西安市脱贫攻坚研究报告
中共西安市委党校课题组
近几年来，党和国家始终把打赢脱贫攻坚战摆在重要位置。党的十九大报告指出，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。脱贫攻坚作为党和政府的一项重大使命，随着脱贫进程的不断深入，相关政策体系不断完善，强农惠农富农政策力度不断加大，贫困地区面貌发生明显改善，贫困地区人口生活状况发生显著改变。
为全面了解和掌握西安市脱贫攻坚工作情况，促进全市精准脱贫工作开展，对接乡村振兴战略实施，西安市委党校课题调研组对全市脱贫攻坚工作情况进行了调研。2019年7月中、下旬，调研组赴周至县，先后实地考察了竹峪镇丹阳联村苗木培育基地、龙阳沟饮品有限公司等，察看了竹峪镇易地搬迁情况，并走访了贫困户。调研组在周至县召开了座谈会，查阅了其他县上报的书面材料，并参加了市政府及区县相关部门针对脱贫攻坚工作的座谈会，基本了解了西安市的脱贫攻坚情况。现将调研情况汇报如下：
一、西安市脱贫攻坚工作进展情况
（一）基本情况
截至2019年，全市脱贫退出工作总体呈现“一高一低一明显”（脱贫户人均纯收入高，贫困发生率低，贫困村集体经济明显好转）和“三个全覆盖、两个百分百”（基础设施、医疗保障、义务教育全覆盖，“两房”达标百分百）的显著特点。
截至2019年底，全市共68750户242300人实现脱贫，291个贫困村全部出列，唯一的贫困县周至县摘帽。脱贫退出户家庭人均收入达到11746元，较2018年人均增加1207元，脱贫人口无一返贫。
贫困户孩子义务教育零辍学。形成了以“四重保障”“三个一批”“两个下沉”“一张大网”和“零距离服务”为核心的“43210”西安健康扶贫模式，为全市贫困人口健康保障提供了有力支撑。全市贫困人口参合率达到100%,142个贫困村全部建起标准化卫生室。全市所有贫困村水源地33项水质指标全部达标，群众取水距离、人均日供水量、供水保证率全部达到国家标准。生活用电入户率达到100%。全市1738个行政村通了动力电，行政村通动力电率达99.9%。
全市贫困村通沥青（水泥）路达到100%。完成农村危房改造7181户，建档立卡贫困户危房改造全部竣工并实现入住。全市新建移民搬迁集中安置点19个，受益建档立卡贫困群众1966户，全部建成竣工并交付钥匙，100%达到国家规定入住标准。发动社会力量捐助家具，满足了基本生活条件，实现搬迁群众拎包入住。贫困劳动力转移就业18000人、实现就业433人、技能培训3727人。全市新开发公益专岗岗位645个，特设公益性援助岗位累计上岗1793人。新增创业孵化基地13家、扶贫基地15家。在册贫困户至少有一名劳动力现就业的有10987户，就业率100%。
（二）主要举措及成效
1．突出工作重点促全面
一是特殊贫困群体保障有力。加大对因病、因残致贫群众的政策落实和帮扶力度，对未纳入相关政策、未得到相关扶持的贫困残疾人及其家庭进行逐一核实确认；召开全市残疾人脱贫攻坚现场推进会，进一步强化措施，夯实责任，确保全市残疾人如期实现脱贫任务；开展2018年和2019年残疾人精准脱贫调研活动，为下一步更好地制定对策和措施提供依据；实施贫困残疾人阳光增收扶贫项目，资助120名建档立卡残疾人5000元/人；实施贫困残疾人集中托养项目，通过公开招标，共投入480万元委托13家机构重点保障200名贫困残疾人实施集中托养；以推进“互联网+残疾人”康复服务平台建设为抓手，全面实施精准康复项目，为建档立卡贫困家庭每月补助500元；开展残疾人家庭无障碍改造，为蓝田100户和周至130户贫困残疾人家庭实施了无障碍改造。
二是驻村联户扶贫扎实有力。制定《驻村联户工作管理细则（试行）》，全市组建驻村工作队497支，实现了省定贫困村、市级重点帮扶村驻村帮扶全覆盖，市县两级选派联户干部24020名，对在册贫困户实行“一对一”帮扶。各帮扶单位认真分析村户致贫原因，制定年度帮扶计划和一主多辅帮扶措施，做到“一村一策、一户一法”。落实精神帮、物质扶措施，补齐增收短板，积极为有发展能力的贫困户提供10000元产业发展基金，鼓励贫困户发展产业。将“两区扶一县”扩展为“多区扶一县”，重点对周至县和蓝田县加大政策资金倾斜力度，安排多个经济发达的开发区、城区全面帮扶一个贫困县，即由曲江新区、雁塔区、莲湖区和航天基地对口帮扶周至县，高新区、未央区、碑林区、新城区、经开区、港务区、航空基地对口帮扶蓝田县。村级层面由剩余的7个区县、开发区分别包抓142个贫困村，帮扶到户、到人。各区县、开发区已累计投入帮扶资金2亿多元。
三是群众内生动力持续增强。坚持把扶贫与“扶志”“扶智”相结合，先后制定《补齐精神扶贫短板培育良好乡风民风的实施方案》《关于深化农村精神文明建设助力实施乡村振兴战略和脱贫攻坚扶志扶智工作的通知》《爱心超市运行管理办法》等文件。全市开办爱心超市496个，贫困村覆盖比例达到100%。持续开展“十送”“大调研、大走访”“访穷亲看变化——联户联心一家亲”活动，用心用情用力、一点一滴帮扶温暖人心。春节期间各级帮扶干部积极为贫困户照全家福、写送春联、安排春节游园，共度“中国年”，实现了在册贫困户全覆盖，进一步拉近了感情、增强了信任。强化典型示范引领，在西安市首届农民节上，推荐表彰“十佳励志脱贫户”。组织“双十佳”事迹巡回宣讲和文艺会演等活动，以群众喜闻乐见的形式，宣传励志典型，宣传脱贫典型，用典型引路，进一步激发了战胜贫困的内生动力，增强了共建美好生活的坚定信心。
四是苏陕扶贫协作深入推动。制定《周至县苏陕扶贫协作2018年工作方案》，从组织领导、人才交流、产业合作、资金支持、劳务协作、社会参与6个方面明确了工作任务、责任单位和完成时限。两地政府部门互访达25批次232人次，共签订9份对口帮扶框架协议，太仓为周至县累计提供了除苏陕帮扶资金外的扶持资金达605万元。深化产业合作， 2018年度苏陕扶贫协作资金1100万元支持19个项目，其中产业项目14个共870万元。太仓等地重点民营企业家代表及商会组织共10批次91人次来周至实地考察，苏州贯石、中安集团、久樾金属等7个项目落户周至，竹峪镇联村党委制衣社区工厂等一批项目达成投资意向。拓展劳务协作，太仓130多家企业为周至提供岗位近5000个，实现就业1454人。太仓社会各界已捐款捐物46万元。2018年9月26日，“太仓·周至周”活动在江苏省太仓市隆重举办，双方进一步开展交流合作，并全面展示了周至扶贫成果，助推脱贫摘帽。
2．突出精准要求提质量
