加强生活垃圾分类治理，提高城镇环境治理能力

国务院发展研究中心研究员 程会强

新形势下的垃圾治理已成为一项巨大的社会系统工程，成为我国城镇治理能力的凸显标志，成为生态文明建设在新型城镇化建设中的重要体现。针对当前垃圾分类治理实施过程中存在的多种认识误区，本文在指出解决垃圾分类的难点和主要障碍是顺利推进垃圾分类治理关键的基础上，提出五方面的思考与建议，以期形成符合我国国情和中国特色的垃圾分类治理利用体系，提高我国城镇环境治理能力。

伴随着我国城镇化进程的迅速发展，垃圾问题已成为典型城市病的突出表征和农村面源污染的重要来源。垃圾问题不仅是环境问题、资源问题和技术问题，更关系到生态文明建设和国家治理能力的提高。正如我国政府所强调的，实行垃圾分类，关系广大人民群众的生活环境，关系资源的节约使用，也是社会文明水平的一个重要体现。

一、垃圾分类成为国家现代环境治理体系的重要组成部分

2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》。该意见明确提出健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系“七大体系”，垃圾分类作为全民行动体系内容纳入国家现代环境治理体系，标志着垃圾分类已上升到国家环境治理的最高层面。

从1957年《北京日报》最早提出《垃圾要分类收集》，到1994年《中国21世纪议程》首次提出城市生活垃圾应逐步做到分类收集；从2000年北京、上海、广州、深圳等八个城市开展全国首批生活垃圾分类收集试点，到2019年全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作，46个重点城市先行先试；从垃圾分类制度纳入《固体废物污染环境防治法》修订版到广州、深圳、北京等地出台地方性法规细化实施……我国垃圾分类从倡议到实施、从试点到推广、从强制到法制、从宏观到微观，已升华为国家治理层面的宏大社会系统工程。

二、在实践中加深对垃圾分类治理的全面深入认识

正因为垃圾分类是涉及政府、企业、公众多个方面，包含“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”多链条的系统工程，因此在实施过程中首先要端正认识、避免误区，只有这样才能提高实效、少走弯路。垃圾分类治理过程中的常见问题如下所示。

问题一：仅把垃圾分类看成单纯的分类工作。垃圾分类制度是从分类投放到分类处理的完整体系，垃圾分类环节是整个垃圾分类流程中的一个重要环节，是垃圾分类制度成败的前提和关键。垃圾分类不是目的，而是手段。垃圾从最初的公众私有品，经分类投放后成为所在社区的区域性准公共资源，再经分类运输后到垃圾转运站便成为没有排除性的公共资源。在不同环节，根据垃圾的属性将采取不同的处置方式，其中将再生资源从垃圾中剥离将是最大的资源循环和经济价值增长点。

问题二：认为垃圾分类不能实现垃圾减量，分类意义不大。垃圾分类是从源头上实现垃圾和再生资源的大分类，其实质是将有价资源和有害垃圾从广义的“垃圾”中分拣出来。垃圾分类的质量直接决定了垃圾分类的资源价值和经济价值。同时，只有将废纸（箱、板）、废金属、塑料瓶、废玻璃、废旧纺织品等大量的再生资源分离出去，再单独收集厨余垃圾，才能最大限度地实现源头减量，从而降低最终处置环节的垃圾处理量。因此，从源头进行垃圾分类至关重要，只有这样才能实现垃圾减量。

问题三：对垃圾分类方式使用僵化，分类职责不清晰。垃圾分类方式有很多种，如二分法（厨余垃圾和其他、可回收物和其他）、三分法（厨余垃圾、可回收物和其他）、四分法（厨余垃圾、可回收物、有害物和其他）、多分法（在四分法的基础上进一步细分）等。至于采取何种方式，要因地制宜，不能生搬硬套。例如，在办公场所，可能只标识废纸、瓶罐和其他就可完成分类使命；而在住宅小区，四分法更有利于资源的回收和利用。至于谁是垃圾分类的主体，政府、公众和企事业单位都是主体，只是职责侧重不同。从垃圾分类的基础方面看，公众是决定垃圾分类制度能否落地的基础因素；从垃圾分类的推进方面看，政府是推动促进因素；而专业化企业的运营将会成为利用市场化发展进行垃圾分类治理的关键因素。

