第1章　绪论

1.1　研究背景

1.1.1　水资源问题成为粮食安全与经济发展的瓶颈制约

根据全球三大水资源研究机构之一苏伊士环境集团（Suez Environnement）的分析结论，未来30年内全球40%的地区将面临严峻的水资源短缺危机。随着人口增加、工业化成长、都市化城市增多以及污染程度的恶化，水资源已不再只是区域经济发展和环境可持续的基础性要素，更已演变成一个国家宝贵的战略资源[1]。如马克·吐温预言的那样：“威士忌是用来喝的，而水则是用来争夺的对象。”水资源危机已作为近年来斯德哥尔摩论坛上的热点议题，成为21世纪哥本哈根气候峰会上参会各国的关注焦点。

缺水严重与开发不合理并存是我国水资源问题的典型表征。尽管水资源总量位居世界前列，但人均水资源严重不足的现状导致我国成为全球13个贫水国之一，时空分布不均的格局造成我国的水资源结构性矛盾不断凸显。其中，南方拥有的水资源占全国水资源总量的81%，北方仅占19%，加上自然环境恶化及高强度人类活动的影响，水资源总量南北失衡被进一步放大。在水资源利用方面，长期以来我国的用水效率较为低下，落后的工业技术与工艺加上落后的传统耕作与灌溉方式使得原本有限的水资源也不能完全得到合理配置，致使水资源的浪费严重；加之一些不合理的开发利用，使得水资源短缺现象更为突出。以地下水的开采为例，我国地下水占国内水资源总量的1/3，但近20年来地下水的开采数量平均以每年25亿m3的速度增加，不仅加剧了水资源匮乏，还造成地表结构的破坏，极易引发自然灾害。特别是随着我国城市化、工业化进程的加快，区域发展中城市用水、工业用水及农业用水之间的竞争日趋激烈，对区域经济的稳定发展构成了严重威胁。

处于全球气候变暖的背景下，水旱灾害的频发使我国原本不容乐观的水资源问题雪上加霜。2009年年末，在自然地理环境格局中素以湿润著称的我国西南地区遭遇了百年不遇的大旱。西南地区各河流来水量减少20%～90%，河水锐减，小溪普遍断流，湖塘、小型水库干涸，农作物大面积绝收，上千万居民饮水困难，给当地农业生产以及农民的生存带来了极大的威胁。2010年8月，甘肃省舟曲县强降雨引发的自然灾害将半个县城淹没于泥石流，堵塞嘉陵江上游支流白龙江，形成堰塞湖，造成重大人员伤亡，电力、交通、通信中断[2]。2011年5月，往年降雨丰沛为工农业生产带来充足水源长江中下游地区发生了突如其来的持续干旱，降水达到50年来最低水平，导致江河、湖泊水位异常偏低，鄱阳湖洞庭湖面积减少约2/3，洪湖1/4湖区干裂，让这些素来以防汛为当务之急的地区措手不及。6月起，长江中下游部分地区出现了较强降水过程，部分旱区变为涝区。此外，黄河水土流失、太湖蓝藻暴发、松花江污染事件等一次次突发的水利灾害同样对我国人民的生命财产安全与经济发展造成了重大损失。极端水旱灾害的频频爆发暴露出的不仅仅是不可预见的“天灾”成分，更无疑凸显了暗藏其中的“人祸”因素。面对历史罕见的水旱灾害，人们在对保护自然生态环境中的不合理行为深刻检讨的同时，更要为我国水利设施建设及水资源管理方面的诸多弊端进行慎重的反思[3-4]。人类在过分注重现代化“丰功伟绩”的同时，也必将为由此带来的“外部不经济”沉痛买单。

水资源问题已经成为我国社会经济特别是农村经济发展重要的“瓶颈”制约。作为典型的农业用水大国，我国的灌溉用水比例占全国用水总量的70%左右，因此我国的水资源问题更多的体现于农业用水问题。工业用水挤占农业用水的现象日益凸显，导致农民用水的权益不断受到侵害[5]，加上农业水费财政补偿机制的缺位，近年来农民承受能力不断下降，导致农民的水费负担问题日益突出，不仅严重影响着农民的生活稳定和农业生产，更对国家的粮食安全造成了一定的威胁[6]。温家宝总理在2010年全国两会的政府工作报告中指出，建设社会主义新农村，必须把国家对基础设施建设投入的重点转向农村，主要是加强以小型水利设施为重点的农田基本建设，并加强防汛抗旱和减灾体系建设。2011年中央一号文件再次把水利问题摆在了“国家安全”与“粮食安全”的战略高度，成为2000年以来中央关注“三农”问题的第8个一号文件的同时，预示着加快水资源管理体制的改革与思路创新已迫在眉睫。

2014年3月中央财经领导小组第五次会议上，习近平总书记就保障水安全发表重要讲话，提出了“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的治水思路，要求深化水治理体制机制创新，推进治水兴水新跨越。习近平总书记的重要讲话，赋予了新时期治水的新内涵、新要求、新任务，为强化水治理、保障水安全指明了方向，同时也标志着党中央对水安全问题的认识达到了新的高度，对推进中华民族治水兴水大业，具有重大而深远的意义。