围绕“两房两业两到位”和“一建一改一提升”，集中力量、集中时间，统筹推进“八个一批”和其他行业政策措施精准落实，全面实现了产业就业、安全住房、医疗救助、教育支持全覆盖。产业扶贫，强力推进“十百千万”产业扶贫工程，重点扶持苗木花卉、电子商务等10大扶贫主导产业，参与扶贫的新型农业经营主体和现代农业园区达到533家，与37074户建档立卡贫困户建立利益联结关系；推进142个贫困村集体产权制度改革，带动5.3万户19.08万名贫困群众通过产业发展获得更多收益，实现了西安市产业扶贫户中长期产业全覆盖。建立产业扶贫对象信息库、项目库和技术专家信息库，设立总规模25亿元的市产业扶贫（农业）投资基金。落实“1+5”产业扶贫政策，西安市享受1万元资金扶持的在册贫困户达1.7万余户。基础设施建设，建成贫困村“油返砂”工程416.9公里、通村道路44公里，完成253处农村饮水安全巩固提升和39个农村电网改造升级项目建设。安全住房。年度脱贫对象危房改造和易地扶贫搬迁安全住房全部竣工并交钥匙，其中，危房改造1898户全部入住，易地扶贫搬迁实际入住率达到69.5%。教育扶贫。全市建档立卡贫困户义务教育阶段无辍学学生，其中，残障学生322人（随班就读148人，入特教学校93人，送教上门81人）。涉贫区县全面改薄项目121所，目前已竣工95所，其余学校全部启动建设。健康扶贫，贫困人口出院30266人次，共补偿1.72亿元，报销比例达到94.40%, “一站式”结算率98.02%，大病专项救治率达到99.95%以上，建成村级标准化卫生室258个，其中有两个以上的75个，占总数的52.8%。探索出“43210”西安健康扶贫模式。兜底保障。建成“1+N”救助体系，实现贫困人口“应保尽保”，积极开展特困供养、城乡低保入户调查购买服务试点，率先在全省推行社会救助购买服务工作。确保5424户8769人剩余贫困人口高质量脱贫、6.87万户24.23万人已脱贫户巩固提升、495户1725人的脱贫监测户和351户1058人的边缘户零返贫、不新增。将西安市农村低保标准提高至每人每年5400元，特困人员中失能、半失能集中供养率达到50.8%，资助困难家庭中学生1675人，发放资助金167.5万元。金融扶贫。累计发放扶贫小额信贷贫困户14831户，占在册贫困户总数的73%，放贷总金额34380万元，获贷率100%。办理“助农保”特惠扶贫专项保险48839户，总保额达109亿元，累计核赔1100万元。电商扶贫。打造13个电子商务示范乡镇、25个电子商务示范村，评选40家各具特色的农村电子商务示范企业，开展农村电商培训近6万人次，培育农村电商企业1000余家，带动农村人口就业万余人。2018年西安电商扶贫减贫经验作为中国成功经验向APEC经济体进行介绍。光伏扶贫。完成光伏扶贫项目国办系统录入工作，累计建成扶贫电站102个，总规模7190千瓦，关联贫困户1926户。其中，村级电站62个，联村电站12个，集中电站15个，户用电站13个。
3．突出合力合为强攻坚
落实全省“3+X”帮扶体系，9所市属医院、4所高校深入陕西省其他地区开展帮扶，主动对接省上安排的5所高校来西安市帮扶，共建立产学研一体化示范基地4个、定点扶贫实训基地1个，签订了6个合作协议。西安市创造性启动了“百企联百村”“一校结对一村”和“一院帮一村”活动，西安市已动员城区284所学校和医院参与脱贫攻坚工作，115家民营企业及商会、30家市属国有企业、9家招商引资企业进村开展帮扶，全力推动脱贫攻坚、美丽乡村、文化阵地建设。充分发挥社会组织、个体企业、群团组织等社会力量作用，制定《西安市“群团组织合力工作队助力脱贫攻坚战”行动实施方案》《关于推进社会组织参与脱贫攻坚工作的实施方案》《关于组织全省个体私营企业参与精准扶贫工作实施方案》等文件，扎实推进“工会精准扶贫行动”“脱贫攻坚青春建功行动”“三秦巾帼脱贫行动”等活动。西安市已动员115家社会组织、137家个体企业和4268名青年及各级工会、妇联广泛参与精准扶贫，共计投入资金2000万元以上，实施帮扶项目392个，2万余人直接受益，形成了全市推动扶贫的合力和浓厚氛围。
（三）案例
案例一
山丹丹花开红艳艳——西安市丹阳联村摆脱贫困的实践探索
为有效激发脱贫致富内生动力，增强发展合力，2017年9月，在周至县组建丹阳联村党委（丹阳联村党委所辖7个村，有6个村为省级贫困村，1个村为市级贫困村，是西安唯一的国家级贫困县周至县65个贫困村中最贫穷、最偏远的连片特困区），探索党建引领发展，助力脱贫攻坚，推动乡村振兴的现实路径，实现了农村党建与脱贫攻坚的深度融合。
一、主要做法
近年来，丹阳联村党委以新发展理念为引领，推动农村党建与脱贫攻坚双促双赢，形成了以联村、联产、联建、联情、联心“五联”抓党建促脱贫的工作格局。
第一，抱团取暖创新发展。
一是变单兵作战为集团作战。按照“地域相邻、产业相同、优势互补、做强做大”原则，打破传统乡镇、村落区域限制，联合竹峪镇丹阳、张龙、鸭沟、民主、中军岭、北西沟村和翠峰镇农林村，组建丹阳联村党委，构建以联村党委为核心，下联7个村互为支撑、联动发展的党建新格局，推动小组织向大团体转变，着力解决农村发展力量分散的问题。
二是让“公转”“自转”相得益彰。坚持“三不变”“三统一”“三独立”（行政区域不变、自治主体不变、集体资产产权不变，统一规划、统一部署、统一落实，独立建账、独立核算、独立管理）原则，建立“大事共议、实事共办、要事共决、急事共商”协调议事机制，明确权责边界和程序规范，提升联村党委统筹推进联村发展的控制力、影响力和抗风险能力。
三是选准配强“领头雁”。按照“一好双强”（政治素质好，带富能力强，协调能力强）标准，从浙江宁波邀请技术专家和脱贫致富带头人王乃祝到周至县挂职，担任丹阳联村党委书记。按照“想干事、能干事、干成事”理念，选好配强联村党委班子，抽调年轻优秀干部担任联村党委专职副书记，下联各村支部书记担任党委成员，共同为联村发展夯基筑台。
第二，盘活资源绿色发展。
一是唤醒农村沉睡的资源。针对村子小、劳力少、产业弱的实际情况，丹阳联村党委以“三变”改革为抓手，深入推进农村综合改革，完成土地确权登记颁证工作，采取“联村党委+公司+合作社+贫困户+农户”模式，推动农村“四荒地”、村集体建设用地、废弃厂矿、村民闲置土地“入股入社”，按照49%∶51%的比例进行分红，持续增加群众收入，有效保障群众收益。
二是打破传统产业发展桎梏。根据产业规模小、不成体系、产品附加值不高等问题，丹阳联村党委把7个村的土地资源集中“打包”，及时确立精品苗木、精品花卉和猕猴桃等集约化发展方向，引进红梅、早樱、桂花、玉兰等苗木新品种，在脱贫项目建设、产业发展等方面统一规划布局，统一推进落实，不断增强联村产业发展的系统性、整体性、协同性。
三是摆脱乡村旅游同质化困境。围绕“农旅一体化”发展的理念，推动道德文化高地、旅游度假胜地、绿色人居福地、脱贫致富示范区、“五美”建设样板区的“三地两区”建设，实施农村人居环境专项整治行动，加快传统产业转型升级，推动以特色民宿、农业观光、农家乐为代表的乡村旅游蓬勃发展。
第三，外引内联开放发展。
一是实施招商引资大战略。按照“平等合作、广泛参与、普遍受益”的原则，通过提供废弃厂房、学校等场地和“龙阳沟”品牌授权，与多家社会资本达成合作框架，签订分红协议，形成产业联盟。成立西安龙阳沟园林绿化有限责任公司、龙阳沟饮品有限公司、龙阳沟服饰有限公司等，为进一步壮大集体经济、带领群众脱贫致富奠定物质基础。
二是抢跑电商发展快车道。搭建龙阳沟电商平台，推进镇级电商服务站和村级电商服务点建设，发展电商经济，打造农副产品收储、加工、销售产业链，确保当地土特产、山泉水、精品苗木等搭乘电商快车进城入户，带动农户增收致富。同时，设立农副产品展销大厅，加大线下宣传推广，引导乡村经济朝着更加开放、绿色、共赢的方向发展。
