一个地区地下水管理与保护的能力和水平，直接影响到本地区生产、生活、生态环境和经济社会的发展，也影响到区域乃至全省经济社会可持续发展。行政区域内地下水管理和保护与行政区域内政府各部门的工作密切相关，需要由地方政府特别是主要负责人承担责任，协调政府部门之间关系，制定相关政策措施，调动社会各方面力量，共同做好地下水管理和保护工作。行政首长对本行政区域地下水管理和保护工作主要职责应当包括：①根据国民经济和社会发展规划以及实行最严格水资源管理制度要求，合理调整经济结构和产业布局，采取综合治理措施，节约保护地下水，提高地下水的利用效率和效益，减少废污水排放，改善地下水生态环境，使经济社会发展与地下水资源、水环境承载能力相适应。②加快建立本行政区域用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源责任和考核等制度及相应保障措施，保证“三条红线”和“四项制度”落实到位。③制定出台本行政区域实行最严格水资源管理制度的实施意见，根据省确定的实行最严格水资源管理制度主要目标任务和控制指标，结合本行政区域实际，分解落实到市、县（市、区），进一步明确工作要求、细化措施和时间控制节点。④加大投入，拓宽投资渠道，建立长效、稳定的水资源管理与保护投入机制，保障水资源节约、保护、管理的所需经费和相关设施建设资金。⑤加强指导与监督检查，及时了解各地实行最严格水资源管理制度落实情况，帮助解决实施中的问题，形成上下联动机制，加强对水资源管理与保护各项任务完成情况监督检查，发现问题及时纠正，保证最严格水资源管理主要目标任务的完成。
（3）地下水开发、利用、节约、保护主要指标应当纳入经济社会发展综合评价体系。经济社会发展综合评价指标是衡量一个地区经济社会综合实力、发展水平、协调发展程度、人与自然关系能力的综合指标，是制定发展规划，统筹部署和安排各项工作的依据。党的十八大报告提出，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展综合评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。因此，将地下水相关指标纳入经济社会评价体系是深入贯彻落实科学发展观的重要体现，是确立生态文明建设在“五位一体”总体布局地位和作用的制度保证。改革开放30多年来，我国陆续制定了一系列经济社会发展评价指标，但现有评价指标尚不完备，其明显缺陷是评价指标过于偏重经济总量和增长速度，不能全面反映经济增长的全部社会成本、经济增长方式的适宜程度以及为此付出的资源环境代价，不能全面反映经济增长的效率、效益和质量，不能全面反映社会财富的总积累以及社会福利的动态变化，不能有效衡量社会分配的公平性和不同社会群体享受基本公共服务的均衡性。因此，必须在现有基础上，完善包括经济、社会、生态和人的全面发展在内的评价指标体系，将资源消耗、环境损害、生态效益纳入其中，以此来引导正确的行为选择和价值取向，努力把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，实现经济效益、社会效益、资源环境效益的有机统一。
水资源是经济社会发展不可替代的基础支撑和生态环境改善不可分割的保障系统，水资源在经济社会发展和生态文明建设中具有突出地位和作用。将地下水开发、利用、节约、保护和管理主要指标纳入地方经济社会发展评价体系是深入贯彻落实科学发展观的重要体现，是确立地下水资源在全省国民经济与社会发展总体布局中的地位和作用的制度保证。将地下水资源开发、利用、节约、保护和主要指标纳入地方经济社会发展评价体系，决定了一个行政区域内的工作重心和工作安排的轻重缓急，关系到各项生产计划和安排，也关系到人民群众的生活和利益，有利于地方政府在人力、物力、财力上加大投入，保证水资源开发、利用、节约、保护主要指标的落实。地下水开发、利用、节约和保护的主要指标有：①反映水资源节约、环境友好的国民经济体系建设情况的指标。包括政府对地下水投入占财政支出的比例，全社会地下水的投入占国内生产总值的比例，生态效率（万元GDP用水量，万元工业增加值用水量）、污染排放强度（单位国内生产总值主要污染物排放量）。②反映解决突出水环境问题情况的指标。包括用水总量、地下水开采量、农田灌溉水有效利用系数、重要水功能区水质达标率、饮用水水源地水质达标情况、城市供水管网漏损率。③反映公众参与环保和社会满意度情况的指标。包括公众参与和社会满意情况，设置公众参与度和群众满意度指标。