1.1.2　可持续理念引导供水管理向需水管理的制度转变

需水管理（Water Demand Management），是需求管理理论（Demand Management）在水资源系统管理中的应用。起初，需求管理最早应用于20世纪70年代的美国电力能源领域。基于水资源时空分布严重不均的现状，为应对全球气候变化及规模经济开发的双重趋势，我国水资源管理学者于20世纪90年代中期将需水管理这一思想引入国内，认为未来的水资源管理应努力实现由传统的以供给管理为主向现代的以需求管理为主转变，并对这一思想作了简要解释[1]：计划经济体制下的水资源管理模式是典型的供给管理，即采取各种工程措施满足所有的需水方向，实现“以需定供”。需水管理模式则着眼于资源的稀缺性，高度重视运用市场机制和政府调控手段将水资源在竞争性的用户与主体之间进行优化配置，达到“以供定需”的目的。并在此过程中调节可能与需求之间的矛盾，通过选择适当的节水工程措施，以克服水资源短缺时，水资源开发利用中的盲目性和无序性，合理地满足社会各方面对水资源的长期需求。之后，随着节水型社会目标的提出，水资源需求管理也成为水利工作者重要的指导思想。在2009年全国水资源工作会议上，中国工程院院士钱正英的报告中再次对这一制度转变进行了明确阐述。

人类社会的水利工作往往从供水管理起步[7]。过去在计划经济体制下，为满足社会发展产生的水资源需求，通过打井、开渠、筑堰、修建水库以至跨流域调水等各种工程措施，开发和利用地表和地下水资源，提高水资源数量的供给。而这一时期我国传统的水资源管理也一直是分部门管理的形式，管理重点是供水工程建设。该管理模式存在的诸多弊端主要表现在[8]：①以供为主的水利发展模式，使社会经济发展过分依赖水资源的投入，加剧了水资源浪费和水污染，忽视了水资源过度开发与自然环境退化的关系；②以中央政府投入为主的水利建设方式，阻碍了资源的合理配置和水资源产权制度的建立和水市场的培育；③水资源无偿使用及过低供水价格无法体现水资源的商品价值，对水资源需求的过度膨胀，并加重了国家对水利工程设施的补贴负担；④分部门管理水资源，经常出现部门间政策目标相互摩擦等不利影响。传统的供水管理模式难以适应当前工业化、城市化进程加速发展带来的挑战，其内在隐患逐渐通过外部的资源枯竭与环境恶化显现：黄淮海平原地下水资源过度开采、黄河断流、水土流失严重，一些北方城市水资源严重短缺、水污染严重、生态环境恶化、荒漠化面积扩大、沙尘暴危害加剧等。人们开始认识到水资源承载能力和水环境容量的局限性，于是将管理重点转向水资源的需求方面，即所谓的“需求管理”。

学术界对于需水管理的定义尚未统一。根据水资源综合管理的定义及需水管理的特点可将其作如下表述：为了抑制由于水资源需求增长所造成的用水矛盾加剧、生态系统破坏和水环境承载力下降，促进水资源的公平合理配置与高效可持续利用，综合运用法律、行政、经济、科技、宣传等一系列手段进行的系统性行为。需水管理理论是可持续发展思想在水资源管理中的典型应用，作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源的可持续利用是社会经济可持续发展的重要保障。基于需水管理的复杂性和多样性，国内学者对需水管理的措施分类互有区别[9]，更多的研究从经济、技术、管理、法律法规及社会因素五个角度进行了划分。图1-1基于工程手段、经济措施、政策保障三个角度对需水管理的实施框架进行了综合表述。

图1-1　需水管理的实施框架

1.1.3　虚拟水理论带来水资源需求管理领域的思路拓展

考察我国水资源需求管理的实施进过程不难发现，技术性节水管理是当前提高水资源利用效率、缓解水资源短缺的主要路径。尽管随着国家对水利事业重视程度的增加，技术性节水取得了一定的成效，但仍然受到诸如经济技术水平与管理体制的制约。这是因为，对于常规的节水技术而言，实施所需成本较低，但带来的节水效应较为有限；反观节水效应较高的工程措施，其实施成本及技术要求都相对较高，难以兼具经济合理性及技术上的可行性。虚拟水理论强调从经济方面而非仅从资源和环境方面解决水资源短缺，从宏观政策层面而非仅从技术层面提高用水效率。

虚拟水贸易倡导缺水国家或地区通过贸易的方式从富水国家和地区购买水密集产品来缓解本国或本地区的水资源压力，实现当地的水资源安全及食品安全。其理论的提出与发展拓展了过去人们对于水与粮食问题上从问题发生范围内寻求解决方案的传统思路，强调从系统的角度出发，基于系统思考的方法从问题发生的范围之外寻找解决问题的对策。以农产品虚拟水贸易为例，虚拟水理论结合了农业科学与经济学的分析方法研究水资源问题与粮食安全，意味着不仅关注农业生产中对水资源数量的消耗，而且关注农业生产用水具有的多种用途与机会成本。缺水国家或者地区可以通过虚拟水贸易直接获得需要用水资源进行生产的产品，从而节约本国或本地区参与生产消耗的那部分水资源，实现水的资源替代，而这种替代已不再是资源本身的替代，相对于通过跨流域调水（如南水北调）实现的实体水资源空间流动，是一种隶属于更高层次在资源功能上的替代。

虚拟水及虚拟水贸易理论突破了水资源研究必须围绕“实体水”本身展开的观念束缚，将水资源问题从静态的类型和结构研究拓展到动态的过程和机制研究，成为水资源需求管理中重要的创新思路。事实上，经济发展中虚拟水战略的实施显然受到多种要素的约束与影响，由于资源禀赋、经济发展、社会条件以及文化背景等方面存在不同，会导致虚拟水战略的应用对不同国家和地区产生的影响也互有差异。要使这只“无形之手”变成提高用水效益、保证粮食安全的“有力工具”，需要缜密的科学分析与完善的政策体系。正因如此，虚拟水问题已逐渐成为水问题政策专家与研究学者的关注焦点与创新领域。