三是增强内外联动协调性。为进一步加大帮扶工作力度，一方面注重统筹城区、开发区和市县两级职能部门的帮扶力量，实行驻村联户结对帮扶，用好用活脱贫攻坚各项政策举措；另一方面，积极对接各类社会帮扶力量，特别是加强同瑞安商会、温岭商会、宁波商会等商会和企业的沟通联系，结合实际争取更多支持，齐心协力打好丹阳联村脱贫攻坚战。
第四，营造氛围协调发展。
一是高频次召开“板凳会”。以农家庭院“板凳会”的形式，随时随地组织干部群众聊民生、讲政策、听建议，讨论解决大事要事和扶贫工作中的重点难点问题，协调化解邻里纠纷矛盾，推进干部作风转变，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。
二是常态化举办故事会。依托党员活动室、文化广场等定期举办“故事会”大讲堂，让贫困户讲述脱贫故事，让致富能手分享发展经验，用身边人身边事教育引导群众，振奋脱贫信心，调动主体作用，激发贫困群众内生动力。
三是多样化组织宣传队。以吸收民间艺人、草根明星、文艺爱好者为基础，以专业团队为补充，组建文艺宣传队，通过快板、秦腔、歌舞、小品等形式宣讲党的政策，演绎凡人善举和脱贫致富典型事迹，丰富老百姓的文化生活，推动精神扶贫与物质扶贫协调发展。
第五，凝心聚力共享发展。
一是唱好帮扶干部与帮扶对象“二人转”。注重引导帮扶干部与贫困群众画好“同心圆”，唱好“二人转”，把真功夫用在推动政策落地和解决实际困难上。
二是确保贫困群众“一个都不掉队”。围绕贫困群众基本生活保障、就业创业、医疗教育、住房安全等具体问题，深入开展以夜学、夜访、夜议、夜谈为主要内容的“四夜”活动，以理论学习、入户走访、民主议事、谈心谈话的形式，鼓励群众自力更生，坚定脱贫信心，进一步融洽干群关系。
三是着力改善群众生产生活条件。整合建设资金和项目，统一对道路交通、公共厕所、外墙立面、小景观及文化广场、停车场、农业设施等进行提升改造，统筹推进村庄绿化美化和道路两旁植草植树，积极改善联村环境和群众生产生活条件。
二、初步成效
作为陕西省首个联村党委，丹阳联村党委的创新性成立，增强了农村基层党组织设置的科学性，有效破解了因组织弱化、要素缺失、地域分割而长期制约农村发展的难题，促进了联村美丽党建、美丽经济、美丽村庄、美丽人家、美丽乡风“五个美丽”的建设和发展。
第一，坚强有力的“美丽党建”引领脱贫。
坚持把“五级书记”到第一线靠前指挥作为首要法则，持续强化对脱贫攻坚工作的领导，组织召开联村党委会27次，推动“关键少数”把精力和心思用在脱贫攻坚第一线，发挥基层党组织在脱贫攻坚中的引领作用，压实市委书记、县委书记、联村党委书记、村党支部书记、驻村第一书记抓党建促脱贫的责任链条，有效解决了一些干部相互拆台、与民争利的问题，凸显了“大党建、大扶贫、大发展”带来的脱贫攻坚新成效。
2019年，丹阳联村党委所辖7个村实现人均纯收入11524元，较2016年的7145元，增长了61.3%。其中，177个贫困户人均纯收入达到6494元，较2016年的2640元，增长了146%。截至目前，7个贫困村已全部摘帽退出贫困，177个贫困户中155户已实现稳定脱贫。其中，张龙村跻身陕西省美丽乡村20强，丹阳村荣获陕西省美丽宜居示范村荣誉称号。
第二，产业兴旺的“美丽经济”绽放魅力。
针对集体经济空壳，村民有土地无技术，有劳力无资金的实际，发动群众着眼高质量发展，推动“三变”改革，实施产业扶贫，制定“一户一策”，力争用最短时间让贫困村的产业火起来，让村民富起来。通过两年的努力，3个贫困村的集体经济全部实现了从无到有、从小到大的历史性突破。
第三，生态宜居的“美丽村庄”扮靓秦岭。
依托所辖7个村山水资源优势，坚持硬化、绿化、亮化、美化、净化“五化”同步，着力补齐农村基础设施建设短板。先后投资3160万元，新修村内道路40公里、入户路3万平方米，绿化道路26公里，外墙改造1.5万平方米，修建停车位196个、小广场8720平方米、文化墙4700平方米，栽植乔木类绿篱30万余株，安装太阳能路灯1006盏，推动美丽村庄从“个体美”“外在美”向“整体美”“内在美”转变，实现了农村人居环境“大变脸”。
第四，特色鲜明的“美丽人家”点缀梦想。
为拓宽群众增收致富渠道，丹阳联村党委通过危房改造和民居美化提升，深入开展“美丽人家·美丽庭院”创建活动，使显在的山水民居资源和潜在的乡土民俗资源，转变为增收资产和致富门路，成功打造出“雷家小厨”“岭上宋家”等一大批美丽人家、美丽庭院、美丽民宿，有效打通了贫困群众增收致富的“任督二脉”，实现了以“美丽人家”建设的小切口撬动“五个美丽”建设的大变局。
第五，文明和谐的“美丽乡风”吹进万家。
面对贫困群众信心不足和陈规陋习等因素影响，丹阳联村党委依托厚重的儒韵民风，紧抓贫困群众思想转变，厚植道德根基，激发脱贫致富内生动力。通过成立“两会一队”，深入开展精神扶贫、文化扶贫，引导贫困群众由“要我脱贫”向“我要脱贫”转变，涌现出了一批像雷保友、宋振生一样的“脱贫明星”和张成银、鲁土秀等“自强之星”。
三、几点启示
丹阳联村党委带领群众穷则思变、苦干实干、摆脱贫困的实践探索，开创了新时代西安脱贫攻坚、乡村振兴的新局面，给予我们许多有益启示：
第一，班子强不强要看领头羊。
丹阳联村党委是党在基层的神经末梢，是高质量党建保证高质量发展在脱贫攻坚中的生动实践。尤其是能人王乃祝带领广大干部群众主动扛起脱贫攻坚政治责任，推动党建工作与中心工作高度契合，实现了基层党建与脱贫攻坚、经济发展的同步共赢。
启示：加强基层党的建设，筑牢农村党组织的“一线堡垒”是关键。必须充分发挥党员干部的先锋模范作用，不断加强党对脱贫攻坚的全面领导，真正把党的组织优势发挥到脱贫攻坚最需要、最紧缺的环节，把选优配强支部带头人作为脱贫攻坚的首要工作，把最优秀、最适合的干部放到脱贫一线重要岗位，坚持选好带头人、建好党支部、管好村干部，为西安市决战脱贫攻坚提供坚强的政治和组织保证。
第二，小康不小康关键看老乡。
丹阳联村党委大力推行“大事共议、实事共办、要事共决、急事共商”的协调议事机制，让村民议身边事、定自家策、谋本村福，充分调动了群众致富奔小康、建设新家园的积极性和主动性，实现了农民持续增收和集体经济破零。
启示：老乡特别是贫困老乡的脱贫实际成效，是全面小康的重要标志。必须坚持以人民为中心的发展思想，“扶志”“扶智”齐头并进，充分调动广大干部群众的积极性，全面提升贫困群众脱贫信心和志气，争做脱贫攻坚的工匠，练好扶贫“绣花功”，织出群众“小康花”，切实让贫困群众富起来，有更多幸福感、获得感，确保贫困群众在实现小康的路上一个都不掉队。
第三，实现“生态美”“百姓富”的有机统一。
绿水青山就是绿色发展方式和生活方式最美好的诠释。丹阳联村党委结合区域生态优势，围绕“三地两区”建设和龙阳沟“四季花果山”目标，以农业结构调整为牵引，大力发展精品苗木花卉等特色产业，实现了“生态美”和“百姓富”的有机统一。
