第二节 印度农田水利发展状况

一、农田水利发展概况

印度农田灌溉面积从1950年的2060万公顷增长到2008年的6200万公顷，其中，水稻灌溉面积在3000万～3300万公顷。耕地灌溉率从1950年的17.6%增加到2008年的43%。印度在灌溉方式上主要是传统的地面灌溉，据水世界网提供的数据，印度采用喷灌技术的灌溉面积为66万公顷，滴灌技术的灌溉面积26万公顷，喷滴灌面积占灌溉面积的1.5%。

20世纪50年代初，印度政府就很重视水利建设，但重点是大型水利工程，周期较长。为了保证“绿色革命”的顺利进行，政府改变以前单纯依靠大型水利工程的做法，采用大中小型工程相结合的方针，尤其重视机井的修建和利用，灌溉面积明显扩大。

自1986年以来，印度已经开展了4次针对小型农田水利工程（受益面积小于2000公顷）的普查。印度灌溉发展的一个重要特点是，地表水灌溉所占比例逐年减少，而地下水灌溉比例不断上升。地下水灌溉面积比例从1950年的29%增加到2002年的61.8%；灌区渠道、水塘灌溉面积比例分别从1950年的40.3%、17.6%，下降到2002年的29.3%和4.1%。利用灌区渠道灌溉的面积自1980年以来增长缓慢，利用小型水塘灌溉的面积逐年萎缩，见表3-1和表3-2。

水塘灌溉面积减少的原因包括：①已经管理水塘灌溉系统几个世纪的村级组织的衰落；②政府对于水塘灌溉系统更新和修缮投入不足；③降雨的季节波动性加剧使水塘蓄水困难；④集水区和蓄水区被侵占等（A.Narayanamoorthy，2011）。

2007年印度农业用水占总用水量86.5%，工业用水占5.5%，生活用水占8.1%。据《国际统计年鉴2011》，2010年，灌溉用水量6880亿立方米，亩均690立方米。

二、农田水利管理体制

印度农田水利管理职责由中央和地方共同承担，中央负责对地方的宏观指导，工程建设和日常管理主要由地方负责；地方政府负责水源及干渠等灌区骨干工程的建设和管理，农村民间组织——村组或用水户协会负责支渠以下工程及水塘、水井等小型水利工程的建设和管理。

（一）农田水利行政管理体系

印度的水资源由中央和地方政府共同管理。在中央政府，水资源开发和管理（包括地表水及地下水）由水利部负责；农村供水由农村发展部负责；水力发电由能源部负责；城市供水由城市发展部负责；水污染由环境和林业部负责。农田水利水源工程及灌区骨干渠系建设和管理由水利部负责指导；田间渠道、田间道路、土地平整、农田灌溉技术推广等工作由农业部负责。印度有4个流域委员会——恒河委员会、布拉马普特拉河委员会、西北地区河流委员会和中部地区河流委员会（李晶等，2003）。

所有不跨邦的水利工程的规划设计都由邦政府编制，中央和地方政府共同负责筹款建设。邦际河流开发由中央政府协调，大型工程和涉及两个邦以上的工程则需经水利部批准。大中型灌溉工程建设和管理由水利部提供指导，具体的灌溉排水工程建设则由各邦的公共工程部和灌溉局负责组织。大中型工程建后运行管护（包括水源工程及渠系）由邦设立的管理机构负责。小型水利工程一般由村民自治机构或私人管理。

（二）农田水利民间管理组织

印度传统的田间灌溉工程由村级管理机构负责，随着村级组织的衰落，工程管护不到位问题突出。在世界银行的推动下，印度自20世纪90年代开始实施灌溉管理体制改革，推行用水户参与灌溉管理。印度专门成立了自己的用水户参与灌溉管理网络（Indian PIM），印度政府的国家水政策也强调了农民应参与灌溉管理，有的邦正式颁布了参与式灌溉管理法规。农民用水户协会仅限于管理小型灌区，还没有推广应用到大中型灌溉工程（水利部发展研究中心，2008）。