（4）划定地下水开发利用红线。地下水开发利用红线实质是地下水安全底线，目的是建立最严格地下水保护制度，对地下水生态功能保障、环境质量安全和利用等方面提出更高监管要求，从而促进人口、资源、环境相均衡、经济、社会、生态效益相统一。地下水开发利用红线具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性、操作可达性等特征。系统完整性是指地下水开发利用生态保护红线的划定、遵守与监管需要在国家层面统筹考虑，有序实施；强制约束性要求地下水开发利用生态保护红线一旦划定，必须制定严格的管理措施与环境准入制度，增强约束力；协同增效性要求地下水开发利用红线划定与重大区划规划相协调，与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，与生态保护现状以及管理制度有机结合，增强保护效果；地下水开发利用动态平衡性是指在保证空间数量不减少、保护性质不改变、生态功能不退化、管理要求不降低的情况下可以对地下水管理的生态保护红线进行适当调整，从而更好地使地下水保护与经济社会发展形势相统一；操作可达性要求设定的红线目标具备可实现性，配套的管理制度和政策具有可操作性。地下水开发利用红线是建设节水型社会、保障水资源安全的基本要求，包括用水总量、用水效率和水功能区限制纳污三方面的内容。地下水管理的生态保护红线观念一定要牢固树立起来，划定后全社会要一体遵行，决不能逾越。
（5）地下水管理考核结果作为政府领导干部综合考核评价的重要依据。地下水开发、利用、节约、保护和管理涉及多部门和多领域，地下水的公共属性决定了必须由政府作为地下水管理的责任主体，承担起管理地下水的重要责任。由于地下水责任内容界定并不清晰，没有定量考核指标，责任落实很难到位，其中一个重要的原因是缺乏相应的与政府领导的政绩挂钩的考核问责制度。近年来，中组部制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》等三个办法，形成了促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制。将地下水管理考核结果交由干部主管部门，作为地方政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据，引导各级干部在经济社会建设中既要注重经济发展速度又要注重发展方式，既要注重经济发展的总量又要注重科学发展、协调发展、人与自然和谐发展，在发展中把水资源管理与保护工作摆在更加突出位置。
（6）县级以上人民政府应当完善地下水投入机制。地下水管理系统建设、节水技术推广和应用、地下水生态系统保护与修复等方面资金目前还存在较大缺口。因此，必须完善地下水管理投入机制，建立长效、稳定的投资渠道。①各级政府要拓宽投资渠道，将地下水节约、保护和管理的工作经费纳入政府经常性预算项目，围绕地下水超采区治理等工作设立财政专项资金给予重点支持。②完善水资源有偿使用制度，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格征收、使用和管理。③要进一步落实好土地出让收益计提农田水利建设资金的政策，鼓励地方采取按土地出让总收入一定比例计提的方式，增加农田水利建设资金。④积极拓宽水利建设基金来源渠道，推动完善政府性水利基金政策，落实从城市建设维护税中划出不少于15%的资金用于城市防洪排涝和水源工程建设的政策。⑤有效发挥财政资金引导作用，综合运用财政、金融、税收、价格等政策，积极引入市场机制，出台优惠政策，创造条件鼓励和吸引各类社会资金参与节水技术推广与应用等工作。
第六条 县级以上人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强地下水节约、保护的宣传教育，并将其纳入公益性宣传范围和国民素质教育体系，普及地下水节约、保护科学知识。鼓励基层群众性自治组织、社会组织、志愿者开展地下水保护法律法规和相关知识的宣传，增强公众节约、保护地下水的意识。
【背景说明】本条是关于加强地下水保护宣传教育方面的有关规定。
（1）地下水节约、保护宣传教育需要政府和社会共同努力。地下水超采区治理具有很强的技术性、综合性，地下水超采和污染的发生发展和后果显现是一个缓慢的、渐进的、量变到质变的过程，地下水节约、保护的效益显现也是一个长期的、缓慢的过程，容易被社会公众忽视。因此，需要政府和社会公众的高度重视和广泛参与。各级政府要加强组织领导，做好地下水节约、保护的宣传教育工作，普及地下水节约、保护的科学知识，增强社会公众对地下水超采和污染产生严重后果的忧患意识，对节约、保护地下水的责任感，对治理地下水超采区的紧迫感。同时，地下水的节约、保护有赖于社会公众积极参与和努力。因此，应当充分发挥社会团体、基层群众性自治组织和志愿者密切联系群众的优势，鼓励他们开展地下水节约、保护相关法律、法规以及标准和科普知识普及，在力所能及的范围内为地下水安全工作做出贡献。
