第二章 利用与保护

本章共19条，是关于地下水利用与保护的有关规定。随着经济社会发展，对地下水需求急剧增长，超采和地下水环境恶化压力不断增强，为缓解地下水面临严峻形势，使经济社会发展与地下水资源状况相适应，必须从利用与保护环节加强地下水管理。为此，本章重点强调用水总量控制和水位控制制度、水资源论证制度、凿井管理制度、并就分区凿井原则、地下水源热泵取用地下水管理、农村基础设施建设项目管理、水权转让、地下水饮用水水源保护、入河排污口整治、点面污染源防治等作出了具体规定。

第八条 县级以上人民政府水行政主管部门应当会同同级人民政府有关部门，编制本行政区域的地下水利用与保护规划，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案。

地下水利用与保护规划应当与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、水资源综合规划、流域综合规划、区域综合规划相协调。其他与地下水相关的专业规划应当与地下水利用与保护规划相协调。

编制地下水利用与保护规划，应当征求专家和公众的意见。

【背景说明】本条是关于地下水利用与保护规划的编制、审批及其重要性的有关规定。

地下水利用与保护规划是水资源规划体系的重要组成部分，是水行政主管部门进行地下水合理开发利用与有效保护的重要依据。按照地下水与地表水统一规划、水资源开发利用与经济社会协调发展、开发与保护并重的原则，开展地下水利用与保护规划编制工作，科学指导地下水开发、利用、节约、保护和管理，提高地下水涵养、应急和战略储备、安全供水保障和监控管理能力，以及实现地下水资源可持续利用十分必要和紧迫。

（1）制定本条的主要依据。①《中华人民共和国水法》第四条规定：“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益。”第十四条规定：“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。”第十五条规定：“流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。”第十八条规定：“规划一经批准，必须严格执行。经批准的规划需要修改时，必须按照规划编制程序经原批准机关批准。”第三十一条规定：“从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动，应当遵守经批准的规划；因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应当承担治理责任。”②《取水许可和水资源费征收管理条例》第六条规定：“实施取水许可必须符合水资源综合规划、流域综合规划、水中长期供求规划和水功能区划。”③《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“严格地下水管理和保护，抓紧编制并实施全国地下水利用与保护规划，逐步削减开采量。”

（2）地下水利用与保护规划的主要内容。规划主要内容一般包括：①地下水资源调查评价，主要包括地下水资源数量评价和质量评价，地下水资源可开采量计算，以及地下水资源时空变化分析。②地下水开发利用现状评价，主要包括地下水资源开发利用现状调查分析，现状地下水水质及污染分析，地下水超采状况及超采区划分，以及地下水开采引起的环境地质问题分析。③水资源需求预测，包括经济社会发展目标预测，以及生产和生活需水、生态需水预测。④水资源供水潜力分析与预测，主要分析现状供水工程潜力，计算增供水量和分析非传统水源开发潜力。⑤水资源供需平衡分析。⑥未超采区地下水开发利用规划。⑦超采区地下水保护规划，超采区规划的首要目的是逐步压缩地下水开采量，实现地下水的采补平衡，修复与保护地下水。制定切实可行的逐步压采、限采措施，因地制宜规划人工补给、地下水库等多类回灌补源工程，恢复抬升地下水位。为从总体上把握地下水利用与保护方向，保证规划任务的落实，地下水利用与保护规划编制由水行政主管部门会同环境保护、住房建设、国土资源、发展改革、财政等与地下水利用与保护密切相关的部门共同编制，规划经本级人民政府或者同级人民政府发展和改革部门审批后，由水行政主管部门组织规划的实施。

（3）地下水利用与保护规划应当和相关综合规划相协调，其他与地下水相关的专业规划应当与地下水利用与保护规划相协调。这是因为，国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、水资源综合规划、流域综合规划、区域综合规划等是根据自然及资源状况和经济社会发展的要求，对全省或某一区域的社会、经济、文化建设工作，水资源合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和综合治理的总体布局及措施，流域或区域治理开发和保护管理等，作出的全局性、整体性的统筹部署和安排，在经济社会发展中具有重要地位和作用。因此，在编制地下水利用与保护规划时，应充分考虑国民经济和社会发展对地下水利用、水资源的优化配置以及生态环境保护的需要，充分发挥地下水支撑经济社会发展的作用，确保地下水得到有效保护和可持续利用，实现地下水资源开发利用与经济社会发展的目标、规模、水平和速度相适应。同时，经济社会的发展要与水资源承载能力相适应，城市发展、生产力布局、产业结构调整以及生态环境建设都要考虑水资源条件，避免在经济社会发展过程中，片面追求经济发展速度和规模，不考虑水资源和供水的可能性，因而造成用水严重紧缺或污染，不得不回过头来花更大的代价去建引水工程或进行污染治理的现象。

地下水利用与保护规划是水资源综合规划和区域综合规划的专项规划，在地下水利用与保护规划体系中处于主导地位，是地下水利用与保护的总体方案和行动指南，其他与地下水相关的专业规划应当与地下水利用与保护规划所确定的方案、任务、目标、措施相协调，确保地下水利用与保护工作相互协调、系统推进。

地下水利用与保护是全省一项重要而紧迫的工作。为保证规划的权威性和执行力，同时，实现不同层级、不同区域规划之间的系统性和协调性，防止地下水控制性指标的随意变更，水行政主管部门会同同级人民政府国土、环保等有关部门，编制本行政区域的地下水利用与保护规划后，报本级人民政府批准并报上一级人民政府水行政主管部门备案。

（4）编制地下水利用与保护规划应当征求专家、公众的意见。决策的科学化和民主化是法治政府、服务型政府的重要体现。国际上许多发达国家，对涉及影响生态环境的各种行为，包括政府开展的规划活动和各类开发、生产、建设活动，在规划的编制和项目的可行性研究阶段，都广泛征求社会各方面的意见，提高规划或项目建设的科学性、可行性和可操作性。地下水利用与保护规划的编制不仅是政府行为，也是社会行为。征求有关专家意见，目的是提高规划的前瞻性、综合性和科学性；征求公众意见，目的是听取群众的意愿和呼声，维护群众的利益，提高规划的针对性、可操作性和广泛性。在规划编制过程中，让社会各界广泛参与，对地下水利用与保护规划出谋献策，才可以做到民主集智、协调利益、达成共识，使政府决策充分体现人民群众的意愿，使地下水利用与保护规划所确定的目标和任务转化为社会各界的自觉行动，也是落实群众的知情权、参与权、监督权的重要途径。如果没有公众参与，不广泛听取意见，所制定的规划就难以被社会公众所认同，在实施过程中就难以得到全社会广泛支持和配合，规划的实施也就难以达到预期的效果。

第九条 省人民政府水行政主管部门应当在地下水勘查的基础上，会同同级人民政府有关部门定期开展地下水调查评价和比较复核工作，调整划定地下水一般超采区和严重超采区，在地下水严重超采区可以划定地下水限制开采区或者禁止开采区，报省人民政府批准后公布。

【背景说明】本条是关于一般超采区和严重超采区划定原则的有关规定。

（1）制定本条的主要依据。①《中华人民共和国水法》第十六条第一款规定：“制定规划，必须进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价，由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。”第三十六条规定：“在地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以划定地下水禁止开采或者限制开采区。”②《河北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十三条第一款：“省人民政府水行政主管部门应当会同有关部门定期开展区域地下水评价，根据地下水评价结果、供水水源情况，划定地下水超采区和严重超采区。在地下水严重超采区划定地下水禁止开采区或者限制开采区，报省人民政府批准后公布。”③《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》第八条提出：“严格地下水管理和保护。各省、自治区、直辖市人民政府要尽快核定并公布地下水禁采和限采范围。”《河北省人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“严格地下水开发利用管理。水行政主管部门会同有关部门尽快重新核定地下水超采区范围，划定禁采和限采区。”《河北省实行最严格水资源管理制度实施方案》提出：“强化地下水管理和保护。重新核定并公布地下水超采区，划定禁采和限采范围。”《水利部关于做好地下水超采区划定工作的通知》提出：“对已经省级人民政府批准的地下水超采区，应根据新情况进行比较复核。对批准时间超过5年，地下水状况变化比较大的，应重新划定。对于严重超采区、大型供水水源地和地下水超采严重的城市地区要率先划定，强化管理。”④《河北省取水许可制度管理办法》第七条规定：“全省地下水超采区和严重超采区的划定，由省人民政府水行政主管部门会同地质矿产行政主管部门提出方案，报省人民政府批准；涉及城市规划区和城市供水水源的，由省人民政府水行政主管部门会同地质矿产行政主管部门、城市建设行政主管部门提出方案，报省人民政府批准。划定地下水超采区和严重超采区的标准，由省人民政府水行政主管部门会同有关部门确定。”

（2）超采区划分技术要求。根据《地下水超采区评价导则》（SL 286—2003），超采区划分应遵循以下技术要求：

1）评价年和评价内容。地下水超采区的评价要求以纪元逢0和逢5的年份为评价年，并以地下水超采区的动态监测区为评价区，对各地下水超采区进行统一评价。各评价区的评价内容包括：地下水开发利用状况评价，地面沉降、需要保护的名泉泉水流量衰减、海水入侵、咸水入侵、地下水水质污染、土地沙化、地面塌陷及地裂缝等环境地质灾害或生态环境恶化现象的评价，地下水可开采量评价，重新核定各地下水超采区的地域分布边界线动态监测区和级别。

2）地下水开发利用状况评价规定。根据评价年前10年的地下水水位监测成果，确定评价区各年地下水水位上升或下降幅度及地下水水位动态变化状况；根据评价年前10年的地下水开采量人工回灌水量及需要保护的名泉泉水流量监测成果，确定评价区各年地下水开采量人工回灌水量及需要保护的名泉泉水流量及它们的动态变化状况；根据评价年前10年的地下水水质监测成果，确定评价区地下水水质动态变化状况；对评价区在评价年前10年的地下水开发利用状况进行综合评价，内容包括评价年前10年年均地下水水位上升速率或下降速率，评价年前10年年均地下水开采量人工回灌水量的增加量或减少量及需要保护的名泉泉水流量衰减率，评价年前10年期间地下水水质类别变更以及主要污染物超标率的变化。

3）划定地下水超采区应遵守工作程序。地下水开采量超过可开采量，造成地下水水位持续下降或因开发利用地下水引发了环境地质灾害或生态环境恶化的现象是判定地下水超采和划定地下水超采区的依据。划定地下水超采区应遵守下列工作程序：①在充分收集、分析区域地质构造及地下水补给、径流、排泄条件的基础上，确定地下水开采量、地下水补给量和地下水可开采量。②分析确定各地下水开发利用目标含水层组在地下水开发利用时期的地下水水位动态特征。③调查因地下水开发利用引发的环境地质灾害或生态环境恶化现象的状况，确定各种环境地质灾害或生态环境恶化现象的地域分布。④划定地下水超采区。根据地下水超采区在开发利用时期的年均地下水水位持续下降速率、年均地下水超采系数以及环境地质灾害或生态环境恶化的程度，将地下水超采区划分为一般超采区和严重超采区两种，并在严重超采区中划分出禁采区。

4）超采区类型划定标准。在各级浅层地下水超采区、裂隙水超采区和岩溶水超采区中，符合下列条件之一的区域确定为严重超采区：①年均地下水超采系数大于0.3。②孔隙水年均地下水水位持续下降速率大于1.0米，裂隙水或岩溶水年均地下水水位持续下降速率大于1.5米。③需要保护的名泉年均泉水流量衰减率大于0.1。④发生了地面塌陷，且100平方千米面积上的年均地面塌陷点多于2个，或坍塌岩土的体积大于2立方米的地面塌陷点年均多于1个。⑤发生了地裂缝，且100平方千米面积上年均地裂缝多于2条，或同时达到长度大于10米、地表面撕裂宽度大于5厘米、深度大于0.5米的地裂缝年均多于1条。⑥发生了地下水水质污染，且污染后的地下水水质劣于污染前1个类级以上，或污染后的地下水已不能满足生活饮用水的水质要求。⑦因地下水开发利用引发了海水入侵、咸水入侵和土地沙化现象。在各级深层承压水超采区中符合下列条件之一的区域确定为严重超采区：①年均地下水水位持续下降速率大于2米。②年均地面沉降速率大于10毫米。③发生了地下水水质污染，且污染后的地下水水质劣于污染前1个类级以上，或污染后的地下水已不能满足生活饮用水的水质要求。

在地下水严重超采区中符合下列条件之一的区域确定为禁采区：①浅层地下水水位低于相应地下水开发利用目标含水层组厚度的4/5。②需要保护的名泉泉水流量累计衰减率大于0.6 或年均累计停止喷涌时间多于100天。③100平方千米面积上年均地面塌陷点多于10个，或100平方千米面积上坍塌岩土体积大于2立方米的地面塌陷点年均多于5个。④100平方千米面积上年均地裂缝多于10条或同时达到长度大于10米、地表面撕裂宽度大于5厘米、深度大于0.5米的地裂缝年均多于5条。⑤海水入侵造成地下水的氯离子含量大于1克每升。⑥咸水入侵造成地下水矿化度大于3克每升。⑦原野荒芜造成植被覆盖率减少50%以上。⑧污染后的地下水水质已达到Ⅴ类水。⑨最大累计地面沉降量大于2000毫米。

（3）超采区地域分布边界线划定。地下水超采区的地域分布边界线的划定应以下列两种边界线所围括面积较大者确定：①地下水水位持续下降区域的外包线。②因开发利用地下水引发的环境地质灾害或生态环境恶化现象地域的外包线，其中需要保护的名泉发生了泉水流量衰减现象，边界线为该泉水相应的泉域。根据地下水超采区面积大小将地下水超采区划分为下列四级：①地下水超采区面积不小于5000平方千米为特大型地下水超采区。②地下水超采区面积小于5000平方千米且不小于1000平方千米为大型地下水超采区。③地下水超采区面积小于1000平方千米且不小于100平方千米为中型地下水超采区。④地下水超采区面积小于100平方千米为小型地下水超采区。地下水勘查、评价是基础性的工作，涉及部门多、任务工作大、持续时间长。因此，为保证超采区工作的顺利开展，可按照先重点、后一般的原则，优先对影响广、危害大的重点地区、重点区域开展划定工作。同时，通过加强管理，确保严重超采区各项制度和措施的落实，保障人民群众饮水安全，防止城市地区地面塌陷。

（4）河北省超采区现状。2002年，河北省对平原区地下水资源进行了分区评价，划定了地下水超采区和严重超采区的区域范围。2014年7月，经省人民政府批准，河北省公布了重新划定的平原区地下水超采区、禁采区和限采区范围。超采区面积为6.7万平方千米，占全省平原区面积的92%。其中，浅层地下水超采区面积为3.38万平方千米，深层地下水超采区面积为4.21万平方千米，重叠面积为0.91万平方千米。地下水禁采区面积为0.25万平方千米，其中浅层地下水禁采区面积为0.13万平方千米，深层地下水禁采区面积为0.10万平方千米，沿海禁采区面积为0.18万平方千米。

《河北省人民政府关于公布平原区地下水超采区、禁采区和限采区范围的通知》（冀政函〔2014〕61号）明确提出，在地下水禁采区内，除应急供水外严禁开凿取水井。已有取水井，各级政府要抓紧制订方案，限期关停。在地下水限采区内，除应急供水和生活用水更新井外，严禁开凿取水井。确需取用地下水的，一般超采区要在现有地下水开采总量内调剂解决，并逐步削减地下水开采量；严重超采区应按照用1减2的比例削减地下水开采量，直至地下水采补平衡。深层地下水只作为应急和战略储备水源，要采取有力措施使用替代水源、调整经济结构、强化节约用水，逐步减少深层地下水开采量。

（5）禁采区其他要求。为保证国家重点工程的安全，现行相关法规对禁采区、限采区也提出了要求。例如，《南水北调工程供用水管理条例》第二十四条第一款规定：“南水北调东线工程调水沿线区域和中线工程水源地县级人民政府应当根据水源保护的需要，划定禁止或者限制采伐、开垦区域。”《铁路安全管理条例》第三十五条规定：“高速铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁外侧起向外各200米范围内禁止抽取地下水。在前款规定范围外，高速铁路线路经过的区域属于地面沉降区域，抽取地下水危及高速铁路安全的，应当设置地下水禁止开采区或者限制开采区，具体范围由铁路监督管理机构会同县级以上地方人民政府水行政主管部门提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准并公告。”