现以安得拉邦用水户协会建设经验为例。安得拉邦位于印度中南部，种植的主要作物有大麦、谷物、油料作物等。20世纪90年代初，用水户协会在小型灌区内开始进行试点。1995—1997年，两个非政府组织，即资源发展与社会管理学院（IRDAS）、自然资源与农村发展学会（SONAR）在6条支渠2万公顷面积开始建立用水户协会试点。同时，为加强用水户协会的作用，在支渠成立了支渠委员会（相当于用水户协会总会）。1997年4月《安得拉邦农民管理灌溉系统1997法》（APFMIS）正式生效，它将所有农民纳入用水户协会成员，规定用水户协会可以收水费。到1997年年底，安得拉邦共成立了1万多个用水户协会，174个支渠委员会。印度重视用水户协会人员培训，为用水户协会提供服务的各个部门协作配合紧密，灌溉部门制订工程改造预算、提供工程技术支持；农业部门提供农业技术及销售市场支持；财政部门提供灌溉收费面积地图，协助水费计收（冯广志等，2000）。

（三）农田水利工程管理权转移（IMT）

印度各邦政府对大中型灌溉工程拥有完整的所有权和管理权。建成的灌区由各邦组建专门的灌溉管理机构负责管理。除了在灌区推广用水户协会管理之外，印度还开展灌溉水井产权制度改革。深井传统上由国有公司所有和管理，并长期依靠政府补助，无法通过水费征收偿还投资成本，加重了政府的财政负担。水塘被认为是低成本和环境友好型的水源，几个世纪以来都是印度南部各邦水稻和粮食作物的灌溉水源，在资源匮乏地区也被用作生活水源。印度政府正逐步将水井转让给农民集体管理，大口井和浅管井主要由农户私人所有和管理（A.Narayanamoorthy，2011），84.78%的水井归农户私人所有（Infrastructure Development Finance Company，2011），见表3-3。此外，印度的水塘主要由村级组织管理。

一些原来由政府管理的灌溉工程，现在由政府机构与农民用水户协会共同管理，政府机构仍然起着很大的作用，如维修和改善整个灌溉系统，调解用水户协会之间因水量分配不均而引起的各种矛盾。其他如修建一些公共工程（如排水设施）和修订管理法规等也只能通过政府机构来实现。

此外，印度政策制定者还在考虑渠道灌溉私有化问题，确定哪些工程可交给私营企业管理，以BOM（建设/运行/管理）的形式分配给私人投资者，或以BOT（建设/运行/移交）的形式移交灌溉部门。

三、农田水利投入机制

印度水利投资以农业灌溉为主，多年来灌溉投入占水利投入的比例保持在90%左右。印度灌溉工程建设资金来源渠道多元化，主要包括政府财政拨款、银行贷款（政府承贷）、农民投入（主要对小型农田水利设施）、国际贷款和无偿赠款（外国政府和国际金融机构）等，建设资金主要来源于政府。大中型灌溉工程骨干渠道（渠道建筑物、干渠、支渠、斗渠和农渠）的建设、维修和更新改造全部由政府投资。出于政治和减轻农民负担考虑，大中型灌溉工程水费基本不收或者收得很少，政府的建设投入基本是无偿的，水费甚至连补偿运行维护都不够。田间灌溉工程建设和改造政府提供1/3的无偿补助。对于打井工程，政府提供打井设备和技术，农民自己打井政府提供贷款并无偿补助30%。小型水利工程（主要指小型水源、小型灌区，不含大中型灌溉工程末级渠系）建设和更新改造，政府无偿补助50%，农民负责50%；贫困地区小型水利工程兴建、维修和更新改造费用全部由政府承担。另外，为了鼓励农民积极利用节水技术，政府给予采用节水技术的农户25%～50%的补助。

四、农业水价制度

地方政府管理的灌溉工程的水费由邦税务局或灌溉管理局征收，统一上交邦政府，所需运行维护管理经费由邦政府拨给。印度《国家水政策》（2002年）规定，印度的农业用水成本主要由两大部分组成：①水利设施的运营和维护成本；②水利设施的部分投资成本。虽然原则上要求水费收入应至少可以抵消水利设施运行和维护费用，并提供一部分建设投资成本，但是由于印度的灌溉管理实际上是由各邦具体负责，在执行过程中各邦往往根据自身实际情况及社会和政治需要做出相应调整，甚至邦内各地区也不同，农业水费标准普遍较低。