启示：绿水青山就是金山银山的理念，是实现乡村振兴的根本遵循。必须坚持把绿水青山作为全面小康的不懈追求，全面加强生态保护和修复，以绿色经济、美丽乡村建设为主要抓手，大力发展苗木花卉、民宿经济、乡村旅游等绿色产业，增加农业生态产品供给，提高农业生态服务能力，想方设法还祖宗“账”，千方百计留子孙“粮”，让更多农民吃上“生态饭”，让绿水青山为贫困群众带来源源不断的金山银山。
第四，改革创新是第一动力。
脱贫攻坚是一场既输不起也等不起的攻坚战。丹阳联村党委着眼发展优势，深化改革创新，带领群众对标先进、解放思想，用改革创新的办法创新基层党组织设置，推进农村“三变”改革，以钉钉子精神取得了真扶贫、扶真贫的良好反响。
启示：改革创新是推动脱贫攻坚的关键一招。必须不断强化抓党建促脱贫的主战场意识，深入挖掘农村发展新动能，创新精准扶贫新模式，找准“外力扶贫”与“主动脱贫”“大水漫灌”与“定向滴灌”契合点，持续推进“三变”改革，让农民切实享受土地“红利”。同时，因地制宜发展主导产业、壮大集体经济，引导贫困群众彻底摆脱意识和思想贫困，坚决打赢脱贫攻坚这场硬仗。
第五，抱团发展促共赢。
一人难挑千斤担，众人拾柴火焰高。在市委、市政府的倡导下，在社会各界的大力支持下，丹阳联村党委有效整合区域优势资源，将7个贫困村组建成脱贫攻坚“命运共同体”，着力构建“五联”工作新格局，实现了资源共享、捆绑推进、共同发展。
启示：“抱团发展、协同作战”是脱贫攻坚的有效途径。必须全面推进“五联”工作法，强化“结对帮扶”和“驻村帮扶”措施，不断点燃企业扶贫的“星星之火”、商会扶贫的“熊熊之火”和百企帮百村的“燎原之火”，以更大决心、更高标准、更硬措施，持续巩固成效、扩大战果，实现更好发展。
案例二
“小超市”蹚出“消费扶贫”新路子——西安扶贫超市的实践探索
“卖难”问题一直是困扰山区贫困村脱贫发展的一大难题。为解决产业扶贫从“买难”到“卖难”的“最后一公里”问题，西安市按照“实体店+电商+合作社”模式，组建运营西安扶贫超市，在旅游景区建设实体店，通过电商扩大销路，为贫困村农特产品提供销售平台，带动当地产业合作社发展，走市场化产业脱贫道路。
一、盘活资源搭大台子
西安扶贫超市组建运营采用“政府+企业+贫困户”模式。通过政府提供政策、资源和场所等支持；企业派出专业团队，负责产品运输、检验包装、营销宣传、店面销售、售后服务等工作，坚持走市场化道路；动员贫困地区的合作社、贫困农户及涉贫企业积极参与，精选地域性强、质优价廉的特色产品，形成稳定供货渠道。
2018年1月15日，西安扶贫超市（周至店）投入试运营，淘宝网店同日上线。4月28日，西安扶贫超市（大唐不夜城店）投入试运营。截至2019年底，西安扶贫超市产品已达13大类、200余个品种，供货体系涵盖全省10个设区市、30余个合作社，带动7000余名贫困户，销售额度300余万元。景区设立门店，写字楼设置“爱心货柜”，形成了较为完善的供销体系。西安市扶贫超市做法入选《“一带一路”国际减贫论坛案例汇编》。
二、科技助力引宽路子
西安扶贫超市不但搭起产销对接平台，同时建立大数据库分析研判销售数据：哪种商品卖得好、什么包装更符合消费审美、不同消费者对产品的偏好等等。通过分析得出市场对扶贫产品的大致需求；采取“以销定产”策略，使帮扶项目与市场精确接轨，切实增强贫困地区“造血”功能。
西安扶贫超市大数据分析已覆盖在售200余种产品，并按销量和利润细分出5个等次，同时向供货来源反馈市场数据50余次，让产业扶贫有了“千里眼”和“顺风耳”。
三、创意营销树好牌子
扶贫超市的产品标明：由某某村，某某贫困户生产；按照目前脱贫标准，只要销售多少份，该贫困户就可以达到脱贫标准。让消费者买到好产品的同时，直观地看到自己的购买行为奉献了爱心。通过宣传“在这里，消费就是扶贫”的理念，吸引市民主动参与消费，凝聚社会力量助力扶贫。
西安扶贫超市运营后推出的“徐光来家的土蜂蜜”，帮助贫困户徐光来在短短3个月内就销售土蜂蜜500余罐，收入13000多元；引入新科技手段，推出“智慧蜂箱”订单式饲养产品，由贫困户使用蜂箱，消费者认养蜂箱，提前解决蜂蜜销售问题。
依托西安丰富的旅游资源，实体店位于景区的地理优势，开发手工布鞋、竹编制品、秦岭山珍等具有地域特色的伴手礼，受到外地游客热捧。针对土猪肉、土鸡等农产品的“非标准化”问题，利用春节采购旺季，在大唐不夜城等门店开展“年货众筹”活动，多人拼购一头土猪，宰杀后通过物流配送到消费者家里，便利消费者购买的同时扩大销量。
四、聚合力量鼓钱袋子
超市运营过程中，西安市扶贫办牵头制定了“政府+贫困户+扶贫超市”集体经济扶持模式：对于市场反响好、需求大的产品扶持成立合作社，由致富能手牵头，贫困户加入，合作社负责生产和质量初控，不但保证供货稳定，还进一步推动了集体经济发展。按照这种机制，已在周至县楼观镇扶持成立了手工艺品制作、土鸡养殖等3家合作社并全部实现盈利，带动50余户贫困户及农户加入，有效提升了贫困村、贫困户发展产业的积极性。
收购过程中，每一笔交易都签订购货单，由贫困户签字认可并留存，有效解决收入核算难题。各门店聘用的贫困户营业员每月有稳定收入，基本实现了“一人就业、全家脱贫”。另外，在门店设立“爱心捐赠”“帮扶热线”，为有需要的贫困户争取社会爱心捐赠，搭建社会力量参与帮扶的桥梁。
案例三
打造“43210”西安健康扶贫模式为全市贫困人口撑起健康“保护伞”
近年来，西安市卫生健康系统加强组织领导，创新开展工作，充分发挥西安市经济社会发展相对发达和优质医疗资源集中等优势，以提高农村贫困人口受益水平为着力点，采取更加符合西安实际、更加有效的政策措施，构建起政府主导、部门牵头、基层实施、社会参与的健康扶贫大格局，形成以“四重保障”“三个一批”“两个下沉”“一张大网”和“零距离服务”为核心的“43210”西安健康扶贫模式，全市健康扶贫工作取得明显成效。截至目前，脱贫退出指标全部达标，各项政策落地落实，基层医疗服务能力稳步提升，疾病预防控制工作不断推进，贫困人口健康素养不断提升，因病致贫返贫问题得到有效解决，为西安市打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略奠定坚实基础。
一、筑牢政策体系，“四重保障”解民忧
2017年西安市因病致贫、因病返贫的贫困户数和人数分别达到在册贫困户和贫困人口的35%和39%，贫困群众面临的因疾病带来的灾难性支出，仍然是他们脱贫致富的重要制约因素。为此，西安市加强顶层设计，加大资金投入，着力推进制度建设，形成相对完善的贫困人口医疗保障制度体系。一是出台系列政策制度，构建新农合、大病保险、民政医疗救助和政府保障（政府购买医疗补充保险、政府专项救助基金等）构成的“四重保障”制度，坚持既不吊高胃口，也不降低标准，做到适度保障。二是各级财政全额资助贫困人口参加新农合、大病保险和医疗补充保险，确保贫困群众全部享受基本医疗保障。三是对贫困人口实行提高报销比例和封顶线，降低起付线等倾斜政策。四是推行“一站式”即时结算，整合医疗机构、扶贫、民政和保险公司信息平台，通过提升效能、优化服务，使贫困群众出院时一次办结所有报销补偿手续。五是对贫困群众实行免缴住院押金等优惠措施，减轻贫困群众经济负担，方便贫困群众诊疗就医。目前，“四重保障”制度已覆盖西安市全部贫困人口，贫困人口住院医疗费用报销比例超过80%，确保不让一个贫困群众因病致贫、因病返贫。