第十条 在地下水一般超采区，应当严格控制开采地下水，限制取水量，并规划建设替代水源，采取措施增加地下水的有效补给。

在地下水限制开采区，一般不得开凿新的取水井。确需取用地下水的，省人民政府水行政主管部门应当统筹安排，通过核减其他取水单位的地下水开采量和年度用水计划，进行合理配置。

在地下水禁止开采区，不得开凿新的取水井。对已有的取水井，应当逐步关闭，并统一规划建设替代水源，调整取水布局，削减地下取水量。

【背景说明】本条是关于地下水超采区取用水管理的有关规定。

（1）制定本条的主要依据。①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。”②《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十条规定：“在地下水禁采区取用地下水的审批机关不予批准，并在作出不批准的决定时，书面告知申请人不批准的理由和依据。”第四十一条规定：“地下水严重超采或者因地下水开采引起地面沉降等地质灾害的审批机关可以对取水单位或者个人的年度取水量予以限制。”③《河北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十三条规定：“在地下水超采区，县级以上人民政府应当制订计划，严格控制开采地下水，限制取水量，并规划建设替代水源，采取措施增加地下水的有效补给。在地下水禁止开采区内，不得开凿新的取水井。对已有的取水井，应当统一规划建设替代水源，调整取水布局，缩减取水量，逐步关闭取水井。在地下水限制开采区内，一般不得开凿取水井。确需取用地下水的，水行政主管部门应当统筹安排，通过核减其他取水单位的地下水开采量和年度用水计划，进行合理配置。”④《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“严格地下水管理和保护。在地下水超采区，禁止农业、工业建设项目和服务业新增取用地下水，并逐步削减超采量，实现地下水采补平衡。深层承压地下水原则上只能作为应急和战略储备水源。”《河北省人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“严格地下水开展利用管理。从严控制严重超采区取水，除生活用水外，一律不再审批新的机井。”《河北省实行最严格水资源管理制度实施方案》提出：“强化地下水管理和保护。在地下水超采区域内，严格控制新增取用地下水，除生活用水外，一律不再审批新的机井。”⑤《取水许可管理办法》第十一条规定：“申请在地下水限制开采区开采利用地下水的，应当向取水口所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门提出申请。”《河北省取水许可制度管理办法》第八条规定：“在地下水超采区内，应当严格控制开采地下水，不得扩大取水量。禁止在没有回灌措施的地下水严重超采区取水。因特殊情况确需取水的，取水许可申请由水源所在地的县级人民政府水行政主管部门签署意见，经设区的市人民政府水行政主管部门初审后，报省人民政府水行政主管部门审批。”

（2）超采区取用水应遵循的基本原则。

1）在地下水超采区。严格控制开凿取水井，禁止工业建设项目和农、林、牧、渔、水利等农业建设项目、服务业新增取用地下水。同时，应当通过控制有效灌溉面积、发展旱作农业、压减高耗水产业、推广节水综合技术、实行农作物轮耕休作、完善农业技术推广服务体系、发布灌溉预报、优化水资源调配等综合措施，逐步削减地下水开采量，最终实现地下水采补平衡。

2）在地下水限制开采区。确需取用地下水的情形主要包括：因生活用水发生困难且没有其他形式水源、应急取水两种情况。应急取水主要有三种情形：①为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的。②为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的。③为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的。对确需取水生活用水的，省人民政府水行政主管部门应当根据生活用水的实际情况严格审批，对符合许可条件的取水申请，签发取水申请批准文件，详细说明井点位置、取水层位和允许开采量。对由于应急确需取用地下水的，涉及第①项、第②项规定的，应当在事后及时报县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构备案；涉及第③项规定的，应当经县级以上人民政府水行政主管部门同意。对上述两种取水情形，省人民政府水行政主管部门可视地下水开采量大小、地下水超采实际状况进行统筹安排，对地下水有较严重影响的，可通过核减其他取水单位的地下水开采量和年度用水计划，进行合理配置。

3）在地下水禁止开采区。水行政主管部门不得批准开凿新的取水井（包括新凿和更新），凿井施工单位不得为未取得取水申请批准文件的单位、个人开凿取水井。对已有的取水井，县级以上人民政府应当按照充分开发利用地表水，合理配置利用调入水，科学开发利用再生水、矿坑水、微咸水和海水的原则，以南水北调、引黄入冀补淀为重点，加快供水水源工程和配套供水工程建设，构建起 “三纵六横十库”和重点水源节点为主的地表水供水网络体系，为地下水严重超采区提供可靠的替代水源；同时，通过工业向沿海转移、调整产业结构、压减高耗水行业等措施，降低工农业对水资源需求，调整取水布局，积极稳妥地关闭已有的取水井。

第十一条 地下水管理实行取用水总量控制和水位控制制度。

省人民政府应当制定各设区的市、省直管县（市）行政区域内地下水取用水总量控制和水位控制指标。

设区的市人民政府应当制定本行政区域内各县（市、区）地下水取用水总量控制和水位控制指标。

【背景说明】本条是关于地下水取用水管理制度的有关规定。

地下水可开采量是一个多年平均值的概念，不能直观反映地下水系统的状态。区域水位动态能够及时反映含水系统补径排关系的动态变化状况。因此，从总量控制向双重控制管理模式的转变，也是由地下水静态管理向动态管理的转变。

（1）制定本条的主要依据。①《中华人民共和国水法》第四十七条规定：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。”②《取水许可和水资源费征收管理条例》第七条规定：“实施取水许可应当坚持地表水与地下水统筹考虑，开源与节流相结合、节流优先的原则，实行总量控制与定额管理相结合。流域内批准取水的总耗水量不得超过本流域水资源可利用量。行政区域内批准取水的总水量，不得超过流域管理机构或者上一级水行政主管部门下达的可供本行政区域取用的水量；其中，批准取用地下水的总水量，不得超过本行政区域地下水可开采量，并应当符合地下水开发利用规划的要求。”第十五条规定：“设区的市、县（市）行政区域的取水许可总量控制指标，由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门依据本省、自治区、直辖市取水许可总量控制指标，结合各地取水现状及供需情况制定，并报流域管理机构备案。”③《取水许可管理办法》第十七条规定：“取水审批机关审批的取水总量，不得超过本流域或者本行政区域的取水许可总量控制指标。在审批的取水总量已经达到取水许可总量控制指标的流域和行政区域，不得再审批新增取水。”④《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“要加强地下水动态监测，实行地下水取用水总量控制和水位控制。”⑤《河北省取水许可制度管理办法》第六条规定：“县级以上人民政府水行政主管部门审批的地下水的取水许可总量，不得超过本行政区域内地下水的可采总量，地下水的取水许可应当根据不同地下水开采区的要求，合理安排井点总体布局和取水层位。”

（2）地下水管理实行取用水总量控制和水位控制制度。地下水可开采量是指在预见时期内，通过经济合理、技术可行的措施，在不引起生态环境恶化条件下允许从含水层中获取的最大水量。即保证含水层里的地下水静储量保持多年平均不变，实现多年地下水动态均衡状态时的地下水开采量。然而地下水具有年内及多年周期调节能力，为充分发挥地下水蓄水空间的功能，通常采用“以丰补歉”的做法，即在枯水季节或枯水年，为了社会经济的用水需求，开采一部分静储量；在丰水期，再通过激发补给量补充静储量的消耗，以达到长序列视角下地下水动态平衡。水行政主管部门对地下水管理通常是根据地下水资源评价成果，把管理分区按不同的地下水可开采条件，划分成不同的地下水可开采模数确定是否批准新建开采井以及批准开采井的可开采量。在实际工作中，这种管理模式一方面缺乏对总量指标落实过程中水位变化过程的跟踪，难以直观体现开采量与环境地质和生态环境问题之间的关系，无法及时判别总量指标及其年内分配过程的合理性，因而不能确保区域水位始终维持在既定的管理目标范围之内；另一方面，地下水可开采量只有处于最佳开采布局状况下，才能开采出与可开采量相当的水量，而不至于出现地下水超采现象。但在实际中，区域地下水开采布局并非处于最优状态。因此，如果制定的年度总量指标与可开采量比较接近，往往容易实现区域地下水整体采补平衡，而局部超采、部分地段尚存一定开采潜力的问题，造成不可逆转的生态与环境地质灾害。实行水位控制的主要目的是有效预防水位过高或过低引发的各类负面问题。但是，单纯实施水位控制，一方面缺乏区域年度取用水总量指标及年内分配过程的概念，难以实现地下水开采的计划性管理，可能影响到部分用水户的供水安全；另一方面，水位控制难以实现对取用水户的直接管理，具体的调控对象不够明确，因而实际可操作性不强。因此，为了弥补单纯以可开采量指标或者以水位控制指标管理地下水资源所存在的不足和缺陷，应当实行“以地下水可开采量为总量控制指标、以控制性关键水位为表征指标”的管理新模式。

实行地下水双重控制管理，必须把控好总量指标与水位指标之间的衔接关系，两者不能存在较大出入。通常情况下，按照确定的总量指标实施开采，应当能够保证区域水位基本上处于设定的目标范围之内，或偏差不大；同样，在确保区域水位不超出预设目标范围的前提下，基本上能够开采出总量指标规模相当的地下水。但是，由于地下水系统自身的复杂性，影响地下水动态的因素较多，加上区域勘查研究程度不够、监测能力不足等因素制约，目前许多地区难以较好地建立地下水开采量与水位变化之间的对应关系。因此，在实际工作中的指标确定环节，应当借助数值模拟等技术手段，对不同补给和开采条件下的水位变化情况进行预测评价，研究建立不同补给条件下地下水开采量与水位动态变化之间的对应关系，进而合理确定总量指标与水位指标。此外，需要加强相关监测，定期开展实施效果评估工作，并及时对总量和水位指标进行合理调整。

（3）地下水用水总量控制指标。总量控制是水资源管理的宏观控制指标，是各设区的市、县（市、区）、各部门、各企业、各用水户的可使用的水资源量，也就是水资源使用权的初始分配指标。总量控制指标，要根据全省、设区市和县级水资源调查评价，在摸清全省可利用水资源量、各设区的市、县（市、区）可利用水资源量和各行各业、各用水户的用水定额以及现状用水量的基础上，才能确定各地、各行业、用水户的总量控制指标。总量指标是以区域地下水可开采量为上限值的一个封顶性管理变量。因此，在制定年度用水计划时，下达的年度地下水取用水总量指标原则上不超过本区可开采量。

（4）地下水水位控制指标，水位控制指标是指具有明确物理概念的一系列水位值的总称，对应于地下水不同开发利用状态的一系列水位值，或者对应于地下水不同可开采量的一系列水位值。地下水水位控制指标具有两方面的特征，首先，地下水位受地下水系统的补给、排泄、径流的影响，在年内或年际间都是不断变化的。因此，地下水水位控制指标不是静态数值或阈值，而是受年内水文气象和地下水开发利用状况等影响的一组数值或阈值。其次，水位控制指标是为了实施地下水目标管理而设定的一组期望水位值或阈值，是一个反映水行政主管部门不同时期管理目标、理念、意志和偏好的表征指标。由于受地下水文循环、补给、径流、排泄及人为开采等因素影响，地下水位长年不断波动变化。对于枯水时期或贫水地区，在没有外调水的情况下，为了生态和发展等民生问题，地下水短期或长期超采往往是被允许的；而对于南水北调受水区，根据地下水的不同压采目标和管理目标，各水平年地下水控制性关键水位是不同的，是一个变动的数值或阈值。根据表征地下水的目的和意义不同将地下水控制性关键水位划分为三类，即用于描述和表征地下水预警状态的水位，包括正常水位、警示水位和警戒水位；用于指导地下水开发利用的水位，包括正常开采水位、限制开采水位和禁止开采水位；用于监控和管理地下水动态的水位，包括蓝线水位和红线水位。

1）地下水预警状态的水位，包括正常水位、警示水位和警戒水位。正常水位是指表征地下水处于“健康”的地下水循环过程的一系列水位值或水位阈值。在该水位状态下，地下水的资源功能、生态功能和地质环境功能均能正常发挥，不会产生资源问题（地下水超采、可再生能力衰减、水质变劣）、生态问题（土壤沙化、荒漠化）和地质环境问题［地面沉降、塌陷、地裂缝及海（咸）水入侵］等。在此状况下，水行政主管部门要本着“合理开发和高效利用”的原则，按照正常的取水许可管理制度，对地下水进行有效管理，维持地下水处于正常水位状态。

警示水位是指表征地下水处于“亚健康”的地下水循环过程的一系列水位值或水位阈值。在该水位和低于该水位状态下，地下水的资源、生态和地质环境功能有可能受到影响、不能发挥正常作用，有可能产生资源问题、生态问题和地质环境问题等。当地下水位处于下降型警示水位值（或阈值）及以下时，水行政主管部门应当给予高度警觉和关注，适度限制地下水开采规模、加强水资源统一管理和联合调度，加密水位监测频次，本着“限制性开发和有效利用”的原则，按照取水许可制度进行有效管理，防止地下水预警状态向更加恶化的方向发展。

警戒水位是指表征地下水处于“不健康”的地下水循环过程的一系列水位值或水位阈值。在该水位和低于该水位状态下，地下水的资源、生态和地质环境功能将受到影响、不能发挥正常作用，将会产生资源问题（地下水超采、可再生能力衰减、水质变劣）、或者生态问题（土壤沙化、荒漠化）、或者地质环境问题［地面沉降、塌陷、地裂缝及海（咸）水入侵］等。当地下水位处于下降型警示水位值（或阈值）及以下时，水行政主管部门应当给予严重关注，启动应急管理预案，强制核减地下水开采规模、强化水资源统一管理和应急高度，加密水位监测频次，本着“强制性核减和利用”的原则，按照取水许可制度进行危机管理，遏制地下水预警状态的进一步发展。

2）地下水开发利用的水位，包括正常开采水位、限制开采水位和禁止开采水位。从用于指导地下水开发利用的水位特点看，正常开采水位、限制开采水位和禁止开采水位大多数情况下应当属于下降型地下水控制性关键水位范畴。

正常开采水位是指表征地下水处于多年平均采补均衡状态的一系列水位值或水位阈值。在该水位状态下，地下水实际开采量小于可开采量，地下水尚具有一定的进一步开发利用的潜力。此种情况下，经济社会发展对水资源的新增需求，可按照正常的取水许可管理制度采取合理扩大地下水开发利用规模的方式予以满足。

限制开采水位是指表征地下水处于多年平均采补准均衡状态的一系列水位值或水位阈值。在该水位和低于该水位状态下，地下水实际开采量等于或略大于可开采量，地下水已无进一步开发利用的潜力。此种情况下，经济社会发展对水资源的新增需求，不能依靠扩大地下水开采规模的方式予以满足，水行政主管部门可加强水资源统一管理和联合调度，按照取水许可管理制度适度限制地下水开发利用规模，避免地下水长期处于临界或超采的状态。

禁止开采水位是指表征地下水处于多年平均采补负均衡状态的一系列水位值或水位阈值。在该水位和低于该水位状态下，地下水实际开采量大于可开采量，地下水处于超采状态，已无进一步开发利用的潜力。禁止开采水位是确定地下水禁采区的主要标准。当实际地下水位处于禁止开采水位值或阈值及以下时，说明地下水已经严重超采，水行政主管部门应当采取严厉的禁采管理措施，按照取水许可管理制度进行危机管理，遏制地下水严重超采的态势。

3）监控和管理地下水动态的水位，包括蓝线水位和红线水位。从利用控制性关键水位实施对地下水资源量化和动态管理的角度，根据地下水位下降对地下水的资源、生态和地质环境功能等造成的影响程度，将地下水控制性关键水位划分为蓝线水位和红线水位。其中蓝线水位和红线水位分别对应于警示水位与警戒水位，或者限制开采水位和禁止开采水位。

蓝线水位一般是指地下水采补平衡即地下水开采量等于地下水可开采量时的水位值，或者是指为了实现某一时期地下水管理目标而设定的期望水位或阈值。当地下水位从蓝线水位以内向外变动时，说明当前地下水开发利用格局可能存在不合理因素，此时的地下水位开始由正常状态向非正常状态变化，可能导致地下水的资源、生态、地质环境功能等问题，可能会产生不良的灾难性后果。

红线水位一般是指地下水开采量大于地下水可开采量、出现地下水位持续下降且水位降深等于含水层厚度2/3时的水位值，或者是指为了实现某一时期地下水管理目标而设定的期望水位值或阈值。当地下水位跨入红线水位以外时，表明当地的地下水开发利用格局肯定存在不合理因素，已导致或将导致地下水的资源功能、生态功能和地质环境功能等问题，已产生或将会产生不良的灾难性后果。