由于计量设施不完善，印度农业水费基本上没有按用水量征收，而是以作物种类和作物面积粗略估算灌溉水量，对不同作物按不同的标准征收水费。表3-4是印度在灌溉水费收取方面的一些比较有代表性的例子，并将按面积缴纳的水费折算成计量水价。单方水的价格从0.01～0.63美分不等。由此可见，印度水费标准很低，价格杠杆作用不明显，水费征收对农业灌溉用水量的影响是很小的。

以印度西北部哈里亚纳邦为例，水费根据作物种类及耕地面积确定，灌溉用水户每公顷水稻需要交纳的水费大约为2.2美元（约为0.10美分/米³），灌溉用水成本仅占农民纯收入的0.5%。这主要是由于农户对灌溉设施的运营维修投入了大量劳动力，因此单看水价水平很难衡量农民实际负担。在利用地下水进行灌溉时，农民的水费支出占纯收入的5%～10%左右。

由于水费标准低，再加上实收率低，政府管理的灌溉工程的收入大部分连工程运行维护费用都难以覆盖，灌区普遍存在维护经费不足、老化失修的问题。而且水费收入增长低于运行维护费和投资利息增长，政府的财政负担日益加剧。提高收入唯一的办法是提高水费，因为水费是灌溉工程的主要收入来源，政府已经意识到这个问题，正着手改革水价制度。

印度的政策制定者始终都在争论水价问题，改变灌溉水费收取水平和水价测算方法。管理机构也赞同需定期修改水价，以便获得弥补全部运行维护费用和部分投资费用所需的费用。有的研究者提出回收更多供水成本的必要性，还提出关于最终过渡到按水量收费的水价结构，如采用按面积征收基本水费和按水量征收计量水费相结合的两部制水价制度。

五、农田水利存在的主要问题

一是由于资金短缺，灌溉设施缺乏必要的维护。长期以来，印度灌溉水价偏低，而政府投入又少，实际水费收入和政府投入都不足以支付全部的运行维护成本，更谈不上建设投资回收。灌溉设施缺乏维护，尤其是支渠以下的工程淤积严重、杂草丛生，控制工程也经常遭到破坏。

二是供水不可靠且不平等，导致经常发生抢水现象，争水矛盾很难解决。灌溉工程建设标准低，管理粗放，供水不可靠，很难满足农民的供水时间和水量。供水分配不平等，包括大小农户之间配水不平等，以及渠首和渠尾的供水分配不平等。大农户往往获益多于小农户，渠首往往先获得灌溉，而渠尾无法保证获得水源。在大农户不遵守纪律的情况下，小农户获得水很困难，他们不得已向基层官员讨好，这滋长了官僚腐败作风。印度的灌溉工程管理完全是自上而下，权力集中在管理机构手中，他们有权决定配水和设施维护，用水户很难干预（冯广志等，2000）。

三是地下水灌溉面积不断扩大，部分地区地下水超采严重。印度为了满足国家粮食安全，灌溉面积不断扩大，加剧了水资源短缺，工业化与城市化的发展对水资源的需求不断增加，更造成水资源压力很大。另外，地表水灌溉系统老化失修严重，难以满足灌溉需求。新增农业灌溉面积，大部分依靠地下水进行灌溉。地表水灌溉面积所占比例不断缩减，而地下水灌溉面积所占比例和绝对值大幅扩大，造成地下水严重超采。地下水超采导致许多地方区域地下水位下降，沿海地区还因地下水超采造成海水入侵，导致地下水环境恶化。有研究表明，印度次大陆北部的地下水正在以极快的速度下降，西起巴基斯坦横跨印度北部最终进入孟加拉国的一块长达2000公里的狭长地带，每年地下水位平均下降约10厘米，人们不断更换扬程更高的深井泵，在增加农民负担的同时，形成地下水不断下降的恶性循环。

四是农民参与式灌溉管理面临问题。S.A.Kulkarni提出了以下参与式灌溉管理面临的问题：①缺乏法律和政策支持；②灌溉设施系统老化；③供水的不确定性（部分由于非灌溉用水比例增加）；④缺乏政府灌溉机构人员的参与（管理机构失去管理权力）；⑤农户间的利益冲突影响用水户协会的建立；⑥缺乏灌溉系统运行维护资金的可持续性；⑦缺乏技术知识；⑧缺乏好的领导；⑨人口的多元化非常显著，推进参与式灌溉管理缓慢；⑩能力建设和培训需求巨大，难以满足（S.A.kulkarni，2009）。