问题四：把垃圾当作污染源，只看到其污染属性。作为原生垃圾，在没有分类前既有资源属性，也有污染属性，而具有资源属性是垃圾分类的价值依据和出发点。即便是经过分类后的真正“垃圾”，也只是污染属性大于资源属性而已。垃圾处置的优先顺序是“减量化、资源化、无害化”，大量的真正“垃圾”经过焚烧或生化处理也会变成能源或肥料，经过这些环节后最终只有少量的垃圾残渣需进行无害化处置。因此，从这个角度讲，垃圾不仅是放错了地方的资源，而且是在增长的资源。随着科技的进步，我们要充分利用垃圾的资源属性，将其资源利用最大化、污染影响最小化。这也是现在建设“无废城市”的初衷和目的。

问题五：在垃圾处理方式上走极端化，只用单一方式。最常用的垃圾处理方式包括填埋、生化发酵和焚烧，这三种处理方式并不是从低级到高级的递进关系，而是需因地制宜，选择某种合适的方式或者三种方式综合使用。如果认为垃圾可以不用分类，一烧了之，那就陷入了单一处置方式的怪圈。即便是美国这样的发达国家，因其地广人稀的国情，填埋依然是垃圾处置的主要方式，但其填埋是以垃圾分类为前提的，填埋的是有机垃圾或焚烧后的残渣。

问题六：对垃圾分类信心不足，垃圾分类缺少前后贯通。垃圾分类在我国历史上提倡已久，但效果不佳，重要原因就是公众信心不足。因为生活中存在“我分你不分，前分后不分”的现象，特别是在运输过程中分类投放的垃圾再次混合收运使前端分类之功尽弃，严重影响了公众进行垃圾分类的积极性。但我们不能因此就等待、观望，而要从后端倒逼前端，完善后端处置设施，比如可通过同车分格装运等方式加强分类运输，通过立法使垃圾分类不仅成为公众自觉，更成为社会必需。

三、解决垃圾分类的难点和主要障碍是顺利推进垃圾分类的关键

在推进垃圾分类的过程中，既存在认识误区，也存在体制障碍，而深层次的利益格局更是推进垃圾分类的绊脚石。要深入推进垃圾分类制度落地、落细、落实，就需要深入分析、深化改革，克服其主要难点和障碍。

（1）公众关联性。公众参与是垃圾分类的基础，当前垃圾分类的一个突出难点是公众参与垃圾分类的自觉性和主动性还不够，公众不理解垃圾分类究竟与自己有何关系。要让公众理解为什么要参与垃圾分类，核心是要解决垃圾分类与公众利益的关联性问题。除了提高公众的环境意识和通过法律强制手段外，更重要的是通过经济分析，让公众认识到垃圾分类与每个人的利益都息息相关。例如，美国经济学者特吉凡·彼得格撰写的《凯恩斯会怎么做：最伟大的经济学家如何解决你日常生活中的问题》一书，就深刻阐明了垃圾分类的经济学原理，说明垃圾分类处理的社会总成本与每个人的利益有关。如果不进行垃圾分类，填埋垃圾的主要外部性成本是温室气体排放，占到全球温室气体排放总量的5%，直接影响每个人的生存环境；居住在填埋场附近大约3千米内，你的房产价值可能会降低一半；不进行垃圾分类，会人为地造成工业材料资源稀缺，从而导致后续开采、提炼和加工的成本不断抬高，最终成本会转嫁到每个消费者身上。如果公众进行严格的垃圾分类，政府和社会对可回收部分进行再利用，无疑会减少上述三种成本，由此构成了垃圾分类并回收利用的巨大效益。