（5）明确用水总量控制和水位控制指标。省人民政府应当根据国务院确定的不同时期全省用水总量指标，提出全省地下水分类、分区、分时段总量控制指标，将水量控制指标逐级分解落实到各设区的市、省直管县（市），实行地下水开采总量控制。同时，结合总量控制工作，制定地下水水位控制指标，明确管理要求，开展地下水动态监测，定期开展评估，及时掌握地下水水位变化情况。各设区的市、省直管县（市）也应当依据全省地下水用水总量控制指标和水位控制指标要求，制定本行政区域内地下水用水总量控制和水位控制指标。地下水用水总量控制和水位控制指标是刚性约束指标，各设区的市、省直管县（市）在地下水开发利用中不得突破该指标，否则在年度和期末考核中将被扣分。

第十二条 县级以上人民政府水行政主管部门对地下水取用水总量或者地下水水位接近控制指标的行政区域，应当限制审批建设项目新增取用地下水；对地下水取用水总量或者地下水水位已经达到或者超过控制指标的行政区域，应当暂停审批建设项目新增取用地下水。

【背景说明】本条是关于建设项目新增取水“区域限批”的有关规定。

（1）制定本条的主要依据。①“区域限批”最早出现于2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中，决定首次提到要严格执行环境影响评价和“三同时”制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。区域限批制度强化了绿色管理理念，从事后处罚性管理逐步转变为源头管理，以解决区域严重环境问题为切入点，不仅解决了一批突出的环境问题，而且促进了区域经济结构的调整和增长方式的转变。②《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“要严格规范取水许可审批管理，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水。”③《实行最严格水资源管理制度考核办法》提出：“年度或期末考核结果为不合格的省、自治区、直辖市人民政府要提出限期整改措施。整改期间，暂停该地区建设项目新增取水和入河排污口审批，暂停该地区新增主要水污染物排放建设项目环评审批。”

（2）实行建设项目新增取水区域限批制度。区域限批制度主要基于以下两方面原因：

1）抑制地方政府不考虑水资源状况盲目发展经济的冲动。水是基础性自然资源和战略性经济资源，同时也是稀缺性的战略资源。近年来，国家虽然一直提倡建设“资源节约型”和“环境友好型”社会，但是由于考核地方政府政绩的指标是GDP增长率和财政收入增长率，短期行为决策导向必然决定地方政府力争任期内效益最大化。因此，政府官员利益诉求倾向于行为短期化，地方政府以经济增长为中心，各级干部尤其是地方主要领导干部追求环境改善的动力明显不足。一些地区不考虑水资源承载能力的刚性约束，盲目扩大投资，上项目、铺摊子的冲动难以有效遏制，随意向大自然排污、肆意攫取水资源，导致水污染、地下水超采进一步加剧，经济社会可持续发展的资源基础被进一步削弱。

2）削除水资源领域存在的“公地悲剧”现象。地下水资源作为一种公共资源，目前水权不明晰，地下水资源开发具有非竞争性和非排他性，从而造成水资源的过度使用和枯竭，导致水资源领域“公地悲剧”的发生。之所以叫悲剧，是因为地方政府都知道水资源将由于过度使用而枯竭，但在作出是否开采地下水决策时，政府往往根据其自身利益最大化原则，更多地关注其开采的“私人”边际成本和带来的经济效益，而忽略由于过度开采而带来的生态环境等方面的“社会”边际成本。区域限批以区域水资源承载能力为基础，以限制建设项目新增取水审批为手段，以保护水资源和水生态环境为目标，采用“连坐”的方式，将水资源保护职责与一定期限内区域的发展权紧密联系起来，强化了地方政府在水资源管理中的责任和压力，将地方政府拉入了水资源保护的利益链条，打破了地方政府和企业的利益共同体，把政府从水资源保护的后台推到前台，把水资源保护这种对人类来说是长远的、整体的、模糊的利益推到政府眼前，使之量化地、清晰地摆在政府的案前，迫使地方政府在水资源保护和区域发展之间做出利于水资源保护的抉择，避免“共同违法行为”导致区域水资源环境的恶化。

第十三条 对有下列情形之一的，县级以上人民政府水行政主管部门不予批准取水，并书面告知申请人不予批准的理由和依据：

（一）不符合国家产业政策的；

（二）列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的；

（三）产品不符合行业用水定额标准的；

（四）在城市公共供水管网能够满足用水需要却通过自备取水设施取用地下水的；

（五）法律、法规规定的其他情形。

【背景说明】本条是关于不予批准取水的建设项目有关规定。

制定本条的目的是明确不予批准取水申请情形，使取水许可申请人和审批机关知悉有关条件，从而保障取水许可能够顺利、严格实施。

（1）制定本条的主要依据。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“对不符合国家产业政策或列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的，产品不符合行业用水定额标准的，在城市公共供水管网能够满足用水需要却通过自备取水设施取用地下水的，以及地下水已严重超采的地区取用地下水的建设项目取水申请，审批机关不予批准。”

（2）不予批准的情形。本条规定不予批准的情形主要包括：

1）不符合国家产业政策的。国家产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。干预包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。产业政策的功能主要是弥补市场缺陷，有效配置资源；保护幼小民族产业的成长；熨平经济震荡；发挥后发优势，增强适应能力。国家产业政策是国家加强和改善宏观调控，抑制固定资产投资过快增长，制止部分行业盲目扩张，有效调整和优化产业结构，提升产业素质，保持国民经济持续、快速、健康发展的重要手段。因此，为保证国家产业政策的顺利实施，必须充分发挥水资源的约束作用，对不符合国家产业政策的建设项目，不予批准取水许可申请。

2）列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的。为更好地适应转变经济发展方式的需要，根据《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（国发〔2005〕40号），自2005年起，国家发展和改革委员会会同国务院有关部门开始发布产业结构调整目录，目录全面反映了结构调整和产业升级的方向内容，注重战略性新兴产业发展、自主创新以及对推动服务业大发展的支持，更加注重对产能过剩行业的限制和引导以及落实可持续发展的要求，对于推动产业结构调整和优化升级，完善和发展现代产业体系有重要的指导作用，目录分鼓励类、限止类和淘汰类三种。因此，为淘汰落后产能，加快产业转型升级，不予批准淘汰类产业的取水许可申请。

3）产品不符合行业用水定额标准的。用水定额是在水平衡测试的基础上确定的各行业、各种产品和服务项目的具体用水量标准，具有科学性和合理性。不符合行业用水定额标准的产品，说明用水户在管理中存在浪费水资源的现象，在用水方式中没有采用先进的工艺和设备，没有实现一水多用、循环使用水资源。因此，为强化用水定额管理，发挥用水定额在取水许可审批中的刚性约束作用，对不符合行业用水定额标准的产品，不予批准取水许可申请。

4）在城市公共供水管网能够满足用水需要却通过自备取水设施取用地下水，一是会加剧地下水超采，易引发水文地质环境变化等不利后果；二是不利于水资源的有效配置和高效利用，影响引水工程正常运行；三是不能保证饮水安全，危害群众身体健康。

5）法律、法规规定的其他情形。目前，《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十条明确了八种审批机关不予批准取水许可申请的情形：在地下水禁采区取用地下水的；在取水许可总量已经达到取水许可控制总量的地区增加取水量的；可能对水功能区水域使用功能造成重大损害的；取水、退水布局不合理的；城市公共供水管网能够满足用水需要时，建设项目自备取水设施取用地下水的；可能对第三者或者社会公共利益产生重大损害的；属于备案项目，未报送备案的；法律、行政法规规定的其他情形。此外，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“对地下水已严重超采的地区取用地下水的建设项目取水申请，审批机关不予批准。”

第十四条 县级以上人民政府制定国民经济和社会发展规划，应当充分考虑当地水资源条件，保障经济社会发展和水资源承载能力相适应。

县级以上人民政府及其有关部门编制城市总体规划和工业园区规划以及重大建设项目布局，应当组织开展规划水资源论证，听取有关部门和专家的意见。

【背景说明】本条是关于规划水资源论证的有关规定。

水资源短缺、水环境污染、生态环境退化已成为制约地区经济社会发展的重要因素。随着京津冀一体化进程加快，产业布局和经济结构进一步调整，城市化、工业化程度进一步提高，区域性水资源问题进一步凸显。受传统思想影响，目前在规划编制中，通常更多关注规划所涉及范围的经济社会发展结构、质量和规模，而对保障规划实施的重要资源的水资源实际承载能力考虑不全面，对区域水资源配置与保护考虑不够，导致很多地区在经历了经济的高速发展之后，由于失去了水资源等自然资源的依托，产生了一系列严重生态环境问题，使经济持续发展失去了基础和动力。因此，大力加强规划水资源论证工作，通过规划水资源论证，从宏观层面深入分析水资源承载能力和规划需水合理性，论证规划布局与水资源承载力的协调性，提出规划方案调整和优化意见，明确水资源管理和保护措施，从源头促进经济社会发展和水资源承载能力相适应，形成量水而行、因水制宜和以水定城、以水定产的新型水资源管理模式。

（1）制定本条的主要依据。①《中华人民共和国水法》第二十三条第二款规定：“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证。”②《中华人民共和国环境保护法》第十四条规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”③《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》提出：“加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作，国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，要与当地水资源条件和防洪要求相适应。”《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作，国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应。”《河北省人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“强化水资源论证，制定国民经济和社会发展规划要充分考虑当地水资源条件，编制城市总体规划、工业聚集区和工业园区规划以及重大建设项目布局，要开展水资源论证，促进经济发展方式转变。”④水利部《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》（水资源〔2010〕483号）指出，规划水资源论证本着从简单到复杂、逐步完善的原则开展，近期重点范围包括：重大建设项目布局规划，主要包括工业园区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、生态园区等各类开发区规划。城市总体规划，包括城市和城市群的总体规划。行业专项规划，主要包括农业灌溉、电力开发（核电、水电、火电）、石油石化、钢铁、煤炭、造纸、纺织、化工、食品等高用水行业的专项规划。

（2）水资源论证分类。理论上讲，水资源论证应当分为政策水资源论证、规划水资源论证和建设项目水资源论证三个层面。

1）政策水资源论证。政策水资源论证实质上是政策制定和实施的一个有机组成部分。政策水资源论证主要包括四个部分：①通过现状分析和利益相关者分析，了解政策范围内主要的水资源问题，识别出利益相关者，以及各类利益相关者在政策体系中的地位、对政策的态度和影响力、受到政策的影响程度等。②通过各利益相关者的对话机制，进行广泛的协商和妥协，筛选出需要优先考虑的地下水资源问题。③分析现在的体制机制（包括政策、体制、法律、管理和能力等）在处理地下水问题方面的差距，预测新政策能否弥补这些差距，利益相关者对新政策的反应等的制度和能力分析，以及分析政策水资源论证的结果与政治体制、制度背景、社会结构、分配制度等的适应性的政治经济分析。④形成政策水资源论证建议，建议不仅应包含政策、体制、法律、管理和能力建设等方面的内容，还应该包含有政策实施后的短期、中期乃至长期的监测指标和目标等，并应将建议反馈给利益相关者。目前，政策水资源论证的实施还面临着政策水资源论证对象不清晰、氛围不浓厚、经验不丰富等方面问题，政策水资源论证还停留在理论层面。

2）规划水资源论证。规划水资源论证位于宏观经济布局决策前端，注重从宏观上、战略上和全局、长远角度考虑水资源问题，通过对水资源承载能力分析，对相关规划和建设项目布局提出建议，从而达到在开发建设活动源头，从水资源角度保障规划和建设项目的有效实施，预防对水资源造成不可预期的不利影响，从而保证规划和重大建设项目布局更加科学、合理和有效。规划水资源论证应着重从以下几方面开展：规划布局与水资源承载能力适应性分析；规划需水合理性分析论证；规划水资源保障可靠性分析论证；取、供、用、耗、排平衡分析论证；规划实施影响分析及对策措施等。基于规划水资源论证的基础依据和控制性标准，分别论证“规划”布局与水资源条件的匹配性，水资源条件对“规划”实施的保障程度和约束情况，以及“规划”与水资源密切相关方案的科学性和可行性等。对于宏观、战略规划，重点从宏观上论证规划布局与水资源条件的适应性；对于其他规划，还需在论证规划布局与水资源条件适应性的基础上，分析论证规划需水的合理性以及规划实施影响分析等；对有供水、排水等专项规划作为支撑的综合性规划，应对供水方案可行性和主要供水水源可靠性、取供用耗排平衡分析等内容进行深入论证。

目前，国家虽然提出加强相关规划和重大项目建设布局的水资源论证工作的原则要求，我省也从制度和实践方面进行了有益的尝试。但是，由于缺乏制度约束，加之有些部门和地方对这项工作缺乏理解，致使很多地方在进行规划编制和重大建设项目布局时，对水资源刚性约束问题考虑偏少、重视不够。因此，应当进一步完善规划水资源论证相关制度，积极开展试点，不断总结经验，推动规划水资源论证工作依法有序开展。按照从易到难、从简到繁的原则，应当首先对下列规划开展水资源论证：①重大建设项目布局规划。主要包括工业园区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、生态园区等规划。②城市总体规划。包括城市和城市群的总体规划。③行业专项规划。主要包括农业灌溉、电力开发（核电、水电、火电）、石油石化、钢铁、煤炭、造纸、纺织、化工、食品等高用水行业的专项规划。

水行政主管部门作为地下水保护的重要关切方，应积极协商相关部门，主动参与到规划编制的过程中，保证规划水资源论证工作的开展。对一些宏观的、长远的综合性规划以及主要是提出预测性、参考性指标的指导性规划，可以在规划的编制过程中同步介入进行水资源论证，在规划草案中列入水资源论证的内容；而对一些指标、要求比较具体的专项规划，可以要求其另行单独编写规划的水资源论证报告书，并组织对报告书进行审查，以充分发挥规划水资源论证的作用。对于涉及保密的规划，应对规划水资源论证报告编制单位提出准入条件。

3）建设项目水资源论证。建设项目水资源论证是指依据江河流域或者区域综合规划以及水资源专项规划，对新建、改建、扩建的建设项目的取水、用水、退水的合理性以及对水环境和他人合法权益的影响进行综合分析论证的专业活动。取水许可是一种行政许可，一般由水行政主管部门审批，而建设项目取水可靠性、用水和耗水合理性、取退水影响等技术问题的论证，需要由社会上具有一定能力和资质的技术和咨询机构承担，由相关专业技术人员通过现场调查、资料分析和深入论证，编写《水资源论证报告书》以及对报告书的评审论证是取水许可的重要技术依据，这一过程不仅是水行政管理的必要过程，对于建设项目业主、利益相关方及社会也有重要作用。对于建设项目业主，通过论证不仅能够明确项目取水水源的可靠性和用水的合理性，也可以避免建设和运行期可能出现的水事纠纷，保障项目安全、可靠地建设和运行。对于可能受影响的第三方，通过参与论证和报告书的评审，可以申明自己的利益诉求，得到合理的补偿。对于社会，水资源论证制度可以促进节水防污型社会的建立、水环境和水生态的保护，是多方共赢的制度。

（3）正确处理规划水资源论证与建设项目水资源论证关系。规划水资源论证服务于规划的审批和实施，从水资源条件、水资源承载力出发，协调区域经济发展与水资源利用关系，保障规划的用水需求，并使规划对水资源可能产生的影响最小化，达到水资源可持续利用的目的。规划水资源论证着眼于水资源问题的全局性和根本性，与建设项目水资源论证侧重于单个项目不同，规划水资源论证重点解决的是规划涉及的一定范围内和一定时期内的水资源配置及问题，是指规划阶段，而建设项目水资源论证则是重点解决具体的项目取用水以及影响等问题，是指具体实施阶段，因而在论证的目标思路、方式方法及深度上与建设项目水资源论证有所区别。与此同时，规划与项目也是紧密联系的。规划中常涉及建设项目的布局、结构等，因而规划对于建设项目的开展具有指导性。规划水资源论证是以水资源承载力为标准，对规划设定的建设项目规模、布局、结构等的合理性论证，因而其必然也要对具体的建设项目水资源论证产生影响。从理论上分析，规划水资源论证应为建设项目水资源论证提供宏观指导。从规划与建设项目之间的关系看，规划是国民经济和社会发展在时间和空间上的战略部署及其具体安排，这种具体安排往往会涉及建设项目的发展方向和布局等，但对规划和建设项目之间如何衔接、如何协调等，并没有统一的法律要求或技术规范加以界定。在实际工作中，有的专项规划理应确定项目建设的整体布局、规模等，却未明确说明；有的专项规划只是明确了一个大项目，并在此基础上对上下游的产业发展提出了粗略设想，并未对建设项目布局、规模等重要问题进行细致规定，对于这样的规划，规划水资源论证报告书应重点从用水总量、用水效率和废污水排放进行总体控制和保障；建设项目水资源论证则从实施层面为具体项目的审批核准提供依据。但对于已经明确的建设项目的规划，在实施阶段建设项目也是按照规划来进行布置的，对于这样情形的建设项目水资源论证，由于在规划阶段已经进行了水资源论证，因此，在建设项目阶段可以适当简化水资源论证的程序和要求。