（2）加强地下水节约、保护的宣传教育和普及是增强公众地下水保护意识的重要途径。把地下水节约、保护的宣传教育纳入公益性宣传范围和国民素质教育体系，普及地下水节约、保护科学知识，使开展地下水节约、保护教育成为由国家强制力保障实施、以规定当事人教育和义务为内容、具有普遍约束力的社会规范；使地下水节约、保护走出单纯依靠治理的误区，从而进入预防为主、教育先行，发展与保护并重的科学轨道。基层群众性自治组织、社会组织、志愿者开展地下水保护法律法规和相关知识的宣传，是公众参与的一种重要方式。一方面有利于改变水行政主管部门唱“独角戏”的尴尬局面，增强宣传形式的多样性、灵活性；另一方面，群众性自治组织、社会组织、志愿者通过切身体会和感受进行宣传，更具有针对性、时效性，广大群众感觉更亲切、更可信，有利于产生共鸣。宣传教育是一项广泛长期和艰苦细致的工作，要组织开展好自治组织、社会组织、志愿者宣传工作，就必须适时地以法制课堂、工作交流、座谈会等多种形式加强对宣传队伍的教育培训和管理，不断提高他们的政治思想素质、业务工作水平、组织协调能力。通过宣传，使社会公众切实了解地下水资源的战略地位、地下水的现状及其危害，增强全社会地下水保护的忧患意识，增强全民族地下水保护的责任意识，形成地下水保护人人有责，自觉维护、珍惜、合理利用地下水资源的氛围，使每个单位、公民在日常的生产生活中自觉地节约、保护地下水，成为地下水节约、保护的参与者、监督者、推动者。
第七条 任何单位和个人都有节约、保护地下水的义务，有权对违法开发、破坏和污染地下水的行为进行投诉、举报。
对在节约、保护和管理地下水工作中取得突出成绩的单位和个人，县级以上人民政府应当给予表彰或者奖励。
【背景说明】本条是关于投诉举报和表彰奖励的有关规定。
（1）任何单位和个人都有节约和保护地下水的义务，包含以下几个方面的内容：①节约、保护地下水是全社会的普遍义务。地下水是全社会受益的资源，是需要留给子孙后代永续利用的资源。因此，保护地下水，人人有责。②全社会都有节约用水、缓解地下水超采、防治地下水污染的义务。③对于使用地下水的单位和个人，有义务采取措施，使地下水开采强度进一步减轻，污水排放浓度和排放量进一步减少，地下水超采和污染得到有效治理，地下水能够持续利用。
（2）任何单位和个人都有权对非法开采使用地下水、浪费地下水、污染地下水的行为进行投诉、举报。地下水是社会共有的财富，任何单位和个人，只要发现有非法开采使用、浪费、污染地下水的行为，无论这种破坏行为是否直接影响了自身利益，都有权利向有关部门进行投诉、举报，协助水行政主管部门加强监督管理，形成保护地下水的良好社会氛围。对非法开采使用、浪费和污染地下水的行为，任何单位和个人可以向当地县级以上人民政府水行政主管部门投诉、举报。各级水行政主管部门要为投诉、举报创造条件，要向社会公告接受投诉、举报的单位电话、邮箱、收信地址等内容，投诉、举报电话要专人执守，要制定相应的投诉、举报处理工作制度，规范接受举报、检查核实、处理、反馈等一系列程序，及时向投诉、举报人反馈问题的核实和处理结果。同时，水行政主管部门要切实保护投诉、举报人的合法权益。对于打击报复投诉、举报人的行为，一经查实要严肃处理，打击报复行为构成犯罪的，要移交司法机关依法追究刑事责任。
（3）县级以上人民政府应当表彰和奖励在节约、保护和管理地下水工作中取得突出成绩的单位、个人。奖励是对某种有利于社会发展和进步的行为给予的奖赏和鼓励，奖励包括物质奖励和精神奖励；奖励对受奖励者是一种价值肯定，对他人则是一种激励和鞭策，目的是引导人们的价值取向。本规定包含以下几个方面的内容：一是规定了表彰奖励的主体是县级以上人民政府，包括以人民政府的名义表彰，以人事或干部主管部门的名义表彰和以水行政主管部门的名义表彰等。二是规定表彰奖励的对象是在节约、保护和管理地下水工作中取得突出成绩的单位和个人。单位可以是企业、事业单位，各级政府的组成部门，也可以是其他非政府组织等；个人可以是中国公民，也可以是外国人。三是规定表彰奖励的范围应当包括节约、保护和管理地下水的各个方面，如科学研究和技术推广、监测、宣传、教育和违法行为举报等。四是表彰奖励的方式方法。一类是精神方面的奖励，可以采取表扬、嘉奖、通报表彰、授予光荣称号等形式，如先进单位、先进个人、示范工程、示范流域（区）、示范县等；另一类是物质方面的奖励，可以采取发给一定数额的奖金、晋升工资级别等形式。