二、实施分类救治，“三个一批”治顽疾
在调查核实农村贫困人口患病情况的基础上，着力解决贫困人口中因大病、慢病存多年未治导致的丧失劳动能力问题，按照“大病集中救治一批、慢病签约服务管理一批、重病兜底保障一批”的原则，实施分类分批救治，彻底解决因病致贫的存量问题。一是实施大病专项救治。出台西安市11种大病专项救治方案，确定西安市儿童医院等19所定点医院，确定治疗方案，解决治疗费用，对西安市筛查的符合省定标准的338名大病患者，按照病情全部进行救治，该手术的手术，需要长期治疗的转为慢病管理，下一步，将进一步扩大大病专项救治病种至25种，集中解决贫困人口中多年累积大病患者的治疗问题。二是开展慢病签约服务管理。动员全市各级医疗技术人员，进村入户对贫困患者进行健康查体，健康情况调查，建立健康档案，制定治疗方案和健康管理措施，实现贫困人口家庭医生签约服务应签尽签，做到签约一人、履约一人、做实一人。三是落实重病兜底保障。对贫困人口中医疗费用负担重、家庭中多人患重病和残障家庭，通过“四重保障”、民政救助和专项基金，实行兜底保障，解决他们看病就医的后顾之忧。
三、做实医疗帮扶，“两个下沉”促提升
为均衡医疗资源布局，加快提升基层医疗机构服务能力，西安市集中出台多项政策措施，大力开展城市优质医疗资源下沉和医务人员下基层的“双下沉”活动。一是对口帮扶贫困地区县级医院。确定帮扶关系、签订帮扶协议、明确帮扶任务，重点从医院管理、医疗技术、人才培养、项目倾斜等多方面开展帮扶工作。全市12家三级医院对口帮扶县级医院13所，组团式帮扶周至县级医院、蓝田县医院，打造县属三级医院和县域医疗中心，构建医疗联合体和专科联盟。二是对口帮扶贫困地区乡镇卫生院。通过派驻专家提升诊疗服务能力、安排基层医疗机构轮训、实行技术管理双驱动、对口帮扶与健康扶贫密切结合、探索托管和医联体等方式，建立紧密型上下联动帮扶机制，帮扶乡镇卫生院（卫生服务中心）112所，长期派驻医务人员开展医疗技术服务。三是开展“一院帮一村”活动。统筹协调142家城市医疗卫生机构，按照“一院帮一村”原则，实行贫困村卫生室挂牌帮扶责任制，进行为期三年的对口帮扶，在全省率先落实医疗帮扶工作村级层面全覆盖。
四、加强疾病防控，“一张大网”保健康
为提高贫困群众健康水平，让贫困群众讲健康、会防病、少生病，西安市坚持健康扶贫工作“两手抓”，一手抓精准施治斩病根，减少因病致贫的存量，一手抓疾病预防控制断病源，控制因病致贫增量。实施疾病预防控制“八大行动”，广泛开展健康知识普及和“健康细胞”创建活动，发放健康教育宣传品，建立健康教育宣传栏，举办健康知识讲座，开展公众健康咨询活动3600余次，受众人数35.78万人次。积极推进艾滋病、肺结核等重点传染病的治疗和防控工作，进行狂犬病暴露后规范化预防处置，对重点人群接种出血热疫苗，创建慢性病综合防治示范区6个，高血压、糖尿病等慢性病规范管理率达到国家标准。基本公共卫生服务、孕产妇和儿童保健项目覆盖全部区县。开展农村环境卫生整洁行动，建设美丽乡村，全市142个贫困村优先安排无害化户厕提升改造。广泛开展全市全民健身活动，实现全市具备条件的行政村、社区全民健身工程全覆盖。
五、开展专项行动，“零距离服务”求实效
实施健康扶贫“零距离服务”，解决贫困群众看病就医的实际困难。一是广泛开展“健康扶贫春季攻势”活动，精心选定调研题目、拟定调研提纲、设计调查问卷，组织西安市卫生健康系统290多名干部，走进基层机构和贫困户家中，面对面调研座谈，形成调研报告10篇，针对性出台各类政策性文件5个。二是组织37所市级医疗机构派出各科专家120多名，组成60余支医疗专科小分队，对急需解决实际医疗问题的200余户贫困户，针对性开展专科诊断治疗活动，提出治疗方案261个，对30多人提出进一步检查治疗建议。三是广泛开展“健康扶贫夏季会战”活动。组织进行“5·12国际护士节”“6·6全国爱眼日”和“7·11世界人口日”三大健康扶贫进村入户行动。深入贫困乡村和贫困户家中，开展送医上门、健康教育、政策宣传等活动，组织200余家医疗卫生机构，义诊服务群众80余万人次，发放宣传资料10万余份，筛查视力2000多人。开展“深化健康扶贫，服务百姓健康”大型扶贫日系列活动，共接诊群众4万余人次，发放药品价值近15万元，发放宣传海报、日历、文具等各类宣传品10万余份，切实做到为贫困患者“零距离服务”。
案例四
西安市建立完善“1+N”社会救助体系织牢织密兜底保障网
2018年11月26日，国务院通报表扬了在第五次大督查中发现的各省市区的130项典型经验和做法，“西安市建立完善 ‘1+N’社会救助体系、织牢织密兜底保障网”名列其中，是陕西省此次受到表扬的3项经验做法之一。
一、西安市“1+N”社会救助体系基本情况
西安市探索建立的“1+N”社会救助体系，是以城乡最低生活保障制度为主体，以特困人员供养制度、医疗救助制度、临时救助制度、教育资助制度、残疾人两项补贴制度、高龄老人生活保障补贴制度、困难失能老人护理补贴制度、渐退帮扶制度、分类施保制度等为补充的社会救助制度体系。其目的在于使各类困难群众和保障对象，都能够得到政府的关怀和帮助，从而形成一个比较完整的救助链。
在建立完善“1+N”社会救助体系过程中，西安市民政局重点着眼全面脱贫攻坚、完善长效机制，联合有关部门出台《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案》，从政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接4个方面提出了具体措施，形成了兜底脱贫工作合力。进一步完善了“分类施保”“渐退帮扶”等政策，对最低生活保障家庭中“城市 ‘三无’人员”等8类特困人员实行分类施保，提高低保补助水平；对城乡低保家庭收入超出低保标准的，分别给予6个月和12个月的延长期，确保家庭收入稳定后再退出低保。同时，还建立了低保信息核对平台，坚持长期公示制度，实行一门受理、集中办理方式，打通服务群众的“最后一公里”，优化服务结构，接受社会监督。
西安市建立“1+N”社会救助体系，与全省各设区市相比较，具有保障标准最高、覆盖范围最广、资金发放最及时等特点。横向上，有效拓展了救助范围，纵向上，建立了低保标准自然增长长效机制，解决了过去在社会救助方面间断性、碎片化的问题，使制度设立更加完善，操作程序更加规范，实现了动态管理下的“应保尽保、应助尽助”，进一步织密织牢了西安市兜底保障网络。西安市这一做法先后被新华社、《中国社会报》在全国范围内进行了宣传报道。
二、西安市“1+N”社会救助体系主要成效