第十五条 严格执行建设项目水资源论证制度。新建、改建、扩建建设项目取用地下水的，建设单位应当按照有关要求编制水资源论证报告书，经有管辖权的人民政府水行政主管部门审查同意后，依法办理取水许可审批手续。

建设单位未依法完成建设项目水资源论证工作的，审批机关不予批准其建设项目，建设单位不得擅自开工建设和投产使用。

【背景说明】本条是关于建设项目水资源论证的有关规定。

建设项目水资源论证是指依据江河流域或者区域综合规划以及水资源专项规划，对新建、改建、扩建的建设项目的取水、用水、退水的合理性以及对水环境和他人合法权益的影响进行综合分析论证的专业活动。

（1）制定本条的主要依据。①《取水许可和水资源费征收管理条例》第十一条第二款规定：“建设项目需要取水的，申请人还应当提交由具备建设项目水资源论证资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书。论证报告书应当包括取水水源、用水合理性以及对生态与环境的影响等内容。”②《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“严格执行建设项目水资源论证制度，对未依法完成水资源论证工作的建设项目，审批机关不予批准，建设单位不得擅自开工建设和投产使用，对违反规定的，一律责令停止。”③《河北省人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“严格执行建设项目水资源论证制度，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的建设项目，未提交经审定的建设项目水资源论证报告书的，政府投资主管部门不予审批、核准，对擅自开工建设或投产的一律责令停止。”《建设项目水资源论证管理办法》第二条规定：“对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目，建设项目业主单位应当按照本办法的规定进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书。”《取水许可管理办法》第八条规定：“需要申请取水的建设项目，申请人应当委托具备相应资质的单位编制建设项目水资源论证报告书。”④《水文水资源调查评价资质和建设项目水资源论证资质管理办法》对建设项目水论证资质等级、业务范围及其管理作出了规定。《河北省建设项目水资源论证管理办法》等也对建设项目水资源论证工作进行了规范。⑤《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号），建设项目水资源论证机构资质认定行政审批项目取消。

（2）新建、改建、扩建建设项目应当开展水资源论证。新建、改建、扩建的建设项目需要在河北省行政区域内的河流、水库、洼淀和地下取水或加大取水规模并需申请取水许可证的，应当进行水资源论证，提交水资源论证报告书，并报请水行政主管部门审查。其中，具有下列情形的建设项目可不单独编制水资源论证报告书：依法规定可以不办理取水许可证的；农业项目年取用地表水量50万立方米以下，地下水量20万立方米以下的；工业项目和城镇生活供水项目年取用地表水量10万立方米以下，地下水量5万立方米以下的；其他项目年取用地表水量5万立方米以下，地下水量2万立方米以下的；在地下水严重超采区年取用地下水1万立方米以下的。

新建、改建和扩建建设项目取用地下水的，建设项目业主单位应当依法委托相关单位（由于建设项目水资源论证机构资质认定不再作为行政许可管理，建设项目水资源论证单位水平评价工作由中国水利水电勘测设计协会具体认定，实行行业自律管理，因此开展水资源论证应当委托由中国水利水电勘测设计协会认定的单位进行。在此之前已经取得建设项目水资源论证资质，仍可在承接相应从业范围内的建设项目水资源论证工作中供委托单位参考）编制完成水资源论证报告书后，向具有报告书审查权的审查机关提出书面审查申请，申请时应附具报告书。审查机关应自收齐送审材料之日起15日内作出是否予以受理的决定；予以受理的，审查机关应对审查方式和审查时间作出安排，并通报有关单位；不予受理的，应向业主单位书面说明理由。报告书审查一般采取会审方式，由审查机关组织有关专家和单位代表召开报告书审查会。审查机关应距审查会召开10日前将报告书送交专家和有关单位审阅。评审专家应提出署名的专家评审意见。专家评审组应出具由组长署名的专家评审组意见。审查机关应根据专家评审组意见和有关单位代表的意见提出书面审查意见，并抄送有关单位。其中报告书经评审需要修改的，业主单位应补充修改。审查机关审核后出具审查意见。审查机关应自下达受理通知之日起20日内完成审查工作。建设项目水资源论证审查申请阶段、资质业务范围和审查权限如下：

1）建设项目水资源论证审查申请阶段。实行政府审批制的建设项目，申请人应当在报送建设项目（预）可行性研究报告前，提出建设项目水资源论证报告审查申请；纳入政府核准项目目录的建设项目，申请人应当在报送项目申请报告前，提出建设项目水资源论证报告审查申请；纳入政府备案项目目录以及其他不列入国家基本建设管理程序的建设项目，申请人应当在取水工程开工前提出建设项目水资源论证报告审查申请。

2）建设项目水资源论证资质业务范围。取得建设项目水资源论证甲级资质的单位，可以在全国范围内承担各等级建设项目的水资源论证工作。由国务院或国务院委托原国家计委审批的；在国际跨界河流、国际边界河流干流上取水的；在省际边界河流、湖泊上取水的；跨省（自治区、直辖市）行政区域、跨流域（特指国家确定的重要江河、湖泊）取水的；涉及国家、地区安全的特殊行业取水的建设项目的水资源论证工作，只能由取得甲级资质的单位承担。

取得建设项目水资源论证乙级资质的单位，可以在全国范围内承担地表水日取水规模4万立方米以下或地下水日取水规模1万立方米以下的各类建设项目水资源论证工作。

3）建设项目水资源论证报告书审查权限。需要设区市以上人民政府水行政主管部门审批取水许可的建设项目的水资源论证报告书和取水水源在地下水严重超采区的建设项目水资源论证报告书，由省人民政府水行政主管部门组织有关单位和专家审查；需要县级人民政府水行政主管部门审批取水许可的建设项目的水资源论证报告书，由设区市人民政府水行政主管部门组织有关单位和专家审查。

（3）对未提交水资源论证报告书的建设项目进行制裁。对未提交建设项目水资源论证报告书的，受理机关不得受理取水许可申请。业主单位在向投资行政主管部门报送审批、核准或备案申请时，应当提交水行政主管部门或流域机构对其取水许可申请提出的书面审查意见，并附具经审定的建设项目水资源论证报告书。对未提交取水许可申请的书面审查意见及未经审定的建设项目水资源论证报告书的，投资行政主管部门不得审批、核准业主单位的建设项目。

此外，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》明确提出了对未依法完成水资源论证工作的建设项目，一律责令停止。关于一律责令停止，有两种观点：一种观点认为，相关制度中规定的“责令停止”就是《中华人民共和国行政处罚法》中规定的“责令停产”，“责令停止”就是“责令停止生产”的简称，是《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚种类”，是一种能力罚，并非“责令改正”。另一种观点认为，《中华人民共和国行政处罚法》中的“责令停产”与相关制度中规定的“责令停止”有本质区别。即“责令停产”属于行为罚，是对当事人的权益有重大影响的行政处罚。“责令停止”是要求、命令纠正违法行为，是责令改正的具体表现形式，是一种行政命令。由于《中华人民共和国行政处罚法》中的责令停产，将直接影响企业的生产与经营利益，因此对比较严重的行政违法行为才适用。因此，本处的“责令停止”属于具体行政行为的一种形式，是责令违法行为人自行纠正或停止违法行为，履行法定义务，消除不良影响。对当事人不履行责令改正决定，逾期又不申请行政复议、不提起行政诉讼的，水行政主管部门根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定可以向人民法院申请强制执行。

第十六条 直接取用地下水的单位和个人应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向县级以上人民政府水行政主管部门申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。

取用地下水的单位和个人应当按照取水许可证载明的事项使用地下水，不得擅自转供或者改变规定的用途。

【背景说明】本条是关于取用地下水应当办理取水许可证、缴纳水资源费并按规定用水的有关规定。

（1）制定本条的主要依据。①《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十六条规定：“取水单位或者个人要求变更取水许可证载明的事项的，应当依照本条例的规定向原审批机关申请，经原审批机关批准，办理有关变更手续。”②《取水许可管理办法》第二十八条规定：“在取水许可证有效期限内，取水单位或者个人需要变更其名称（姓名）的或者因取水权转让需要办理取水权变更手续的，应当持法定身份证明文件和有关取水权转让的批准文件，向原取水审批机关提出变更申请。取水审批机关审查同意的，应当核发新的取水许可证；其中，仅变更取水单位或者个人名称（姓名）的，可以在原取水许可证上注明。”第二十九条规定：“在取水许可证有效期限内出现下列情形之一的，取水单位或者个人应当重新提出取水申请：取水量或者取水用途发生改变的（因取水权转让引起的取水量改变的情形除外）；取水水源或者取水地点发生改变的；退水地点、退水量或者退水方式发生改变的；退水中所含主要污染物及污水处理措施发生变化的。”③《河北省取水许可制度管理办法》第十八条规定：“取得取水许可证的单位和个人，不得擅自改变取水地点、取水方式、取水用途及退水地点，或者增加取水量。确需变更上述事项的，应当向原批准机关提出申请，经审查同意后方可变更。”④《水利部关于深化水利改革的指导意见》提出：“按照农业、工业、服务业、生活、生态等用水类型，完善水资源使用权用途管制制度，保障公益性用水的基本需求。”

（2）取用地下水的单位和个人应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。《中华人民共和国水法》第七条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。”第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得水权。”《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条规定：“取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。”

《取水许可和水资源费征收管理条例》第四条的除外情形主要包括：农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的；家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的；为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的；为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的；为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的。其中家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的限额，由省、自治区、直辖市人民政府规定；为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水和为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的，应当及时报县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构备案；为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水，应当经县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构同意。

（3）取用地下水的单位和个人不得擅自转供或者改变规定的用途。实行取水许可制度，是国家加强水资源管理的一项重要措施，是协调和平衡水资源供求关系，实现水资源持续利用的可靠保证。取水许可是一种行政许可，具有确定力和法定效力，一经颁发，非经法定程序不得随意更改。取水许可证作为取水许可权利法定证明，对地下水取水单位或者个人的名称，取水期限、取水量和取水用途，水源类型，取水、退水地点及退水方式、退水量等都作出了明确的规定，取用地下水的单位和个人应当按照取水许可证中载明的事项取用地下水，未经批准改变供水单位、供水用途、供水量等均属违法行为，必须坚决制止。确需转供或改变地下水用途的，应当到原审批机关办理取水权变更手续。行政许可的变更，是根据被许可人的请求，行政机关对许可事项的具体内容在许可批准后加以变更的行为。随着经济社会的发展和水资源条件的改变，原取水许可的内容可能已不适应被许可人的需要，而被许可人又不得从事取水许可范围外的取用水活动，因而需要依照法定程序对取水许可事项实行变更。因此，对于确需转供或需要改变用途的取水单位或者个人，应当向原审批机关提出申请。对于水行政机关而言，应对变更申请进行审查，确定其是否符合法定的条件和标准，并且依照法定程序办理变更手续。转供或改变地下水用途属于取水行为的“实质变更”。因此，审批机关收到变更申请后，应当参照审批取水申请的程序进行审查。

第十七条 开采矿泉水、地热水和建设地下水源热泵系统的单位或者个人应当进行建设项目水资源论证，向县级以上人民政府水行政主管部门申请办理取水许可证。开采矿泉水、地热水的，还应当凭取水许可证向地质矿产行政主管部门办理采矿许可证。

【背景说明】本条是关于特殊行业取水应当遵守取水许可制度的有关规定。

（1）制定本条的主要依据。①《中华人民共和国水法》第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得水权。”②《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条规定：“本条例所称取水，是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十四条规定：“地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性。地下水资源的勘查，适用《中华人民共和国矿产资源法》和本细则；地下水资源的开发、利用、保护和管理，适用《中华人民共和国水法》和有关的行政法规。”《河北省地热资源管理条例》第十二条规定“开采已探明的热水型地热资源，采矿权申请人应当先向县级以上人民政府水行政主管部门申请办理取水许可证，再向省人民政府地质矿产行政主管部门申请采矿权。”③中央机构编制委员会办公室（以下简称中编办）《关于矿泉水地热水管理职责分工问题的通知》（中编办发〔1998〕 14号）提出：“国家对水资源实行统一管理。开采已探明的矿泉水、地热水由水行政主管部门在统一考虑地表水与地下水的资源状况和生活用水、农业用水的实际需要的基础上，先办理取水许可证，确定开采限量。水行政主管部门在办理取水许可证时，只能收取工本费。开采矿泉水、地热水，用于商业经营的企事业单位（如矿泉水厂、温泉宾馆、地热电厂等），凭取水许可证向地质矿产行政主管部门登记，办理相应的采矿许可证，并按照水行政主管部门确定的开采限量开采。地质矿产行政主管部门办理采矿许可证时，只能收取工本费。企事业单位开采矿泉水、地热水的采矿权使用费和矿产资源补偿费，由地质矿产行政主管部门按照《矿产资源开采登记管理办法》和《矿产资源补偿费征收管理规定》征收，并及时全额上缴财政。企事业单位已经缴纳矿泉水、地热水的采矿权使用费和矿产资源补偿费的，不再缴纳水资源费。”《国务院办公厅关于印发水利部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕87号）规定：“原地质矿产部承担的地下水行政管理职能，交给水利部承担。开采矿泉水、地热水，只办理取水许可证，不再办理采矿许可证。”最高人民法院《关于对地下热水的属性及适用法律问题的答复》（1996年5月6日〔1996〕法行字第5号）明确指出，地下热水（25℃以上）属于地热资源，具有矿产资源和水资源的双重属性。对地下热水的勘查、开发、利用、保护和管理应当适用《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理规定》。但在依法办理城市规划区内地下热水（25℃以上）的开采登记手续时，应当附具水行政主管部门和城市建设行政主管部门的审查意见。

（2）开采矿泉水、地热水或者建设地下水源热泵系统应当遵守取水许可制度的有关规定。在一定的水文地球化学环境下，地下水富集了某些特殊的化学元素，或者具有较高的矿物质含量、或具有较高的温度，因而对人体有医疗作用时，这种水便称之为矿水。由于矿水往往出露地表成泉，习惯上又称矿泉或矿泉水；地热水是指高于20℃（北方）～25℃（南方）的地下水。当前，水行政主管部门和国土资源行政主管部门围绕地热水、矿泉水是否应该征收水资源费一直争执不下，国土资源部门认为地热水和矿泉水不应征收水资源费的主要依据就是中编办《关于矿泉水地热水管理职责分工问题的通知》，该通知提出，开采矿泉水、地热水应当交纳采矿权使用费和矿产资源补偿费，不再缴纳水资源费。从法律依据上讲是不正确的。首先，从法律位阶来讲，中编办《关于矿泉水地热水管理职责分工问题的通知》（以下简称中编办《通知》）只是一个部门规范性文件，而《中华人民共和国水法》是国家法律、《取水许可和水资源费征收管理条例》是行政法规，《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》法律位阶优于中编办《通知》。其次，从出台时间来看，中编办《通知》于1998年制定，而《中华人民共和国水法》于2002年8月29日第九届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，《取水许可和水资源费征收管理条例》于2006年4月15日起施行，按照新法优于旧法原则，《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》优于中编办《通知》。第三，《矿产资源法实施细则》明确规定地下水资源的勘查，适用《中华人民共和国矿产资源法》和本细则，而对地下水资源的开发、利用、保护和管理适用《中华人民共和国水法》，显然征收水资源费应当依据《中华人民共和国水法》开展；同时，从国办发〔1998〕87号文件的内容来看，它实际上是确认矿泉水、地热水也属于地下水，是对《矿产资源法实施细则》的适用解释。第四，《取水许可和水资源费征收管理条例》不缴纳水资源费的五种除外情形，不包括矿泉水和地热水。因此，开采矿泉水、地热水应当遵守取水许可和水资源费征收制度有关规定的法律依据充分。同时，地下水源热泵系统虽然按要求全部回灌到同一含水层，但是按照《取水许可和水资源费征收管理条例》规定，取用水资源的单位和个人，除条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。因此，对地下水源热泵系统应当进行计量并征收水资源费。