（2）体制性障碍。推动垃圾分类的最佳工作格局是“两网融合”，即生活垃圾收运网络和再生资源回收网络的融合。但现在“两网融合”还存在体制性的障碍，环卫系统属地化管理，再生资源公司很难打破原有地方环卫格局。从某种程度上讲，环卫公司从前端保洁、转运向后端再生资源回收、利用延伸相对容易。例如，北京环卫集团已在传统业务的基础上延伸到废旧橡胶综合处置、废旧纺织品综合利用等业务，构建集前端收运体系、中端转运体系、后端处理体系一体化的全产业链；着力推动垃圾分类与再生资源回收利用综合服务模式全面进入社区、校园和机关，建立再生资源物流体系与分拣中心；通过将生活垃圾收运网络与再生资源回收网络“两网融合”，构建绿色、低碳双回路循环产业链；积极布局后端高值利用产业，打造“1网+N园”的现代固废物流体系，成为垃圾处理和再生资源回收全产业链的综合性环境服务商。与之相比，再生资源公司要向前端环卫保洁环节延伸，就必须通过地方政府的环卫改革措施，采取社会招投标的方式对原地环卫格局进行重新洗牌。例如，启迪桑德中标山东平度市环卫一体化项目，侨银环保中标河北大名县农村生活垃圾城乡一体化处理项目等。实践证明，“两网融合”既可以使传统环卫行业延伸产业链，实现新的经济增长，又可以使再生资源行业从被动的“分拣”前移到主动的“分类”，大大提高再生资源利用的效率和效益。可以说，“两网融合”是环卫行业和再生资源行业的双赢模式，也是环卫行业改革和振兴再生资源事业的有效途径。

（3）处理者利益。垃圾从前端分类到后端处置每个环节都涉及不同的利益主体和成本核算。以上海为例，前端分类成本主要包括对源头分类的宣传、监督和奖励，每吨垃圾分类费用为390元/吨；所有生活垃圾都要经历收集和运输流程，垃圾清运成本为130元/吨，垃圾中转成本为40元/吨；后端干垃圾焚烧成本为300元/吨。从现有的国家相关政策看，政府会支付垃圾处理费和垃圾焚烧发电补贴。但问题的关键在于，垃圾处理费现在是按量核算，也就是说运到垃圾焚烧企业的垃圾越多，该企业得到的垃圾处理费也就越多。甚至，有的焚烧企业在与地方政府签订协议时就已经注明，如果每天到场垃圾不够约定数量，政府依然要按照约定数量进行补贴，这种利益格局显然与前端垃圾分类的“减量化”背道而驰。要改变这一利益格局，就需要把垃圾分类补贴重心前移，更多地补贴到垃圾分类和运输环节，特别是要加大对低值废弃物和有害废物的收集处置补贴。处理环节因为本身就有垃圾资源化后的升值利润空间，如垃圾焚烧企业已享受国家电价补贴。政府的垃圾处理费用补贴宜改为按质核算，即按照垃圾分类后的标准核算补贴费用，这样就可以通过经济杠杆调节，形成利益倒逼机制，促进垃圾精细化分类，提高资源利用效益，减少后端处置压力，从而跳出“垃圾产生越多—垃圾焚烧企业越多—政府补贴费用越多”的恶性循环。

四、推动垃圾分类，提高城镇环境治理能力的思考与建议

要想推动我国垃圾分类治理，就要着眼于国家治理战略定位，明确垃圾分类治理不仅是为了资源化利用和环境卫生，而且是系统科学和社会工程，是城镇环境治理能力精细化的衡量标志。从培育新兴战略性产业的角度看，垃圾分类治理能带动若干相关产业，可成为新的产业增长点。从生态文明建设的深远意义上看，推动垃圾分类治理不仅可以改变个人和社会的行为方式，而且可以提高整个民族的素质。具体来说，可从以下方面推动垃圾分类制度的广泛、深入实施。