目前，西安市农村低保标准调整为5400元/人·年，城市低保标准提高至660元/人·月，城乡低保标准全省最高，城市标准位列全国15个副省级城市第九位，农村位列第十位。截至10月底，西安市共有城乡低保对象4.04万户9.23万人，发放保障金4.89亿元，其中为城市低保对象1.69万户2.59万人发放保障金1.99亿元，为农村低保对象2.35万户6.64万人发放保障金2.9亿元；临时救助2.94万人次，发放救助金2872.3万元；医疗救助11.12万人次，发放救助金9501万元；资助困难家庭中学生1675人，发放资助金167.5万元；为8.96万名残疾人发放两项补贴资金5920.27万元；为农村特困供养人员6172户6239人发放特困供养金4157万元。
三、下一步工作思路和打算
西安市将以这次国务院通报表扬为契机，围绕社会救助兜底保障工作，进一步健全、拓展和完善西安市社会救助体系建设。
一是持续完善和优化“1+N”社会救助体系，修订完善社会救助制度，扩大政策覆盖面。稳步提升低保等社会救助标准，加大因病致贫、因病返贫的救助力度，对因大病等刚性支出比例过大或突发性事故造成家庭入不敷出的支出型贫困家庭，专门研究出台相关救助办法。
二是通过购买第三方服务方式，将社会资源和力量引入社会救助服务领域，积极开展城乡低保对象入户调查、数据采集与录入、档案管理、政策咨询等业务，不断提高救助保障的准确率，真正实现对各类困难群体的应助尽助、应救尽救。
三是积极探索研究“主动发现、主动受理、主动办理”救助机制，对陷入生活困境的困难群众做到早发现、早救助，对急需救助群众实行先救助后审批，有效保障急难群众基本生活，打通社会救助“最后一公里”。
二、西安市脱贫攻坚存在的问题
课题组认为西安市脱贫攻坚各项工作任务按计划节点有序推进，取得了阶段性成果。但随着脱贫攻坚工作的不断深入，也凸显出一些不容忽视的问题和困难，主要表现在：
（一）扶贫产业市场竞争力弱，带动力不强
自精准扶贫战略实施以来，市、县政府及相关职能部门精准施策，大力实施产业扶贫，取得了积极成效。但是部分扶贫产业仍存在规模小、实力弱、带动力不足等问题。一是产业选择缺乏长远规划，具有普遍性的、能够脱贫的特色产业，发展效果不明显。二是新型产业经营主体培育不足，现有的一些扶贫产业规模小、管理粗放，带动力强的龙头企业或规范的农民合作社缺乏。三是扶贫产业多而不强、繁而不优，产业发展不健全，重生产轻加工、重产量轻质量、重投入轻管理，市场竞争力弱，发展后劲不足。虽然西安市猕猴桃、核桃等产业已形成较大发展规模，但产业链不全，产品附加值不高。加之，龙头企业、专业合作社等新型经营主体和现代农业园区参与产业扶贫数量较少，带动贫困户覆盖率不高。四是部分企业或社会组织利用国家扶贫优惠政策进入扶贫领域，但带动贫困人口脱贫意愿不强，辐射带动力有限，贫困群众参与度低，深层次、多元化的利益互联共享机制尚未形成。五是行业扶贫力量到村到户整合不够，未完全发挥出综合扶持的叠加效应。
（二）集体经济基础薄弱，稳定发展支撑不足
“农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置”，让资源变资产、资金变股金、农民变股民的农村“三变”改革还处在探索阶段，农民合作社、龙头企业、种养大户、家庭农场等新型农业经营主体的扶持力度不大，贫困村集体经济普遍薄弱，群众的自我“造血”功能还不强。集体经济是农村经济的重要组成部分，是农村富裕的基础。然而，西安市已脱贫的部分乡村，长期稳定发展的基础尚不牢固。一是集体经济发展模式单一。多数脱贫村发展集体经济的办法和措施不多，没有持续增收的集体产业和稳定的经济来源。二是乡村劳动力和人才匮乏。近年来，因农村发展条件和空间受限、农村学校撤并等一些政策和体制机制方面的原因，农村青壮年劳动力外流和农业人才流失现象严重，导致乡村人才匮乏，农村发展缺少生机和活力，发展后劲严重不足。三是基础条件需整体改善提升。部分乡村基于区位劣势等原因，交通不便、通信不畅，在基础设施和公共服务方面仍有较大缺口，有待进一步改善提升。
（三）贫困群众内生动力不足，扶贫干部缺乏激励
一是脱贫村干部、群众依然存在主动性、积极性发挥不够问题。一些脱贫村“两委”干部年龄偏大、文化程度偏低、能力素质不高、主观能动性不强，反主为客，把村里的工作都交给驻村工作队或第一书记，缺乏主动带动群众致富的动力和能力。一些脱贫户主要依靠政策帮扶实现脱贫，缺乏自我发展的动力和能力。舆论引导力度不够，物质扶贫和精神扶贫推进不平衡，在大力弘扬社会主义核心价值观、正面弘扬敬老孝老、艰苦奋斗、自力更生等美丽乡风建设方面创新举措少。随着物质帮扶力度不断加大，部分贫困群众精神之“钙”还未补上，还存在“等靠要”思想，少数贫困户不愿积极就业，缺乏勤劳致富的信心、缺少干事创业的决心和恒心，精神扶贫还需进一步加强。
二是干部队伍特别是一些领导干部出现了松劲懈怠、喘口气、歇歇脚的问题。随着贫困县的摘帽，脱贫任务的基本完成，有的领导出现工作放松倾向，把巩固提升当作一般性的工作来安排，一些部门领导在帮扶人员配备、帮扶力度上出现应付思想，对驻村干部的管理出现明显松懈。干部队伍这种苗头性问题直接影响脱贫攻坚成果的巩固。对干部的正向激励机制还未形成。扶贫系统角色定位的“五个转变”还未完全实现，各级扶贫干部队伍能力还需不断提升。随着对各级扶贫干部问责力度的不断加大，正向激励机制缺乏凸显，对镇街、帮扶单位、帮扶干部的激励措施不够。
（四）易地搬迁群众后续发展仍需持续关注
易地搬迁是打赢脱贫攻坚战、提升贫困地区民生福祉的重要举措。经过连续几年的强力攻坚，全市易地搬迁安置项目相继建成且多数已具备交付条件，在取得突破性进展的同时也存在一些难点和问题。最主要的是搬迁群众后续发展必须持续关注。搬迁是手段，稳定脱贫才是最终目的。西安市虽就搬迁群众后续就业创业、产业发展等问题陆续出台了一些政策，但由于该工作涉及部门多，部分职能部门未针对性地制定出台相关实施方案，导致措施不明确，政策落实不到位，一定程度上影响搬迁群众后期稳定发展。
（五）农村人居环境仍需进一步提升
调查中发现：一是部分村庄生活垃圾不能做到日产日清。二是多数村民家庭生活污水未经处理直接排放，农村生活污水集中处理不足两成。农村生活污水治理是建设美丽乡村的现实需求。当前，农村生活污水治理进展缓慢，与广大农民群众对美丽乡村的期待相差甚远。调查中村民普遍反映，农村生活污水排放没有统一规划管理，村里没有污水处理设施和管网，村民各自随意排放对环境造成污染，生活污水治理已成为农村人居环境整治的突出短板。三是西安市农村厕所革命近年来虽然取得显著成效，但与广大农民群众对美好生活的需求相比，还存在厕所改造进展慢等问题，村民满意度不高。四是建设生态宜居的美丽乡村，村容村貌提升是主攻方向之一。调查显示，村庄房屋缺乏统一规划、村庄绿化美化不足已成为提升村容村貌的明显短板。
三、解决西安市脱贫攻坚存在问题的对策
当前及今后一段时期内，西安市脱贫攻坚的主要任务转变为巩固提升脱贫攻坚成果。脱贫攻坚成果的巩固要站在统筹城乡发展的高度，根据新情况，针对新问题，以乡村振兴为统领，充分调动方方面面的积极性和主动性，发挥各项涉农政策的合力，统筹规划，协调贫困村与非贫困村的发展，不断提升农村基础设施和公共服务水平，发展壮大农村一二三产业，巩固提升脱贫攻坚成果，夯实乡村振兴基础，促进城乡一体发展。
（一）实施特色产业增收富民