（3）探井应当及时封填。开凿探井主要目的是采油、取水和了解水文地质状况。其中尤以为采油而开凿的探井最多，据《油矿地质学》（吴胜和，蔡正旗，施尚明主编，石油工业出版社），探井分类主要有：地质井、参数井（地层探井、区域探井）、预探井（新油气田预探井、新油气藏预探井）和评价井。探井对于确定构造位置、形态和查明地层层序及接触关系，了解一级构造单元的区域地层层序、厚度、岩性、生油、储油和盖层条件、生储盖组合关系，查明油气藏类型、构造形态、油气层厚度及物性变化发挥着重要作用。水文井为了解水文地质问题和寻找水源而钻探的井。但是，在实际工作中，部分用水户常假借“探井”之名而行 “取水”之实，不但规避了取水许可监管，严重影响了取水许可制度的落实，也导致了水行政主管部门在面对违法行为却无力查处的尴尬局面。为规范此类行为，本条例规定对于完成勘探、试验任务的探井，有关单位或者个人应当按照国家有关标准对探井工程进行封闭。需要作为应急备用的探井，应当补办取水许可审批手续并纳入应急备用供水工程体系实施管理。

第十八条 农业开发、扶贫等农村基础设施建设项目需要开凿取水井取用地下水的，建设单位应当依法履行取水许可审批程序。

【背景说明】本条是关于农村基础设施建设项目需要凿井的有关规定。

（1）制定本条的主要依据。①《取水许可和水资源费征收管理条例》第十一条第二款规定：“建设项目需要取水的，申请人还应当提交由具备建设项目水资源论证资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书。”第二十一条规定：“取水申请经审批机关批准，申请人方可兴建取水工程或者设施。需由国家审批、核准的建设项目，未取得取水申请批准文件的，项目主管部门不得审批、核准该建设项目。”第四十七条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门、流域管理机构或者其他有关部门及其工作人员，对未取得取水申请批准文件的建设项目，擅自审批、核准的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”②《取水许可管理办法》第五条规定：“实行政府审批制的建设项目，申请人应当在报送建设项目（预）可行性研究报告前，提出取水申请。纳入政府核准项目目录的建设项目，申请人应当在报送项目申请报告前，提出取水申请。纳入政府备案项目目录的建设项目以及其他不列入国家基本建设管理程序的建设项目，申请人应当在取水工程开工前，提出取水申请。”第二十二条规定：“未取得取水许可申请批准文件的，申请人不得兴建取水工程或者设施；需由国家审批、核准的建设项目，项目主管部门不得审批、核准该建设项目。”

（2）农村基础设施是指为发展农村生产和保证农民生活而提供的公共服务设施的总称。参照新农村建设相关法规文件，农村基础设施包括：农业生产性基础设施、农村生活基础设施、生态环境建设、农村社会发展基础设施四个大类：①农业生产性基础设施：主要指现代化农业基地及农田水利建设。②农业生活性基础设施：主要指饮水安全、农村沼气、农村道路、农村电力等基础设施建设。③生态环境建设：主要指天然林资源保护、防护林体系、种苗工程建设，自然保护区生态保护和建设、湿地保护和建设、退耕还林等农民吃饭、烧柴、增收等当前生计和长远发展问题。④农村社会发展基础设施：主要指有益于农村社会事业发展的基础建设，包括农村义务教育、农村卫生、农村文化基础设施等。

近年来，随着城乡一体化进程加快，国家不断加大对农业农村投入力度，农村基础设施建设项目投入渠道多样、投资强度增大。项目的实施，改善了农村基础设施状况。但也普遍存在着不履行取水许可审批程序擅自非法开凿取水井现象，成为非法取用地下水的重灾区，影响了取水许可制度的权威，加剧了地下水超采。因此，为有效规范农村地区凿井取水行为，本条明确规定了农村基础设施建设项目涉及开凿取水井的应当履行取水许可审批程序。至于在何阶段去履行审批程序，有关单位应该根据农村基础设施建设项目投资来源、主管部门等具体情况确定。一般来讲，对于实行政府审批制的建设项目，申请人应当在报送建设项目（预）可行性研究报告前，提出取水申请；对于纳入政府核准项目目录的建设项目，申请人应当在报送项目申请报告前，提出取水申请；对于纳入政府备案项目目录的建设项目以及其他不列入国家基本建设管理程序的建设项目，申请人应当在取水工程开工前，提出取水申请。未取得取水许可申请批准文件的，申请人不得兴建取水工程或者设施。需由国家审批、核准的建设项目，项目主管部门不得审批、核准该建设项目。对未取得取水申请批准文件的建设项目，擅自审批、核准的，《取水许可和水资源费征收管理条例》明确规定由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十九条 禁止在地下水饮用水水源保护区、地下水禁采区利用地下水源热泵系统取用地下水。禁止将深层地下水作为地下水源热泵系统的水源。

地下水源热泵系统的建设和管理应当符合国家相关技术规范，取水井与回灌井应当布设在同一含水层位，保持合理的数量和间距，取水应当全部回灌到同一含水层，并不得对地下水造成污染。

【背景说明】本条是关于地下水源热泵系统建设的有关规定。

地下水源热泵是以地下水作为低位热源，利用热泵技术，通过少量的高位电能输入，实现冷热量由低位能向高位能的转移，从而达到为使用对象供热或供冷的一种系统。地下水源热泵系统的低位热源是从水井或矿井中抽取的地下水。热泵机组冬季从生产井提供的地下水中吸热，提高温度后，对建筑物供暖，把低位热源中的热量转移到需要供热和加湿的地方，取热后的地下水通过回灌井回到地下。夏季，则生产井与回灌井交换，将室内余热转移到低位热源中，达到降温或制冷的目的。

（1）审慎发展地下水源热泵系统。地下水源热泵是地源热泵的一个分支。这项技术起始于1912年，瑞士Zoelly提出了“地热源热泵”的概念。我国地下水源热泵从1997年开始学习和引进欧洲产品，最近几年得到了迅速的发展。虽然它是一种节能、先进的空调方式，但是由于在使用过程中会产生地质、地下水污染等方面的问题而饱受诟病。①地质问题。对于地下水源热泵系统，在实际使用过程中，由于回灌的堵塞问题没有根本解决，地下水源热泵系统很难做到全部回灌。②水质问题。目前，地下水源热泵回灌过程中的回扬、水回路中产生的负压和沉砂池，都会使外界的空气与地下水接触，导致地下水氧化。地下水氧化会产生一系列的水文地质问题，如地质化学变化、地质生物变化。另外，目前国内的地下水回路材料基本不做严格的防腐处理，地下水经过系统后，水质会受到一定影响，进而对地下水质和含水层产生不利影响。尤为严重的是，上述地质环境问题一旦出现，往往是灾难性和无法恢复弥补的。针对地下水源热泵系统带来的超采和污染等方面的问题，为保证人民群众的饮水安全，缓解地下水资源超采，我们应当对大面积推广这种系统采取慎重的态度。为此，本条第1款明确规定了禁止在地下水饮用水水源保护区、地下水严重超采区利用地下水源热泵系统取用地下水。禁止将深层地下水作为地下水源热泵的水源。

（2）应将开展地下水水文地质勘察作为建设地下水源热泵系统前提。在地下水源热泵发展过程中，一些工程项目在不了解工程场地地下水类型、分布范围、含水层厚度以及地下水补给、径流、排泄特征、水质等情况下就盲目上马，导致地下水源热泵工程出现地下水量不足，不能满足工程的需要；地下水温度过低，不能满足供热的需要；水质含沙量过大，运行不久就发生堵塞现象等。为此，要积极开展工程场区内的调查与勘察工作，查明水文地质条件，对地下水作出可靠评价，提出地下水合理利用方案，为生产井和回灌井技术设计和施工图设计提供科学的依据。①工程场区状况调查。具体调查的内容为：场地规划面积、形状及坡度；工程场地可利用面积能否满足建地下水抽水井和回灌井的需要；场地内已有建筑物和规划建筑物的占地面积及其分布；场地内树木植被、池塘、排水沟及架空管线、输电线、电信电缆的分布；场地内地下管线和地下构筑物的分布及其埋深；场地内已有水井位置、井径、井类型、井的结构、井深度、井层剖面、井出水量、水位、水温和水质等；在完成上述地质调查、地貌调查、水质调查、建筑和管线工程调查等的基础上，写出调查报告。②地下水水文地质勘察。主要包括地球物理勘探（物探）和钻探。物探是使用物探仪器测定地下岩土的物理参数，并以此推断出地下岩土的性质、构造、水文地质特性。物探方法很多，如磁法、重力法、电法、地震及放射性勘探等方法。在地下水勘察中，应以电法勘察为宜。电法又以直流电法中的电阻率法、自然电位法应用最广。常用电法勘探查明下述问题：含水层的分布及其深度、厚度等；地下水的矿化度和咸、淡水区的分布范围；钻孔的地层剖面和咸、淡水区的分界面；地下水水位、流向、渗流速度及其与地表水的水力联系。在调查和物探工作的基础上，应进行水文地质钻探。钻探是用钻机向地下钻孔，可从井孔内采岩芯，进行观测和试验，了解地下深层水文地质情况的一种勘察工作。通过钻井可以更直接而准确地了解到：地层岩性、层位；含水层的性质、埋藏深度、厚度和分布情况；含水层富水性和渗透性；地下水水温及其分布；地下水水质；地下水补给、径流、排泄特性等。钻探可以获得准确可靠的水文地质资料，是其他勘察工作不可替代的。部分钻探资料与物探结果互相校核。《地源热泵系统工程技术规范》（GB 50366—2009）中还明确指出：水文地质勘察应进行水文地质试验。试验的内容为：抽水试验、测定钻井的实际出水量、回灌试验、测量井水水温、取水样并化验分析水质、水流方向试验、渗透率计算。最后，还需要编写出水文地质勘察报告，报告应明确指明地下是否有水、水量是否充足、水温是否合适、供水是否稳定、水质是否合格、场地是否合适打井和回灌等，并确定出地下水源热泵系统在此使用的适宜性和对设置生产井与回灌井的建议等。上述工程勘察工作是应用地下水源热泵系统的基础。因此，做好地下水源热泵的工程勘察工作是十分重要的。当地下水系统供给的建筑物面积小于2800平方米时，应当设一个勘测井。对于更大的建筑物则至少应设两个勘测井。设置勘测井时，应考虑到它能够作地下水源热泵的生产井使用。要由地质专家参与或监督钻孔工作和所有的取样与试验工作，撰写水文地质勘察报告。

（3）地下水源热泵系统建设应当符合相关要求和技术标准。目前，华北地区由于寒武纪地层埋藏大部分较深，一般取水井建在奥灰地层，水源是原生水或次生水（有一定的补给关系，与外界连通交换并有区域流动和流向）。原生水水质与其形成地质时代有巨大关系，大都埋藏较深，目前水文地质界因视其为“战备水”而不建议开采；次生水是区域降雨可以补充的地下水，华北地区常采的是奥陶系灰岩地层水，水文地质界称为“奥灰水”，由其形成特性决定其水质。因此，为了防止不同含水层中水质的相互影响，提出了同层回灌的要求，即所谓异井回灌。同时，为避免在热泵装置中冷却或加热后回灌到地下的水，因短路而被抽回，回灌井与取水井之间应保证一定距离。此外，《地源热泵系统工程技术规范》（GB 50366—2009）、《供水水文地质勘察规范》（GB 50027—2001）和《供水管井技术规范》（GB 50296—99）等技术规范对地源热泵系统工程设计、施工及验收、地下水水文地质勘察、工程勘察、供水管井设计、施工等均进行了规范，在地下水源热泵系统建设中应当参照进行。

第二十条 经批准取用地下水的单位或者个人，应当委托具有相应专业技术能力的凿井施工单位按照取水申请批准文件确定的井位、取水层位开凿取水井。

凿井施工单位不得承揽未取得取水申请批准文件的取水井工程。

【背景说明】本条是关于规范开凿取水井行为的有关规定。

（1）制定本条的主要依据。①《中华人民共和国行政许可法》第六十六条规定：“被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。”②《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十九条规定：“未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施的，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除或者封闭其取水工程或者设施；逾期不拆除或者不封闭其取水工程或者设施的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构组织拆除或者封闭，所需费用由违法行为人承担，可以处5万元以下罚款。”《河北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十五条规定：“经批准开采地下水的单位或者个人，应当按照批准的井点布局、取水层位开凿取水井。任何施工单位不得为未取得取水申请批准文件的单位和个人开凿取水井。”第六十二条规定：“违反第二十五条第二款规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门处一万元以上三万元以下罚款。”③《河北省地热资源管理条例》第十五条规定：“开采利用地热资源，采矿权人应当按照批准的井位、热储层和开采限量开采地热资源。需要变更井位、热储层或者开采限量的，应当经原审批机关批准。”第二十五条规定：“对未按批准的井位、热储层勘查、开采地热资源的，由县级以上人民政府地质矿产行政主管部门予以警告，责令限期改正，并可处以一万元以上五万元以下的罚款。”④《河北省取水许可制度管理办法》第六条规定：“地下水的取水许可应当根据不同地下水开采区的要求，合理安排井点总体布局和取水层位。地下水的可采总量、井点总体布局和取水层位，由县级以上人民政府水行政主管部门会同地质矿产行政主管部门确定；涉及城区的，还应当会同城市建设行政主管部门确定。”

（2）开凿取水井应当选择具有相应专业技术能力的凿井施工单位。取水井种类很多，依据水源类型可分为地热井、地源热泵井、咸水井、矿泉水井，依据埋深可分为浅层井、深层井等。取水井类型不同，对凿井施工队伍的要求也有差别。一般讲，取水井需开凿进尺越大，技术复杂程度越高，承包该项工程的凿井施工单位所具有的技术能力应当越强。目前，由于缺乏法律制度约束，凿井市场竞争无序、凿井队伍良莠不齐、凿井管理程序缺失，凿井施工队伍违法打井现象普遍，严重扰乱市场秩序、给地下水管理带来很大难度；个别凿井施工队伍在凿井竞争中相互哄抬钻井价格或无序压价，甚至低于成本价打井，成井质量得不到保证，而且对地下水资源保护带来很大安全隐患；个别凿井施工队伍技术力量薄弱、凿井设备落后，凿井施工中不考虑井深、井距和取水层位，给取水单位造成经济损失。因此，为规范凿井施工队伍管理，确保成井质量，实现地下水的合理、有序和规范开采，开凿取水井的单位或者个人应当委托具有相应专业技术能力的凿井施工单位进行施工。

（3）应当按照申请批准文件确定的井位和取水层位开凿取水井。井位和取水层位的选择对于地下水的保护非常重要。从井位来讲，地下水一般超采区应严格控制选取井位开凿取水井，地下水限制开采区一般不得选取井位开凿新的取水井，地下水禁止开采区不得选取井位开凿新的取水井；同时，即便在可开凿取水井区域，受取水井辐射半径影响，井位也应按照相关技术要求确定。从取水层位讲，地下水分为包气带水、潜水和承压水。潜水埋藏在第一隔水层以上，水位、水温和水质随着当地气象因素的变化而发生着相应的变化，主要用于农田灌溉用水；深层承压具有稳定的隔水顶板，只能间接接受其上部大气降水和地表水的补给，回补十分缓慢而且量很少，只能作为战略储备而禁止开采。因此，水行政主管部门在审批取水申请文件时，为保护地下水和用水户合法权益，应当根据取水井所在区域、取水的目的、取水的用途等统筹确定取水井的位置和取水层位。需开凿取水井的单位或者个人应当按照文件确定的井点位置和取水层位开凿取水井。

（4）凿井施工单位应当承揽取得取水申请批准文件的取水井工程。取水申请批准文件是取水许可审批的重要环节，是建设取水井工程的依据，是最终获得取水许可的前提条件。只有取得了取水申请批准文件，才能表明水行政主管部门代表国家依法向相对人转让了部分地下水的使用权，相对人获得了许可范围内取用地下水的特许，凿井施工单位才能与有关单位和个人签订合同，开凿取水井，否则属于违法行为，应承担《取水许可和水资源费征收管理条例》第六十二条规定的法律责任。

第二十一条 取水井主体工程竣工并试运行满三十日的，取用水单位或者个人应当向取水许可审批机关申请验收，并按照国家有关规定报送相关材料。

取水许可审批机关应当在收到取用水单位或者个人提交的取水工程或者设施验收申请二十日内组织验收，验收合格后核发取水许可证。

【背景说明】本条是关于取水井工程验收的有关规定。

取水井工程验收是指取水审批机关依据水资源论证报告及其审批文件、取水申请批准文件以及水资源管理的法律法规规定对取水井工程的取水、用水、退水进行核实的行为，是取水许可证发放前置性条件和最后一道关口。未经验收或者验收不合格的，审批机关不得颁发取水许可证，取水单位不得实施取水。