（1）完善垃圾分类法规政策，纳入绩效考核。当前在《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》修订版中，已提出要健全生活垃圾污染环境防治制度，这是生活垃圾分类首次被纳入国家立法中。在此基础上，各省要制定专门的垃圾分类管理条例；同时，将垃圾分类工作纳入地方政府绩效考核指标体系。现在已有北京、上海、广州、深圳等多地出台了生活垃圾分类管理条例，为国家层面专门立法奠定了良好的基础。例如，广东省已有5个城市制定了生活垃圾分类地方性法规、9个城市将垃圾分类纳入立法规划、15个城市编制了厨余垃圾收运处理专项规划、21个城市编制了具体的实施方案，广州市、深圳市基本形成了较为完善的垃圾分类标准规范和政策体系。

（2）垃圾分类按量限额，逐步探索垃圾收费制度。按不同区域垃圾的平均产生量测算，设定每天垃圾量限额。以户为单位，建立家庭垃圾账户，规范垃圾袋的使用，通过个性化二维码等进行垃圾溯源；实施垃圾称重，探索超额收费方式，逐步探索并形成垃圾收费制度；将公众支付的垃圾处理费补贴垃圾清运和处置企业，形成良性循环；对减量化成绩优秀和垃圾分类质量好的公众进行奖励，奖优罚劣，营造垃圾分类文明光荣的社会氛围。

（3）倡导再生资源产品，推动资源的循环利用。进行垃圾分类的目的之一是更好地分离出再生资源，而再生资源最终要以产品的形式为循环发展提供服务，包括二手再利用产品。在有条件的地方，可设立再生资源超市或再生资源产品专柜，要让再生资源产品“看得见、摸得着、用得上”。同时，通过税收优惠和价格补贴等多种方式推动资源循环利用产业的发展，只有这样才能使再生资源产品广为人知、广泛使用。

（4）因地制宜，城乡统筹，分类方式多样化。垃圾分类是城市治理的重要组成部分，要纳入城市社会发展规划，同时做好城乡统筹管理。当前农村垃圾治理还是我国垃圾分类治理的短板。根据我国的国情，农村垃圾治理既是改善农村人居环境的重点，从某种程度上讲也决定了我国垃圾分类治理的成败。因此，要想推动垃圾分类治理，就务必做好城乡统筹管理。相关部门应因地制宜地选择适合本地实情的垃圾分类和处置方式，既治理区域环境，又培育新的产业增长点。有条件的地区可以公开招标专业公司进行市场化运作，为社会资本参与农村垃圾分类、收运和处置提供广阔天地。

（5）设立垃圾研究专业机构，提高专业水平。垃圾分类既是一门科学，也是一门艺术。在发达国家，废物管理已成为规范课程甚至专业进入大学。我们也应设立专业机构，培养专门人才，不断提高垃圾分类的专业化水平和应用效果。例如，广东省已成立生活垃圾分类技术研究中心、广东省生活垃圾分类学院，为垃圾分类管理部门、街道社区基层工作人员及物业管理、餐饮企业、清扫保洁等群体提供分层次培训；组织专家技术团队，对21个城市进行“一对一”全覆盖调研和指导服务，有针对性地帮扶解决问题，并收到了很好的效果。

总之，垃圾分类治理是一项巨大的社会系统工程，需要政府、公众、企事业单位和公益组织的多方有机协作，本着“减量化、资源化、无害化”的原则，着眼于垃圾产生、分类、清运和处置全生命周期的过程管理和完整的产业链，采取宣传教育、激励惩戒、技术支撑、法制约束、市场运营等多种手段，形成符合我国国情和中国特色的垃圾分类治理利用体系，从而提高我国城镇的环境治理能力。

参考文献

［1］中共中央办公厅，国务院办公厅.关于构建现代环境治理体系的指导意见，2020.

［2］程会强.加强垃圾分类治理 促进新型城镇化建设[N].中国经济时报，2019- 9-10.

作者简介

程会强，博士，国务院发展研究中心研究员，中国发展研究基金会副秘书长，垃圾分类处理与再生资源利用“两网融合”产业创新协作体专家委员会主任。