将贫困户融入苗木花卉、乡村旅游、电子商务、特色种养等产业链条中，完善和巩固利益联结机制，培育特色产业。深入推进扶贫领域“招大引强”，发挥好阿里巴巴、京东等名企参与效应，探索发展新模式，力争涉农区县形成1～2个特色产业集群，低收入村形成1～2个主导产业，相对贫困户掌握1～2项实用技术。围绕特色产业发展，加大鼓励激励政策供给力度，着力推进公益性岗位开发、社区工厂和扶贫基地建设，多渠道促进贫困群众“就地就近”高质量就业和创业。
1．五种扶持形式使贫困户走上产业脱贫路
一是龙头企业+农户股份制形式。这种形式可以将农业资源变成农民的资本，将扶持资金量化到户，通过扶“强”（企业自身发展）带“弱”（贫困户），通过建立收益分配协议，实现共同发展。
二是专业合作社+农户合作形式。这是目前最广泛的带动形式，关键是引导合作社自身的企业化、规范化建设。同时，明确具体的带动内容、服务形式、利益分配协议，作为“一村一品”建设的主渠道，带动农户增强造血能力的主要措施。
三是专业大户+农户示范形式。作为一种松散型初级带动模式，便于贫困户通过打工、土地流转等形式学习技术和市场知识，要鼓励将大户发展成合作社，有利于通过财政扶持，规范发展，规范带动。
四是协会+农户服务形式。行业协会作为农民互助服务型组织，要在产业扶贫方面发挥指导作用，要把贫困户作为特殊服务对象，给予特殊帮助。
五是农户自我发展形式。对有发展意愿和发展能力的贫困户，财政专项产业资金可通过项目和协议直补到户，关键是政府部门要加大技术培训力度、销售指导力度，解决基础设施主要问题和畅通小额信贷渠道。
2．加大培训和财政专项资金扶持力度
据了解，根据产业内容和组织形式的共性特点，西安市脱贫产业归为龙头企业、农民专业合作社、农家乐、中蜂、奶山羊、产业基础设施、电商扶贫、移民搬迁村（一场一基地）、农业示范园带动、贫困户创业等10类，并针对各类特点在资金扶持和方法指导上制定针对性政策分类推进、高效推进。
同时，西安市在下一步还将加大财政专项资金扶持力度，利用专项资金促进壮大区域产业和农户增收则是目前扶贫工作的重点任务。并发挥各类经营主体的带动作用，着力引入龙头企业，广泛建立合作社，扶持大户能人，建立各种形式的服务型组织，以此作为培育主导产业的基础和带动力量的基础，不断探索各种带动模式和利益联结模式。
针对产业脱贫涉及组织形式、技术能力、经营能力、市场能力、资金使用管理办法、收益分配结构等问题，增强系统性培训，对贫困户的培训使用示范模式、榜样模式，用具体的指导服务提升经营能力。
（二）大力发展村集体经济
深入推进“三变”改革，出台村集体经济发展奖励扶持办法，引导、鼓励发展壮大集体经济，用足用好每个贫困村50万元集体经济发展资金，确保142个贫困村集体经济收入达5万元以上，非贫困村集体经济收入稳步提升。一是差异化发展，避免同质化竞争。现在，很多贫困村都发展了一些产业，如经济物种植、生态鸡养殖、生猪代养等，群众比较乐于接受。但要对产品出来后的市场行情有个预判，避免“物贱伤农”。发展壮大村级集体经济要坚持从实际出发，因地制宜，分类指导，不能一哄而上；要精准对接主导产业，各打各的优势牌，各走各的特色路，“走自己的路，才能避免无路可走”；要坚持多样化发展村级集体经济，合理开发资源，发展特色效益产业，真正做到富民增收。二是严格遵循客观规律。要遵循市场规律、经济规律，不要一哄而上，不要盲目上马，要以市场为导向，以效益为中心，以群众受益为关键，干实事、办实业，干成实事、办成实业，不要培养“盆景”。发展集体经济，大家一般想到的就是办企业、搞合作社，这样都走同一条路也是不能长远发展的，还可以通过开展政策传递、原材料供应、产品初加工或者拓宽市场等有偿服务来“挣钱”，或者是通过租赁经营、开发承包等方式盘活现有的集体资源。三是要抓好提质增效。既要不断发展壮大，更要规范管理、安全运行，切实用好集体经济的每一分钱，提高资金使用效益，真正把有限的钱花在刀刃上，让来之不易的集体经济发挥出更大的政治、社会和经济效应。同时，要将村级集体经济纳入村务公开范畴，定期公开，原则上每季度公开，自觉接受群众监督。
（三）激发村干部群众内生动力，狠抓帮扶干部队伍作风
贫困村干部、群众是脱贫攻坚的主体，稳定脱贫最终要靠贫困村干部、群众自我发展能力。要针对贫困村干部队伍老龄化严重的实际，通过选派大学生村官、村村联建、村企联建等方式，加强贫困村基层组织建设，增强贫困村村支“两委”带领群众脱贫致富的动力和能力。要在进一步提升农村基础设施和公共服务的基础上，多形式、多渠道激发贫困群众自我发展动力，增强自我发展能力。要通过宣传、教育，在农村营造“勤劳脱贫光荣，坐等靠要可耻”的浓厚氛围，要通过提供就业岗位，搭建就业平台，加强就业培训，发展壮大农村产业等，逐步增强贫困群众自我发展能力，夯实其稳定脱贫基础。以“美丽乡风”为引领，实施新风新尚培育工程。积极传承和弘扬农耕、乡贤、民俗、非物质文化遗产等文化，重塑乡村文化的现实价值，推进乡村文化繁荣工程扎根落地，实现文化设施到村、文化服务到户、文化普及到人、文化扶贫到“根”。用好“一约四会”，充分发挥好村民自治、乡贤管理作用，整治婚丧嫁娶大操大办、厚葬薄养等突出问题，引导群众摒弃陈规陋习，培育新风正气。持续做好“扶志”“扶智”，做深做细政策宣讲、帮扶动员，持续开展“十送”“两会一队”等活动，落实好“扶智六法”。强化带动示范，策划宣传好脱贫励志典型。进一步规范爱心超市管理，实现爱心捐赠与贫困群众个性化需求的无缝对接，充分调动参与积极性，提升自我发展内生动力。
干部是脱贫攻坚的领导力量，脱贫攻坚的成败取决于各级领导干部和扶贫干部的综合素质、决策水平、执行能力。进一步增强各级领导干部的政治意识，深刻认识脱贫攻坚的政治属性，克服松劲懈怠倾向，加强对脱贫攻坚的领导。细化落实容错纠错机制，尤其是加大对基层扶贫干部的激励鼓励，调动工作积极性和创造性。各有关单位在帮扶人员配备上要克服应付思想，选派爱农村、爱农民、懂农业、会帮扶的党员干部到扶贫一线。同时加强对驻村工作队和第一书记的管理，克服软弱涣散倾向，充分发挥党员干部队伍的主力军作用。建强基层党组织，强化引领带动，探索实施“产业链支部”模式，发挥好民情大数据地图作用，全面推广应用联村党委实施集中连片脱贫攻坚模式。进一步完善脱贫责任机制，层层压实主官主责，开展四级书记遍访贫困对象行动，全面了解群众需求，解决实际困难。进一步完善脱贫培训机制，围绕扶贫干部扶贫能力、贫困户脱贫能力提升，分级分层打造市、县、乡三级脱贫攻坚培训体系，实现学习培训全覆盖。进一步完善社会帮扶机制，在持续推进“3+X”帮扶体系、苏陕扶贫协作的基础上，充分发挥工青妇、工商联、文教卫等群团部门的优势，打造多元主体参与，政府和社会协同推进的扶贫大格局。
（四）推动公共服务一体化
加快构建广覆盖、强保障、一体化、可持续的基本公共服务体系。巩固控辍保学成果，着力发展优质教育，构建布局合理、结构完善的城乡教育体系，实现贫困县“宽带网络校校通”“优质资源班班通”全覆盖。筑牢基本医疗、大病保险、医疗救助、政府兜底四重防线，深入实施疾病预防控制行动，充分发挥家庭医生作用，全面提升群众健康水平。统筹建立以社会保险、社会救助、社会福利制度为主体，以社会帮扶、社工助力为辅助的综合保障体系，对丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的家庭全部实行政策性保障兜底。