（1）制定本条的主要依据。①《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十三条规定：“取水工程或者设施竣工后，申请人应当按照国务院水行政主管部门的规定，向取水审批机关报送取水工程或者设施试运行情况等相关材料；经验收合格的，由审批机关核发取水许可证。审批机关应当将发放取水许可证的情况及时通知取水口所在地县级人民政府水行政主管部门，并定期对取水许可证的发放情况予以公告。”②《取水许可管理办法》第二十三条规定：“取水工程或者设施建成并试运行满30日的，申请人应当向取水审批机关报送以下材料，申请核发取水许可证：建设项目的批准或者核准文件；取水申请批准文件；取水工程或者设施的建设和试运行情况；取水计量设施的计量认证情况；节水设施的建设和试运行情况；污水处理措施落实情况；试运行期间的取水、退水监测结果。地下水取水工程，还应当提交包括成井抽水试验综合成果图、水质分析报告等内容的施工报告。”第二十四条规定：“取水审批机关应当自收到前条规定的有关材料后20日内，对取水工程或者设施进行现场核验，出具验收意见；对验收合格的，应当核发取水许可证。取水申请批准文件由不同流域管理机构联合签发的，有关流域管理机构应当联合核验取水工程或者设施；对验收合格的，应当联合核发取水许可证。”第二十五条规定：“同一申请人申请取用多种水源的，经统一审批后，取水审批机关应当区分不同的水源，分别核发取水许可证。”第二十六条规定：“取水审批机关在核发取水许可证时，应当同时明确取水许可监督管理机关，并书面通知取水单位或者个人取水许可监督管理和水资源费征收管理的有关事项。”③《河北省取水许可制度管理办法》第十七条规定：“取水许可申请经批准后，取水单位应当按照取水许可的批准文件凿井或者修建地表水取水工程，按照有关规定安装取水计量设施。水井或者地表水取水工程建成后应当向受理取水许可申请的县级以上人民政府水行政主管部门或者水利工程管理单位提交有关技术资料，由审批机关组织验收测定，核定取水量，并核发取水许可证。”

（2）取水井工程的验收。按照“谁发证、谁验收”的原则，县级以上人民政府水行政主管部门负责取水审批权限内取水工程的验收及其监督管理。申请人应当在取水工程建成后，正式取水前，向审批机关提出验收申请。

1）一般来讲，申请验收的取水工程，应当符合下列条件：①取水井工程已按取水申请批准文件和设计要求建成，且能够满足取水需要；②取水计量设施已经安装；③对第三者的取水影响补偿措施已经履行；④取水井工程的档案资料齐全。

2）申请人提出取水井工程验收申请时，应当提供以下材料：①取水许可申请批准文件；②项目建设的批准或核准文件、取水工程建设的竣工验收报告；③成井地区的平面布置图；④单井的实际井深、井径和剖面图；⑤单井的测试水量和水质监测报告；⑥计量设施安装、计量认证情况和取水设施性能；⑦取水工程或设施试运行情况说明；⑧节水设施的建设和试运行情况说明；⑨试运行期间退水水质监测报告、污水处理措施落实情况说明；⑩与利益相关第三方承诺执行情况；⑪取水单位或个人身份证明文件；⑫其他有关资料。

（3）验收的一般程序和验收报告内容。取水井工程验收一般按下列程序进行：

1）审批机关应当自收到验收申请材料之日起5个工作日内对申请人提交的申请材料进行审查。申请材料齐全且属于本机关受理范围的，予以受理；申请材料不齐全或者不符合要求的，通知申请人补正。逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。

2）审批机关受理后，应当组成取水井工程验收小组，自收到申请之日起20个工作日内进行现场核实和审验，并出具书面验收报告。验收小组一般由审批机关和取水口所在地的水行政主管部门5～7人组成。设区的市、县（市、区）水行政主管部门在组织取水工程或者设施验收时，应当有上一级水行政主管部门和取水口所在地的水行政主管部门参加。建设项目跨行政区引调水或者在行政交界水域取水的，应有相关水行政主管部门和其共同的上一级水行政主管部门参加。

3）申请验收的取水工程有下列情况的，该取水井工程不予验收：①取水地点或者方式与审批机关批复的水资源论证报告不相符的；②取水能力或者取水量超过审批机关已批复的水资源论证报告核定取水量的；③取水主体工程建设未完工的；④取水、退水工程及污水处理措施配套工程未完成或不能正常运行的；⑤拒不安装符合国家法律法规或有关技术标准的取水计量设施或者故意破坏、阻挠取水计量设施正常运行的。取水工程验收不合格的，取水单位应当按要求进行整改。整改合格后，再次申请验收。取水工程验收合格的，审批机关应当在出具验收报告后20日个工作日内向取水单位颁发取水许可证。

4）验收小组对取水井工程进行验收后，应当出具验收报告。验收报告应当包含以下主要内容：凿井取水单位、工程名称及建设依据；工程概况；取水标的；水资源论证批复、取水许可审批规定执行情况；验收结论等。

第二十二条 县级以上人民政府水行政主管部门应当发挥市场机制在水资源配置中的作用，培育水市场，建立健全水权交易制度，鼓励和引导行业之间、区域之间、取用水单位或者个人之间开展水权交易，探索多种形式的水权流转方式。

【背景说明】本条是关于水权制度的有关规定。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用。水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，应引入市场机制作为水资源配置的主要手段，明晰界定水权，建立水权交易制度，为水权交易工作正常开展提供保障和平台。

（1）制定本条的主要依据。①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。”②《中华人民共和国水法》第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得水权。”③《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十七条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。”第五十条规定：“申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料骗取取水申请批准文件或者取水许可证的，取水申请批准文件或者取水许可证无效，对申请人给予警告，责令其限期补缴应当缴纳的水资源费，处2万元以上10万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”④《河北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第三十八条规定：“依法取得取水权的单位和个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源。”⑤《河北省取水许可制度管理办法》第十六条规定：“在水源水量不足地区，新建、改建、扩建的建设项目需要取水或者增加取水量，必须挤占第三者的用水量时，建设单位或者项目法人应当对第三者因开辟新水源或者采取节水措施而造成的经济负担给予相应补偿。”⑥《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源。”《水利部关于深化水利改革的指导意见》提出：“开展水权交易试点，鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易，探索多种形式的水权流转方式。积极培育水市场，逐步建立国家、流域、区域层面的水权交易平台。”《国家农业节水纲要（2012—2020年）》提出：“有条件的地区要逐步建立节约水量交易机制，构建交易平台，保障农民在水权转让中的合法权益。”党的十八大报告在大力推进生态文明建设的重要部署中提出：“积极开展碳排放权、排污权、水权交易试点。”十八届三中全会决定明确提出：“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。”⑦水利部《关于水权转让的若干意见》（水政法〔2005〕11号）提出水权转让的基本原则、限制范围、年限等。

（2）与水权相关的几个基本概念。水权包括水资源所有权和使用权。水资源所有权是指法律规定归国家所有，具体权利包括占有、使用、收益、处分（配置和监督管理）。

水资源使用权是指依法授予取用水者的权利，具体权利包括使用、收益和依法处置。在水法中明确为“取水权”，在物权法中明确为“用益物权”。在《取水许可和水资源费征收管理条例》中明确取水权可以有条件地转让和变更。通常所说的水权是指水资源使用权。

水市场就是通过出售水、买卖水、用经济杠杆推动和促进水资源优化配置的交易场所。在水的使用权确定以后，对水权进行交易和转让，就形成了水市场。水权的转让促使水的利用从低效益向高效益的经济利益转化，提高了水的利用效益和效率。由于水的特殊性，水市场是一个准市场。我国地广、人多、水少，用水量日益增加，把用水推向市场，用市场经济手段管理水资源是当前十分紧迫的任务，水市场在我国具有广阔的前景。

水权交易是指水资源使用权的部分或全部转让，水权交易需要通过交易市场完成。现有理论一般参照土地交易市场的结构框架将其分为两级：一级市场即水权的初始分配市场，指由作为水资源所有主体的国家，将水权分配到水资源使用者手中。二级市场是水资源使用权在用水人之间的再分配，狭义的水权交易仅指水权的二级市场。

水权交易制度是指政府依据一定规则把水权（水资源使用权）分配给使用者，并允许水权（水资源使用权）所有者之间的自由交易。

广义的水权流转是指水权在不同主体之间的流通周转。从民法角度讲，水权流转属于物权的变动。能引起物权变动的原因很多，包括买卖、赠与、互易、征收征用等。

区域用水总量指标是指管理性的控制指标，在性质上属于区域政府代表国家行使水资源所有权的一项权能，是对区域内所有用水户水权的总体配置和管理权限。在建立用水总量控制体系的流域和区域，可探索总量控制下的区域间、行业间水量交易，南水北调受水区可探索地区之间分水指标的交易。这些都是利用市场机制优化配置水资源。

（3）培育水权交易市场，建立健全水权交易制度，推进水权流转。取水许可制度是一种形式上的用水权初始分配，是国家在保有水资源所有权前提下，实现水资源使用权和所有权相对分离，赋予用水户依法享有对水资源使用和收益的权利。取水许可制度并没有赋予用水户明确的使用权主体地位，水资源的使用权主要通过行政机制单向配置和管理，取水权或水资源的使用权一旦取得不允许转让。单一的水资源使用权获取方式不利于市场机制的充分发挥，不利于水资源的优化配置。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了部署，确定了市场化改革取向，明确提出市场要在资源配置中起决定性作用，尤其是稀缺资源。水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，理应从广度和深度上积极稳妥推进市场化改革，培育水权交易市场，减少政府对水资源的直接配置。建立完善的水权交易市场，充分发挥市场机制的基础性作用，优化配置水资源，必须建立健全水权交易的四大体系。

1）水权交易法规体系。在我国法律体系中，水权还只是一个学术概念，没有得到水法的明确定义，学术界对水权的范围和定义还存在分歧；水权市场的交易主客体、水价、市场规则及水权转让制度并未建立；水资源有偿使用和排污收费制度还只是行政手段。因此，应对现有的法律制度进行全面梳理，梳理不同效力等级的立法文件在水权交易问题上的内容规定，并完善相应的立法问题，确保形成符合地方特点的法制保障机制。当前，水权交易政策法规体系需通过修订《河北省〈中华人民共和国水法〉办法》、制定河北省水权交易管理办法、河北省水权市场管理办法等政策法规文件，明确水权交易的法律地位。

2）水权交易管理体系。水权交易是一项关于公共资源的分配和使用，涉及广泛公共利益的行为，必须建立完整的管理体系才能有效避免交易对第三方产生负效应，保证其顺利实施。水权交易管理体系主要包括水权交易计量监控体系和水权交易监管制度体系。水权交易计量体系是以取水户监管系统为依托而建立的，能够实现交易双方取水计量在线监控，为水权交易提供监督手段。水权交易监管制度体系是在水权交易法规体系的基础上，建立政府主管、社会组织和交易平台协调配合的监督管理体系，包括各级水行政主管部门成立的水权交易管理机构和由市场平台提供的市场服务机构，明确界定交易各方的权利和义务、交易双方的法律责任和契约责任，建立相关的奖惩制度，维护水权交易市场秩序。水权交易管理机构主要负责初始水权分配、交易资格和交易论证审批、交易活动的管理等。市场服务机构主要是为水权交易提供市场场所，并负责交易系统平台的运行维护、交易活动及各个交易环节的组织，协助政府水权交易管理机构维护水权交易市场秩序，执行管理机构的有关政策法规。

3）水权交易论证技术体系。由于水资源具有公共属性，水权交易的影响因素较多，涉及面较广，因此水权交易的必要性、合理性、可行性以及对生态环境和第三方是否会产生影响等问题的解答均需要建立在充分论证的基础之上。水权交易技术论证体系应当以数量准则、效率准则和环境准则的“三准则”为基本原则，分门别类地开展相应的水权交易工作。对于新建、改建、扩建等新增水权的建设项目或者通过技术改造、产业调整等产生节余水权的用水户，按照水权交易市场的准入条件、交易限制范围等，对申请参与水权交易的主体进行技术论证，主要包括申请人的水权交易资格、水权交易的必要性、水权交易的合理性、水权交易期限、水权交易价格、节余水权核算、申请购买水权额度核算、水权交易对生态环境和其他取用水户合法权益的影响、区域水权交易中输水工程的可靠性等方面内容。

4）水权交易市场体系。水权交易市场是水权交易的重要场所和平台，是利用市场手段配置水资源的重要体现，可以为水权需求者和有意向的出让方提供信息渠道，规范和提高交易效率，促进水权交易的公开、公正和透明。水权交易市场体系建设主要包括建立水权交易平台和水权交易信息化管理体系。水权交易平台体系主要是组建省级水权交易平台，合理制定水权交易与流程。水权交易信息化管理体系主要是建立水权交易的资格核查、账户注册、交易形成、价格确定、金额结算、信息公开和争议调解等相关交易环节的信息化管理系统，并与水权交易主管部门的水权交易注册登记和核证系统实时对接。

（4）水权交易的三种类型。基于可交易水权的内涵与其固有特征，依据现阶段的法律法规、时代背景、阶段条件和实际的可操作性，水权交易主要有以下三种类型。

1）政府储备水权竞争性配置。政府储备水权可以是初始分配时考虑未来发展和产业结构调整所需而预留的水权，也可以是通过合理的行政手段回收和市场行为回购而纳入战略储备的水权。政府储备水权竞争性配置包括上一级政府向下一级政府的竞争性配置和区域政府向辖区内用水户的竞争性配置。当多个不同需求者申请政府储备水权配置时，除了价格因素以外，还需要综合考虑产业政策、用水水平、水功能区水质达标和水资源保护等因素，确定最具竞争力的一方或若干方获取政府储备水权，以促进整个辖区内水资源的高效配置、有效保护和社会经济的可持续发展。当一个区域的用水形势极为紧张时，多个下属行政区因经济发展需要在同期向上级行政区申请用水指标，或新增取水权的单位（个人）向当地政府申请用水指标，政府需要考虑区域整体利益最大化和长久的发展需求，此时申请用水指标的行政部门或单位（个人）应当通过竞争性的有偿购买方式获取政府的储备水权，以保障有限的资源发挥最佳的作用和能效。探索政府无偿配给与竞争性有偿配置获得取水指标相结合的新模式是促进水权交易发展、打破传统的用水浪费行为、实现水资源高效配置和创新取水许可管理的重要改革，也是水权交易制度建设的重要内容和促进水权交易发育的重要手段。

2）区域之间的水权交易。是在行政区域用水总量确定的情况下，当某一行政区域取水问题接近或者走出控制指标时，在交易可行的基础上，可与其他行政区域进行水权交易，从而促使落后和欠发达地区通过转让水权获得发展和水资源保护的资金，发达地区也可能通过购买水权满足当地经济社会发展对水资源的需求，实现水资源在区域间的优化配置。区域之间的水权交易实质上是政府之间问题控制指标的交易，必须是在上一级政府的指导和监督下，由同一级政府进行交易。交易之后，双方区域的用水总量控制指标随之调整，但各自区域用水效率控制、水功能区限制纳污指标不能改变。

3）用水户之间的水权交易。确权登记后，基于用水户之间用水效率以及节水的差异性，在水权交易经济合理、技术可行的基础上，用水户可在其辖区内开展水权交易。用水户需要新增水权时，可以向有节余量的用水户购买水权，或者通过投资改造农业节水措施，实行节约的农业水权向工业水权有偿转让，用水户之间的水权交易将有效促进水资源从用水效率低的企业转向用水效率高的企业，从而实现产业结构调整和经济社会整体用水效率的提高。内蒙古自治区进行了有益的探索并取得了较好效果。2003年以前，全区黄河流域用水总量超过100亿立方米，引黄水量中有93%用于农业灌溉，农业用水占总用水量的80%以上。为提高农业用水效率，解决新增工业项目用水，自2003年开展水权转让试点以来，已批复沿黄各盟市转让水量3.22亿立方米，解决了50多个大型工业项目的用水指标，为约1000亿元的工业增加值提供水资源支撑，同时为沿黄灌区筹措了30多亿元的节水改造资金，破解了水资源短缺的瓶颈制约。

第二十三条 设区的市、省直管县（市）人民政府应当组织编制地下水饮用水水源保护区划定方案，经省人民政府批准后划定，并在地下水饮用水水源保护区的边界设立明确的地理界标和明显的警示标志。

县级以上人民政府应当完善地下水饮用水水源地核准及安全评估制度，核准公布重要地下水饮用水水源地名录，强化地下水饮用水水源地应急管理，完善地下水饮用水水源地突发事件应急预案，建立备用水源。

【背景说明】本条是关于加强地下水饮用水水源保护区管理的有关规定。

饮用水安全是关系民生的重要问题，是一个地区发展水平和生活质量的重要标志，也是实现小康社会的一项重要指标。近年来因水污染导致供水危机，群众健康受到危害事件时有发生。因此，加强饮用水水源保护，实行饮用水水源保护制度，对于保障饮水安全，维护人民生命健康，促进经济社会可持续发展具有十分重要的意义。饮用水水源保护区是指国家为防止饮用水水源地污染、保证水源地环境质量而划定，并要求加以特殊保护的一定面积的水域和陆域。饮用水水源保护区分为一级和二级保护区，必要时还可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。不同级别的饮用水水源保护区，应采取不同的保护管理措施。在一级保护区内禁止从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动；在二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按规定采取措施，防止污染水体；在准保护区内禁止新建、扩建对水体污染严重的建设项目，改建项目的，不得增加排污量等。

一、制定本条的主要依据

（1）《中华人民共和国水法》第三十三条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。”

（2）《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准；跨市、县饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府协商提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准；协商不成的，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政、国土资源、卫生、建设等部门提出划定方案，征求同级有关部门的意见后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。跨省、自治区、直辖市的饮用水水源保护区，由有关省、自治区、直辖市人民政府商有关流域管理机构划定；协商不成的，由国务院环境保护主管部门会同同级水行政、国土资源、卫生、建设等部门提出划定方案，征求国务院有关部门的意见后，报国务院批准。国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以根据保护饮用水水源的实际需要，调整饮用水水源保护区的范围，确保饮用水安全。有关地方人民政府应当在饮用水水源保护区的边界设立明确的地理界标和明显的警示标志。”

（3）《河北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第十八条规定：“本省建立饮用水水源保护区制度。县级以上人民政府应当加强水源、水环境的保护，并根据划定的饮用水水源保护区范围，采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证居民饮用水安全。”

（4）《河北省水污染防治条例》第二十一条规定：“省人民政府依法划定生活饮用水地表水源保护区和饮用水地下水源主要补给区，并标有明确的地理界限。”

（5）《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》提出：“加强水源地保护，依法划定饮用水水源保护区，强化饮用水水源应急管理。”“加强水源地保护，依法划定饮用水水源保护区，强化饮用水水源应急管理。”《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“县级以上地方人民政府要完善饮用水水源地核准和安全评估制度，公布重要饮用水水源地名录；强化饮用水水源地应急管理，完善饮用水水源地突发事件应急预案，建立备用水源。”《河北省实行最严格水资源管理制度实施方案》强调：“建立饮用水水源地核准及安全评估制度，核准公布重要饮用水水源地名录。”“加快备用水源地建设，建立重要城市饮用水水源备用制度，制定突发事件的应急预案，提高应急处置能力。”

二、地下水饮用水水源保护区的划分方法

根据《饮用水水源保护区划分技术规范》（HJ/T 338—2007）的有关内容，地下水饮用水水源保护区的划分，应在收集相关的水文地质勘查、长期动态观测、水源地开采现状、规划及周边污染源等资料的基础上，用综合方法来确定。

（一）地下水饮用水水源地分类

地下水按含水层介质类型的不同分为孔隙水、基岩裂隙水和岩溶水三类。按地下水埋藏条件分为潜水和承压水两类。地下水饮用水源地按开采规模分为中小型水源地（日开采量小于5万立方米）和大型水源地（日开采量大于等于5万立方米）。

（二）孔隙水饮用水水源保护区划分方法

孔隙水的保护区是以地下水取水井为中心，溶质质点迁移100天的距离为半径所圈定的范围为一级保护区；一级保护区外，溶质质点迁移1000天的距离为半径所圈定的范围为二级保护区；补给区和径流区为准保护区。

（1）孔隙水潜水型水源保护区的划分方法。

1）中小型水源地保护区划分。保护区半径计算经验公式：

式中：R为保护半径，米；a为安全系数，一般取150%，（为了安全起见，在理论计算的基础上加上一定量，以防未来用水量的增加以及干旱期影响造成半径的扩大）；K为含水层渗透系数，米每天；I为水力坡度，取漏斗范围内的平均水力坡度；T为污染物水水平移迁时间，天；n为有效孔隙度。

一级、二级保护区半径可以按以上公式计算，但实际应用值不得小于表1中对应范围的上限值。

一级保护区以开采井为中心，以表1所列经验值为半径的圆形区域；或以开采井为中心，按上面公式计算的结果为半径的圆形区域，公式中一级保护区的时间取100天。对于集中式供水水源地，井群内井间距大于一级保护区半径的2倍时，可以分别对每口井进行一级保护区划分；井群内井间距小于等于一级保护区半径的2倍时，则以外围井的外接多边形为边界，向外径向距离为一级保护区半径的多边形区域。二级保护区以开采井为中心，以上表所列经验值为半径的圆形区域；或以开采井为中心，按上面公式计算的结果为半径的圆形区域，公式中二级保护区的时间取1000天。对于集中式供水水源地，井群内井间距大于二级保护区半径的2倍时，可以分别对每口井进行二保护区划分；井群内井间距小于等于二级保护区半径的2倍时，则以外围井的外接多边形为边界，向外径向距离为二级保护区半径的多边形区域。孔隙水潜水型水源准保护区为补给区和径流区。

2）大型水源地保护区划分。建议采用数值模型［参见《饮用水水源保护区划分技术规划》（HJ/T 338—2007）附录D］，模拟计算污染物的捕获范围为保护区。一级保护区以地下水取水井为中心，溶质质点迁移100天的距离为半径所圈定的范围为一级保护区范围；二级保护区，一级保护区外溶质质点迁移1000天的距离为半径所圈定的范围为二级保护区；必要时将水源地补给区划为准保护区。

（2）孔隙水承压水型水源保护区的划分方法。①中小型水源地保护区划分。划定上部潜水的一级保护区作为承压水型水源地的一级保护区，划定方法同孔隙水潜水中小型水源地。不设二级保护区，必要时将水源补给区划为准保护区。②大型水源地保护区划分。划定上部潜水的一级保护区作为承压水型水源地的一级保护区，划定方法同孔隙水潜水中小型水源地。不设二级保护区，必要时将水源补给区划为准保护区。

（三）裂隙水饮用水水源保护区划分方法

按成因类型不同分为风化裂隙水、成岩裂隙水，裂隙水需要考虑裂隙介质的各向异性。

（1）风化裂隙水潜水型水源保护区的划分方法。①中小型水源地保护区划分。一级保护区以开采井为中心，按上面公式计算的距离为半径的圆形区域，公式中一级保护区的时间取100天；二级保护区以开采井为中心，按上面公式计算的距离为半径的圆形区域，公式中二级保护区的时间取1000天；必要时将水源补给区和径流区划为准保护区。②大型水源地保护区划分。建议采用数值模型［参见《饮用水水源保护区划分技术规划》（HJ/T 338—2007）附录D］，确定污染物相应时间的捕获范围作为保护区。一级保护区以地下水取水井为中心，溶质质点迁移100天的距离为半径所圈定的范围为一级保护区范围；二级保护区，一级保护区外溶质质点迁移1000天的距离为半径所圈定的范围为二级保护区；必要时将水源地补给区和径流区划为准保护区。

（2）风化裂隙水承压水型水源保护区的划分方法。划定上部潜水的一级保护区作为风化裂隙水承压水型水源地的一级保护区，划定方法需要根据上部含水介质类型并参考对应介质类型的中小型水源地的划分方法。不设二级保护区，必要时将水源补给区划为准保护区。

（3）成岩裂隙潜水型水源保护区划分。一级、二级和准保护区都同风化裂隙潜水型。

（4）成岩裂隙承压水型水源保护区划分。一级保护区同风化裂隙潜水型；不设二级保护区；必要时将水源的补给区划为准保护区。

（5）构造裂隙潜水型水源保护区划分。①中小型水源地保护区划分。一级保护区应充分考虑裂隙介质的各向异性。以水源地为中心，利用上面公式，n分别取主径流方向和垂直于主径流方向上的有效裂隙率，计算保护区的长度和宽度，T取100天。二级保护区划分方法同一级保护区，T取100天。必要时将水源补给区和径流区划为准保护区。②大型水源地保护区划分。建议采用数值模型［参见《饮用水水源保护区划分技术规划》（HJ/T 338—2007）附录D］，确定污染物相应时间的捕获范围作为保护区。一级保护区以地下水取水井为中心，溶质质点迁移100天的距离为半径所圈定的范围为一级保护区范围；一级保护区外溶质质点迁移1000天的距离为半径所圈定的范围为二级保护区；必要时将水源地补给区和径流区划为准保护区。

（6）构造裂隙承压水型水源保护区划分。一级保护区同风化裂隙承压水型；不设二级保护区；必要时将水源补给区划为准保护区。

（四）岩溶水饮用水水源保护区划分方法

根据岩溶水的成因特点，岩溶水分为岩溶裂隙网络型、峰林平原强径流带型、溶丘山地网络型、峰丛洼地管道型和断陷盆地构造型五种类型。岩溶水饮用水水源保护区划分须考虑溶蚀裂隙中的管道流与落水洞的集水作用。①岩溶裂隙网络型水源保护区的划分。一级、二级保护区的划分同风化裂隙水的划分；必要时将水源补给区和径流区划分准保护区。②峰林平原强径流带型水源保护区划分。一级、二级保护区的划分同构造裂隙水划分；必要时将水源补给区和径流区划分准保护区。③溶丘山地网络型、峰丛洼地管道型和断陷盆地构造型水源保护区划分。一级保护区参照地表河流型水源地一级保护区的划分方法，即以岩溶管理为轴线，水源地上游不小于1000米，下游不小于100米，两侧宽度按上面公式计算（若有支流，则支流也要参加计算）。同时，在此类型岩溶水的一级保护区范围内的落水洞处也宜划分为一级保护区，划分方法是以落水洞为圆心，按上面公式计算的距离为半径（T值为100天）的圆形区域，通过落水洞的地表河流按河流型水源地一级保护区划分方法划定。不设二级保护区，必要时将水源补给区划分为准保护区。

为使全社会进一步了解地下水饮用水水源保护区范围，主动保护地下水饮用水源，设区的市、县（市、区）人民政府应当按照《饮用水水源保护区划分技术规范》（HJ/T 338—2007）有关要求，组织编制地下水饮用水水源保护区的划定方案，并在依法划定的饮用水水源保护区边界设立明确的地理界标和明显的警示标志。

三、重要饮用水水源地安全保障达标建设

建立地下饮用水水源地核准及安全评估制度，核准公布重要地下水饮用水水源地名录，开展重要地下水饮用水水源地安全保障达标建设，是贯彻落实党中央、国务院的重要战略决策，是实现严格水资源管理制度的具体措施。通过地下水饮用水水源地安全保障达标建设，对列入重要饮用水水源地达到“水量保证，水质合格，监控完备，制度健全”的总体目标。

（1）水量。饮用水水源地供水保证率达到95%以上。流域和区域调度中，应有优先满足饮用水供水要求的调度配置方案，确保相应保证率下取水工程正常运行的水量和水位。供水设施完好，取水和输水工程运行安全；地下水水源地采补基本平衡，长期开采不产生明显的地质和生态环境问题。建立重要城市应急备用水源地，建立特枯年或连续干旱年的供水安全储备，制订特殊情况下的区域水资源配置和供水联合调度方案；备用水源能够满足特殊情况下一定时间内生活用水需求，并具有完备的接入自来水厂的供水配套设施。

（2）水质。饮用水水源地水质达标建设目标包括水质保护和区域综合治理两类。

1）水质保护。地下水饮用水水源地供水水质达到或优于《地下水质量标准》（GB/T 14848—1993）Ⅲ类标准。

2）区域综合治理。①地下水饮用水水源地一级保护区内有条件的应实行封闭管理，保护区边界设立明确的地理界标和明显的警示标志；取水口和取水设施周边设有明显的具有保护性功能的隔离防护设施。②饮用水水源地一级保护区内，没有与供水设施和保护水源无关的建设项目；二级保护区内无入河排污口，无排放污染物的建设项目，无污染饮用水水体的网箱养殖、旅游等活动，无固体废物储存、堆放场所，禁止使用含磷洗涤剂、农药和化肥；准保护区内，没有对水体产生严重污染的建设项目，没有危险废物、生活垃圾堆放场所和处置场所。③饮用水水源保护区范围内有公路、铁路通过的，交通设施应建设和完善桥面雨水收集处置设施与事故环境污染防治措施，在进入保护区之前应设立明显的警示标志，确保水源不被污染。④饮用水水源一级保护区内适宜绿化的陆域，植被覆盖率应达到80%以上；二级保护区和准保护区内适宜绿化的陆域，植被覆盖率应逐步提高。

（3）安全监控体系。

1）实现对饮用水水源地安全的全方位监控。①管理部门建立自动在线监控设施，对饮用水水源地取水口及重要供水工程设施实现24小时自动视频监控。②建立巡查制度，饮用水水源一级保护区实行逐日巡查，二级保护区实行不定期巡查，做好巡查记录。

2）常规性监测和排查性监测相结合，形成较为完善的监测机制。①地表水饮用水水源地水质指标定期监测，监测项目为《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）规定的基本项目和补充监测项目；饮用水水源保护区水域每月至少监测2次，取水口附近水域实施必要的在线监测。②按照《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）规定的特定项目，地表水饮用水水源地每年至少进行1次定期排查性监测。③湖库型饮用水水源地，除按照以上要求开展相关监测外，还应按照《地表水资源质量评价技术规程》（SL 395—2007）规定的项目开展营养状况监测。④地下水饮用水水源地，按照《地下水监测规范》（SL 183—2005）和《地下水质量标准》（GB/T 14848—1993）有关规定，对水位、水质和采补量进行定期监测。

3）具备一定的信息管理和应急监测能力。具备水量、水质、水位、流速等水文水资源监测信息采集、传输和分析处理能力，建立饮用水水源地水质水量安全管理信息系统；加强针对突发污染事件及藻华等水质异常现象的应急监测能力建设，具备预警和突发事件发生时，加密监测和增加监测项目的应急监测能力。

（4）管理。①按照《中华人民共和国水污染防治法》等有关法律法规要求，地方政府负责全国重要饮用水水源地保护工作，水行政主管部门按照职责分工做好饮用水水源地安全保障工作。重要饮用水水源地的管理和保护应配备专职管理人员，落实工作经费。②建立水源地安全保障部门联动机制，实行资源共享和重大事项会商制度。③完成饮用水水源保护区划分，报省级人民政府批准实施；完成饮用水水源地边界、保护区边界警示标志的设置。④制定饮用水水源地保护的相关法规、规章或办法，并经批准实施；建立稳定的饮用水水源地保护资金投入机制；完善饮用水水源地监测设施，加强技术人员培训，提高监测能力和水平。⑤制定应对突发水污染事件、洪水和干旱等特殊条件下供水安全保障的应急预案；建立应对突发事件的人员、物资储备机制和技术保障体系；实行定期演练制度，建立健全有效的预警机制等。

四、县级以上人民政府及有关部门的主要职责

县级以上人民政府应当将饮用水安全保障纳入本地区国民经济和社会发展规划以及全面小康社会建设综合评价体系，建立健全饮用水源地保护部门联动和重大事项会商机制，加大公共财政对饮用水源地保护的投入和产业结构调整力度，组织开展饮用水源地安全状况调查评价，定期检查饮用水源地保护各项措施的落实情况。饮用水安全实行行政首长负责制。县级以上地方人民政府应当将饮用水源地保护纳入领导干部考核内容。发展和改革部门会同有关部门编制本行政区域内饮用水安全保障规划，报本级人民政府批准后实施。水行政主管部门负责饮用水源地水量调配和水源工程建设，保障饮用水源地的水量供给，对饮用水源地的水资源实行监督管理。加强对饮用水源地水量、水质的监测，依法发布水文情报预报。环境保护行政主管部门负责提出饮用水源地污染源整治意见，报本级人民政府批准后实施；加强饮用水源地环境质量及污染源的监控、监测，对饮用水源地的污染防治实行监督管理，依法发布环境状况公报。经济贸易、供水、卫生、国土、农业、林业、渔业、交通等部门按照职责分工，做好饮用水源地保护的有关工作。