另外，易地搬迁后续发展事关搬迁户传统生活方式的改变和稳定脱贫，相关职能部门要抓住“志”“智”双扶这个关键，结合本地实际，进一步完善并细化搬迁群众后续产业发展和就业创业的行动方案，明确具体扶持措施和办法，扎实做好搬迁群众创业就业培训和产业发展定向跟踪服务指导等工作，促进搬迁群众劳动力转移就业和产业发展增收；要多部门联动，系统解决好搬迁群众的生产生活，特别要关注户籍变动、子女就学、社会保障等群众切身利益问题，确保民生问题与搬迁工作“齐步走”，增强搬迁贫困群众的安全感、归属感。
建档立卡贫困群众搬迁后，其他脱贫措施持续跟进，直至稳定脱贫，确保搬迁贫困群众后续帮扶无盲点、全覆盖。同时，充分发挥安置社区靠近工业园区、旅游景区的地理优势，以“三单一卡”（就业岗位菜单、就业状态清单、劳动力资源账单和搬迁对象脱贫明白卡）为核心，与周边企业签订用工协议，实现就近就业。确保有就业创业意愿和需求的贫困劳动力全员培训，进一步促使以打零工为主向稳定就业为主的模式转变。确保每户至少参与一项脱贫产业、有一人稳定就业、有一人掌握一至两项脱贫发展技能。
坚持“政府推动、市场运作、政策扶持、资源整合、加快发展”的原则，把发展区域特色主导产业与搬迁户增收致富有机结合起来，加大产业培育扶持和就业帮扶力度，因地制宜发展搬迁群众参与度高的特色产业，积极培育搬迁安置点“社区经济”，不断增强搬迁群众增收致富能力。引导搬迁群众由扶贫到“扶志”“扶智”，实现自我脱贫、自我服务、自我管理，打造宜居和谐社区。
（五）建设“美丽乡村”，提升人居环境
围绕水、电、路及通信、体育、文化、卫生、教育等基础设施进行再摸底、再排查、再提升，彻底解决好“两房”建设各类遗留问题，全面完成“拆旧腾退”工作，跟进落实好产业、就业措施，见项目、见物资、见成效。稳步提升贫困村人居环境，加快推进改厕治污一体化，贫困村公共卫生厕所40%以上达到等级标准，持续做好农村增绿，充分利用闲置空地、渠边路地，见空植树，建立完善贫困村保洁制度，加快建设生活污水处理和生活垃圾收集设施，全力整治垃圾乱弃、污水乱倒和乱搭乱建等突出问题，在贫困村率先打造一批有颜值、有气质的美丽村庄示范样板。另外，贫困村与非贫困村基础设施存在差别，在做好贫困村基础设施建设的同时，进一步加大对非贫困村的建设支持力度。以县、乡镇为单位，统筹整合农村各类资源、市场要素和投向农村的财政、社会资金，布局、推进农村基础设施和公共服务建设，提高资源、资金使用效率，不断提升农村基础设施和公共服务水平，弥合贫困村和非贫困村之间、贫困户和非贫困户之间的矛盾，加大边缘人口的社会保障力度，逐步缩小城乡基础设施和公共服务差距，巩固提升脱贫攻坚成果，促进乡村振兴和城乡一体化发展。
（六）多措并举巩固提升脱贫成果
党的十九大做出的乡村振兴战略部署为脱贫攻坚成果的巩固提升带来了重大机遇。各级各部门要把打好脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，结合自身实际，科学制订好脱贫攻坚后续行动计划，为下一步实施乡村振兴战略打下坚实基础。脱贫攻坚期内要政策不变、力度不减、责任到位。充分发挥大数据平台作用，做好政策、信息互联互通，实现规范管理、动态监测、科学决策。强化资金保障监管，市级财政扶贫资金增幅保持20%以上，构建严密有效的扶贫信贷风险防范体系，确保使用安全精准。全面对接“乡村振兴”，积极破解增收难题，高质量推进剩余贫困人口脱贫，不断创新路径机制，持续做好已脱贫户后续帮扶，进一步提升群众的获得感、幸福感。
四、巩固脱贫成果与实施乡村振兴战略对接的设想
脱贫攻坚与乡村振兴作为关系我国改革发展，尤其是广大农村发展的两大重要战略性部署，在政策设计上本就具有协调性、兼容性，具体实施中应该做到有效对接、无缝接驳。
一是加强乡村振兴顶层设计与精准扶贫微观政策的有效对接。乡村振兴战略侧重于从顶层设计角度为农村发展指明方向，是一个系统性工程，意在促进农村经济、文化、社会、生态的全面发展和整体提升。精准扶贫从致贫的因素出发，针对不同原因，采取不同的扶贫措施，帮助每一个贫困户脱贫，侧重于微观政策。因此，在实践中需要将乡村振兴顶层设计与精准扶贫微观政策有效衔接起来。
首先，出台由特惠向普惠逐步转型的惠农支农政策体系。当前，围绕精准扶贫，我们制定了一系列到村到户的扶持政策，保障了农村贫困人口的生活和生产；在乡村振兴阶段，应在此基础上扩大扶贫范围，实现扶贫资金逐步向非贫困户开放，激发农村贫困人口的内生动力。其次，强化乡村基础设施建设，完善农村社会保障体系，健全精准扶贫政策的民主监督制度和考核制度，提高精准扶贫的科学性，实现精准扶贫和乡村振兴的有机结合。再次，要坚持乡村振兴建设总目标与乡村自身的特色结合，制定差别化的扶持政策。精准扶贫为乡村振兴提供了具体方向和工作重点，在精准扶贫地区，可以利用已有的乡村资源，结合当地特色，发挥乡村贫困人口主观能动性。例如，通过发展旅游经济，实现经济增长。
二是推进乡村振兴主体与精准扶贫主体的有效衔接。精准扶贫政策主要是针对农村中的贫困农户，采取特定的帮扶措施，带领其逐步脱贫，而乡村振兴战略是面向市场和各社会主体，鼓励社会各界发挥集体智慧，发扬奉献精神，带领贫困群众脱贫致富。乡村振兴和精准扶贫都要求提高农村贫困人口的自我发展能力，实现可持续的脱贫和发展。因此，推进乡村振兴主体与精准扶贫主体的有效衔接，不仅需要充分利用行政力量，实现政府和农村贫困人口的对接，还需要广泛吸收社会力量，并发挥市场机制的作用。一方面，应建立健全激励机制，鼓励更多的专家学者、技能人才、企业、社会组织机构等，通过下乡担任志愿者、投资兴业、捐资捐物等方式参与到乡村振兴与精准扶贫的工作中来，引导激励社会各界更加关注、支持和参与脱贫攻坚，构建以政府为主导、多元主体共同参与的脱贫攻坚与乡村建设模式；另一方面，要借助市场力量实现各类生产要素的高效率结合，持续增加农村贫困人口的经济收入，为乡村振兴建设提供不竭动力。
三是实现精准扶贫与乡村振兴在技术层面的相互补充。当前，大数据在推动农业现代化生产、完善建档立卡的信息化方面发挥了关键作用。乡村振兴战略与精准扶贫政策的有效衔接需要技术的相互补充，应将乡村振兴与精准扶贫的技术发展纳入国家农业信息化发展计划，形成纵向相连、横向相通的技术体系。在乡村振兴方面，要加快乡村地区的网络建设，引进信息技术人才，通过大数据分析农业发展市场需求，促进农村电子商务发展，并鼓励互联网企业建立产销衔接的农业服务平台，提升农业综合信息服务水平，加快农业科技成果的转化应用，走质量兴农道路。在精准扶贫方面，通过建档立卡和扶贫开发信息化建设，推进信息进村入户，完善精准扶贫数据库，实时记录扶贫成果，为建档立卡户精准退出提供数据支持和技术保障。在乡村振兴与精准扶贫的实际工作中，开展技术的相互补充，有利于实现工作的精准化与科学化，提高乡村振兴与精准扶贫各类资源的使用效率。
课题组负责人：宋少燕
课题组成员：胡 颖 程 珽 赵 珊