饮用水源地的设置应当符合地表水（环境）功能区划和国家有关标准、规范的要求，由设区的市、县（市、区）水行政主管部门会同环保、供水等部门进行科学论证，提出意见，经本级人民政府同意后报省水行政主管部门审查。跨行政区域的饮用水源地设置，由相关人民政府协商后提出意见，报省水行政主管部门审查。供水人口20万以上和跨设区的市的饮用水源地，由省水行政主管部门审查后报国务院水行政主管部门核准；其他饮用水源地，由省水行政主管部门核准。省水行政主管部门审查、核准时，应当征求省环保、建设等部门的意见。饮用水源地名录由省水行政主管部门公布。

为保证地下水饮用水水源地实现水量保证、水质合格、监控完备、制度健全的总体目标，县级以上人民政府水行政主管部门应当组织开展对地下水饮用水水源地进行检查评估工作，对已有的饮用水源地，不符合地表水（环境）功能区划和国家有关标准、规范的要求，且通过整改仍不能保障供水安全的，要求设区的市、县（市、区）人民政府应当予以关闭，重新设置饮用水源地。目前，国家已分三批公布了全国重要饮用水水源地名录，河北省包括：岗南水库水源地、滹沱河地下水水源地、岳城水库水源地；唐山市滦河及冀东沿海地下水水源地、邯郸市羊角铺地下水水源地、西大洋水库水源地、大浪淀水库水源地；桃林口—洋河—石河水库水源地。

五、备用水源地及突发事件应急预案

目前，河北省正处在经济快速发展时期，城市人口和城市规模不断发展，城市的用水需求不断增加，而相当多的城市可供水资源量达到极限，不可能持续地增加，再加上日益严重的水污染，使大部分城市的供水保证程度成下降趋势。一些城市虽然现在不缺水，但由于水源单一或者水源地分布不均匀，一遇突发性水污染事故或者其他自然灾害，就会出现断水，用水保障率不高。规划、建设和保护备用水源地，提高大城市用水保证率，保障经济持续发展和城市化进程，是城市政府需要优先考虑的问题：①应该先在大城市建设。大城市人口分布在不同城区，主要城区不仅应该有自己的单独水源，还应该与其他城区相连接的供水管网，提高城市供水网联合调度和分配的能力和整个城市的供水保障率。②备用水源地规模要适度，不应该与基本水源地规模一样，备用水源主要保障在应急情况下城市基本的用水需求，特别是人畜饮用水的需求，而不是整个城市的全部用水，避免不必要的浪费。③备用水源地不是次要水源，以水质较差的水域充当，而是作为备用的饮用水源地，水质应该更好，水源地及周边的水资源保护要求应该更高。④备用水源地的运用主要是应急的，不应该作为常用水源使用。在城市主要水源地出现问题时，不可能完全靠备用水源来解决全城的供水问题，而应该与严格的需求管理和应急管理结合运用，重点保证应急情况下居民生活用水、医院和食品生产等民生用水。

为提高城市供水系统应对突发事件的应急处理能力，制定城市供水应急预案显得尤为重要。城市供水应急预案旨在健全城市供水事故应急处置运行机制，加强城市供水系统相关部门和人员的预防意识，以避免和减少各类供水事故，并针对可能发生的城市供水突发事件，及时高效的展开应急响应工作，尽量减少事故所造成的人身、财产损失，缩小事故影响范围，维护社会安定，保障经济持续健康发展。城市供水中突发事件可分为自然灾害、供水设施事件、社会安全事件和人为事件四类。其中自然灾害包括导致水源或输送水管等产生不可逆破坏的地震、暴雨、滑坡、泥石流等；供水设施事件为输供水管或配水管等供水设施设备因使用寿命、操作不当等原因大面积损坏；社会安全事件表现为大范围传染病爆发、火灾、爆炸等；人为事件为导致水源污染、供水设施毁坏、监控系统失控等后果的人类活动，如有害化学物质泄漏、投毒等。根据国家总体应急预案中的分类，根据事件发生的严重程度、影响范围和发展趋势将其分为四级，以特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）、一般（Ⅳ级）表示。对应的四个预警标识颜色依次为：红色、橙色、黄色和蓝色。从横向来看，城市供水应急预案体系包括水污染应急预案、防汛防洪应急预案、特大干旱应急预案、供水设施突发事件等；纵向来看，城市供水应急预案体系自上而下为：市突发公共事件总体应急预案及其子预案，供水专项应急预案；由区、县人民政府制定的突发公共事件总体应急预案和供水专项应急预案；市、区、县供水企事业单位根据相关法律法规制定的供水企业应急预案。

第二十四条 县级以上人民政府水行政主管部门应当对入河排污口现状进行登记，根据水功能区限制排污总量意见和水功能区达标要求，编制入河排污口布设规划，提出整治方案，报本级人民政府批准后实施。

入河排污口设置或者整治应当符合入河排污口布设规划和相关技术规范。

【背景说明】本条是关于入河排污口整治的有关规定。

入河排污口是指直接或者通过沟、渠、管道等设施向河道、湖泊（含运河、渠道、水库等水域，下同）排放污水的排污口。入河排污口按照排放废水的性质，分为工业废水入河排污口、生活污水入河排污口、混合废污水入河排污口。实施入河排污口监督管理，是按照科学发展观，维持河流健康生命的必然要求；是水质水量并重管理的重要实践；是保护水资源，改善水环境，促进水资源可持续利用的重要措施之一；是水资源管理工作的一项重要内容，对保护水资源，促进水资源可持续利用具有十分重要的意义。

（1）制定本条的主要依据。①《中华人民共和国水法》第三十四条规定：“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意。”②《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第二款规定：“建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意。”第二十二条规定：“向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。”③《河道管理条例》第三十四条规定：“向河道、湖泊排污的排污口的设置和扩大，排污单位在向环境保护部门申报之前，应当征得河道主管机关的同意。”④《河北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十二条第二款规定：“在河道、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。”⑤《水功能区管理办法》第十四条第二款规定：“新建、改建或者扩大入河排污口的，排污口设置单位应征得有管辖权的水行政主管部门或流域管理机构同意。”⑥《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出：“严格入河湖排污口监督管理，对排污量超出水功能区限排总量的地区，限制审批新增取水和入河湖排污口。”《河北省人民政府实行最严格水资源管理制度实施意见》提出：“强化入河排污口监督管理。抓紧组织编制入河排污口布设规划，开展入河排污口整治和规范化管理工作。新建、改建和扩大入河排污口的须进行科学论证，对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水量和入河排污口。”《河北省实行最严格水资源管理制度实施方案》提出：“强化入河排污口设置审批管理。组织开展入河排污口整治和规范化管理工作。强化入河排污口登记、论证、审批及监督检查，入河排污口设置要满足水功能区达标率以及水功能区限制排污总量意见要求。新建、改建和扩大入河排污口要进行科学论证，对现状排污量超出纳污能力的实行区域限批，禁止新增入河排污口。”⑦《入河排污口监督管理办法》第十七条规定：“《中华人民共和国水法》施行前已经设置入河排污口的单位，应当在本办法施行后到入河排污口所在地县级人民政府水行政主管部门或者流域管理机构所属管理单位进行入河排污口登记，由其汇总并逐级报送有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构。”第十八条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门应当对饮用水水源保护区内的排污口现状情况进行调查，并提出整治方案报同级人民政府批准后实施。”

（2）本条规范的主要内容。为控制入河排污总量，严格入河排污口监督管理，维持河流健康生命，必须全面、系统、准确地掌握入河排污口的基本情况，查清流域内主要入河排污口数量、位置、废污水排放量和入河量及污染物种类，掌握入河排污口排放方式和规律；在此基础上，科学编制入河排污口布设规划，提出整治方案，加强对入河排污口的规范管理，确保入河排污口底数清楚、布设科学有序、设置规范合理，以支撑最严格水资源管理制度的实施。只有这样，才能准确、科学核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见，对水功能区进行达标考核；才能正确研判流域水污染形势，科学制订流域水资源保护规范和规划；才能客观、科学地决策是否新建、改建、或者扩大入河排污口；才能全面践行最严格的水资源管理制度，切实做好水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河排污总量。为此，本条规定县级以上人民政府水行政主管部门应当对入河排污口现状进行普查登记的基础上，根据水功能区达标率以及水功能区限制排污总量意见的要求，结合经济发展、产业布局及城镇规划，编制入河排污口布设规划，提出整治方案，报本级人民政府批准后实施。

（3）相关技术规范规定的主要内容。根据《入河排污口管理技术导则》（SL 532—2011），入河排污口布设规划、整治方案及规范化建设一般应当服从以下要求：①布设规划及整治方案的内容。县级以上人民政府水行政主管部门应当按照水区水质管理目标及限制排污控制的总量，对区域入河排污口布局进行统一规划，提出禁止、限制设置入河排污口的水域范围。划定禁止设置入河排污口的水域范围，将水功能区一级区划中的保护区及饮用水水源地保护区划定为入河排污口禁设区。划定限制设置入河排污口的水域范围，对水功能区一级区划中的保留区、缓冲区及二级区划（饮用水水源地保护区除外），可依据水功能区保护目标及限制纳污总量要求划定为入河排污口限设区。在入河排污口布设规划的基础上，对不同水域范围内的已设入河排污口提出整治方案。对于禁止设置入河排污口的水域，整治方案应当包括污染源治理、截污改排、关闭或搬迁污染源等措施；对于限制设置入河排污口的水域，根据水功能区水质保护目标，提出限制排污控制总量，并分解到相应的入河排污口，由入河排污口设置单位进行治理，分阶段提出整治方案。整治方案包括产业结构调整、企业废水深度处理、入城镇污水管网集中处理、改道排放、截污后集中远距离输送、污水处理后回用、搬迁排污企业等措施。②入河排污口规范化建设。对于需要整治、新建、改建的排污口应加强入河排污口规范化建设，包括统一规范入河排污口设置、竖立明显的建筑物标示碑、标明水污物限制排放总量及深度情况、明确责任主体及监督单位等内容。入河排污口设置单位应当按照下列要求建设入河排污口：便于采集样品、计量监测和日常现场监督检查；应在设计洪水淹没线之上；不得设暗管通入河道或湖库底部，如特殊情况需要设管道的，必须留出观测窗口，以便于采样和监督；凡含有有毒有机污染物、重金属和热污染的入河排污口，应采取有效保护措施，减少对周边环境的影响。入河排污口口门处应有明显的标志牌，标志牌内容一般应包括以下资料信息：入河排污口编号、名称、地理位置及经纬度坐标、排入的水功能区名称及水质保护目标、设置单位、设置审批单位及监督电话，标志牌设置应距入河排污口较近处，可根据情况分别选择设置立式或平面固定式标志牌，并且能长期保留。

第二十五条 严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注，或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物，防止造成地下水污染。

【背景说明】本条是关于禁止违法排放污染物的有关规定。

（1）制定本条的主要依据。

1）《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款规定：“严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。”第六十三条规定：“企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。”《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条规定：“利用渗井、渗坑、裂隙或者溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处五万元以上五十万元以下的罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。”

2）《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》第一条列举了认定“严重污染环境”的十四项标准，其中直接涉及地下水保护的情形有三种：①在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的。②私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的。③致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的。根据《中华人民共和国刑法》第三百三十八条规定，违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。《解释》第三条列举了与地下水保护有关的行为，规定“致使县级以上城区集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的”应认定为“后果特别严重”，依据《中华人民共和国刑法》第三百三十八条规定，应处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

3）《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》指出：“强化纳入地下水污染清单的重点企业环境执法，禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞等排放、倾倒或利用无防渗措施的沟渠、坑塘等输送、存储含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物，防止污染地下水。”

（2）利用私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞等排放、倾倒含有毒污染物的废水的废水、含病原体的污水、含放射性物质的污水以及其他废弃物等，是导致地下水污染的一种主要途径。当前，一些企业为了降低污水处理运行成本，减少生产经营投入，经常利用私设的暗管、渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒废水、污水等，由于渗井、渗坑、裂隙和溶洞均无防止渗漏的措施，致使污染物在毫无阻碍的情况下排入介质中局部积累或迁入地下水，从而污染地下水、水源和农田，危及人体健康。尤其是当排放的污染物为有毒的废水、含病原体的污水等危险废物时，更易危害人体健康。因此，本条规定禁止私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞等排放、倾倒含有毒污染物的废水的废水、含病原体的污水、含放射性物质的污水以及其他废弃物等。至于对这些违法行为的处罚，应当按照本条例第四十七条有关规定进行。

第二十六条 县级以上人民政府及其农业等行政主管部门应当指导农业生产经营者合理施用农药、化肥等农业投入品，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物；禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田，防止有毒有害物质污染地下水。

【背景说明】本条是关于控制农业面源污染的有关规定。

（1）制定本条的主要依据。《中华人民共和国环境保护法》第四十九条规定：“各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学种植和养殖，科学合理施用农药、化肥等农业投入品，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农业面源污染。禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田。施用农药、化肥等农业投入品及进行灌溉，应当采取措施，防止重金属和其他有毒有害物质污染环境。畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业等的选址、建设和管理应当符合有关法律法规规定。从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。”

（2）主要农业面源污染带来的危害。农业面源污染是指在农业生产过程中农药、化肥、地膜等农用物资的不合理和过量使用，以及畜禽粪便等农业废弃物的任意排放而造成的水体、土壤、生物和大气的污染。现在工业污染正逐步得到控制，生活污染也引起人们的重视，而农业面源污染由于具有排放分散、隐蔽，排污随机、不确定、不易监测等特点，再加上单位面积上的污染负荷小，人们往往忽视其宏观效应。农业面源污染的成因主要有：①化肥的大量施用和不合理施用，主要表现在过量施用氮肥和磷肥，钾肥施用不足，从而导致土壤板结、耕作质量差，肥料利用率低，土壤和肥料养分易流失，造成对地表水、地下水的污染。②农药的大量施用，由于长期、大量施用化学农药，农村水环境受到了较大影响。农药的施用在一定程度上减少了农作物产量的损失，但同时也对生态环境带来了严重的负效应。据调查，喷施的农药是粉剂时，仅有10%左右药剂附着在植物体上，若是液体时，也仅有20%左右附着在植物体上，1%～4%接触到目标害虫，其余40%～60%降落在地面，5%～30%的药剂漂游于空中。空气中的农药又可通过降水返回陆地，降落到陆地土壤上的农药随着降水和灌溉水流入地表水域，或随下渗水进入含水层，污染地下水。③农用薄膜使用量增加，随着农业发展步伐的加快，蔬菜保护地面积不断扩大，农用薄膜的使用量逐步上升，超过10%的薄膜散落田间地头，大部分残留在土壤中，大约需60年的时间才能全部降解，在降解过程中一些有害物质随土壤中地下水的渗透对水体造成一定的影响。④畜禽粪便未完全资源化利用。由于畜牧业和家禽业的发展，一些规模养殖场和养殖大户不断涌现。据调查，规模化畜禽养殖场的粪便资源利用率为90%多，其余部分粪便随着冲洗水又通过沟、渠和地下渗透进入河流。另外，少数养殖户将猪圈建在家前屋后的池塘边，粪便未经处理直接排出，也造成了水体的污染。

（3）采取有效措施控制面源污染。农业面源污染分布广、涉及面大，对地下水环境影响较大，如果不及早重视、防范、治理，将会造成比城市水环境更复杂、更有害、更难治理和恢复的局面。为有效避免农业面源污染，应全面启动生态农业建设，通过推广高效生态农业模式，发展循环经济，提高有机、绿色及无公害农产品的比重；大力推广测土配方施肥技术，减少化肥的施用量，提高肥料的利用率；加强病虫害的预测预报，控制农药用量，推广生物防治技术。推进农村沼气池的建设，加大改圈、改厕的力度。通过沼气发酵，加快畜禽粪便无害化处理与资源化利用，减少畜禽粪便对环境的污染。对建在河流、池塘边的猪圈等要坚决制止粪便直接排入水源。对于大型畜禽养殖场要建立无害化的物质处理场。畜禽养殖场、养殖小区不仅要建设畜禽粪便、废水的综合利用或无害化处理设施，还应当保持正常运转，保证排出的污水符合有关排放标准，这样才能达到保护环境的目的。国家环保总局颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》《畜禽养殖业污染物排放标准》《畜禽养殖业污染防治技术规范》等，对防止畜禽粪便、废水污染环境作出了具体规定。大力倡导农户提高农用薄膜的利用率，禁止到处乱扔，并尽可能地使用一些可降解的农用薄膜。