改革开放以来宁夏移民研究

马 妍

宁夏属于西部地区、民族地区、欠发达省区，“苦瘠甲天下”的西海固地区是国家14个集中连片特困地区之一。长期以来，宁夏始终坚持把易地扶贫搬迁作为打赢脱贫攻坚战的关键举措和重大政治工程、民生工程，有计划、有组织、大规模持续推进易地扶贫搬迁工作，探索了集中安置、就近安置、劳务安置、插花安置等多种县内县外搬迁安置方式，先后实施了6次大规模移民，惠及123.26万人，全区贫困人口从2011年的101.5万人减少到2019年末的1.88万人，贫困发生率由25.5%下降到0.47%，为全力打赢脱贫攻坚战提供了有力支撑。

一、宁夏移民基本情况

自上世纪80年代以来，宁夏有计划、有组织实施了6次大规模易地移民扶贫搬迁，累计从宁夏中南部地区向引黄扬黄灌区、县内有条件引水灌溉的地方搬迁安置移民123.26万人，占全区总人口的17.8%。

从安置区域看，县外移民约87.96万人，主要安置在银川市、石嘴山市、吴忠市、中卫市的13个川区县和红寺堡区，其中红寺堡区是全国最大的易地生态移民扶贫集中安置区，累计开发耕地70余万亩，搬迁安置移民23万人；县内移民约35.3万人，8个国定贫困县都有分布。

从安置方式看，吊庄安置19.8万人，主要分布在沙坡头区、大武口区、兴庆区、西夏区、永宁县等县区；集中安置约102万人，全区22个县区都有分布；插花安置约1300户7100人，主要安置在平罗县。

从安置类型看，劳务移民约13.2万人，主要安置在大武口区、惠农区、永宁县、灵武市等县区；生态移民约110万人，分布在全区各县区。川区13个县区和红寺堡区是移民主要安置区，为推动宁夏扶贫开发发挥了重要作用、做出了重要贡献。

从安置阶段看，宁夏移民搬迁先后经历了6个阶段。第一阶段（1983—2000年），实施吊庄移民。主要组织中南部地区部分贫困群众，搬到引黄灌区的沙坡头区、大武口区、兴庆区、西夏区、永宁县等地进行开发性生产，投资1.04亿元，开发土地56万亩，安置移民19.8万人，其中县外12.78万人、县内7.02万人。第二阶段（1995—2010年），实施扶贫扬黄灌溉工程移民。投资36.69亿元，开发土地80万亩，向红寺堡扬水灌区和固海扩灌扬水灌区安置移民30.8万人，其中县外18.8万人、县内12万人。第三阶段（2001—2007年），实施易地扶贫搬迁试点移民。在红寺堡灌区、固海扩灌区、盐环定扬水灌区、彭阳县长城塬灌区、中卫市南山台灌区、南部山区库井灌区、平罗自流灌区以及农垦国营农场进行安置，投资8.6亿元，开发土地10.76万亩，安置移民14.72万人，其中县外14万人、县内0.72万人。第四阶段（2008—2010年），实施中部干旱带县内生态移民。以改善居民生产生活条件为主要目标的中部干旱带县内生态移民工程，投资27.9亿元，开发土地27.7万亩，安置移民15.36万人，其中县外0.36万人、县内15万人。第五阶段（2011—2015年），实施“十二五”中南部地区生态移民。投资126.2亿元，开发土地22.7万亩，安置移民34.5万人，其中县外21.2万人（生态移民16.5万人，劳务移民4.7万人）、县内13.3万人（生态移民10万人，劳务移民3.3万人）。第六阶段（2016—2018年），实施“十三五”易地扶贫搬迁移民。投资49.3亿元，开发土地0.6万亩，安置移民8.08万人，其中县外1.75万人（生态移民0.61万人，劳务移民1.14万人）、县内6.33万人（生态移民2.19万人，劳务移民4.14万人）。

二、宁夏政策性移民的主要做法和成效

宁夏中南部地区自然条件恶劣，生态环境脆弱，被联合国粮食开发署确定为最不适宜人类生存的地区之一。改革开放以来，宁夏坚持把移民搬迁作为一项重大民生工程和德政工程，举全区之力，汇各方之智，接续奋斗，持续推进，组织百万移民挪出了穷窝、换掉了穷业、改变了穷貌、拔掉了穷根，彻底阻断了贫困代际传递，成为扶贫史上的创举、移民史上的壮举、发展史上的盛举。

（一）坚持以人民至上为追求，让贫困群众搬出穷窝窝

一是一盘棋统筹。按照“山上的问题山下解决，山里的问题山外解决，面上的问题点线解决”的思路，统筹推进生态移民、劳务移民、教育移民等，先后组织一系列跨县域的移民搬迁，累计投入250亿元，建设集中安置区（点）622个，把相当于目前全区总人口近1/5的群众，从生态环境脆弱、生存条件恶劣、生活状况艰苦的深山大沟，搬到近水、沿路、靠城的地方。二是一揽子解决。系统整合发展改革、财政、扶贫、水利、交通运输等部门各类资源、项目、资金，实施固海扬水、扶贫扬黄灌溉、中南部城乡饮水等工程，让移民喝上了放心水；开展的中北部土地整理、宜农荒地开发等项目，开垦良田198万亩，让移民种上了好耕地；“十三五”期间，建设回购各类安置房1.8万余套，让移民住上了安全房，所有移民新村都通上了电、自来水、柏油路和宽带，群众生产生活条件得到根本性改善。三是一体化推进。实施移民搬迁以来，宁夏共完成迁出区生态恢复880万亩，其中耕地和宅基地整治380万亩，拆除移民原住房5.8万间，复垦复绿4.9万亩，封牧禁育1078万亩，累计完成荒山造林2132万亩，西海固地区森林覆盖率达到26.8%。全区最大的移民迁出地固原市，近20年降水量均值比常年值增加10.4%，森林覆盖率由上世纪80年代初的4.2%提高到28.4%，形成名副其实的“高原绿岛”。

（二）坚持以扶贫协作为桥梁，让贫困群众过上新生活

一是协同推进，结对帮扶。闽宁两省区每年召开联席会议，福建30多个县（市、区）85个乡镇134个行政村，先后与宁夏9个贫困县（区） 105个乡镇129个行政村，结成帮扶关系，累计投入帮扶资金30.46亿元。二是企业先行，产业带动。5700多家闽籍企业、商户来宁投资兴业，落地建成一批特色产业项目，带动10余万人就业；5万多宁夏人在福建稳定就业，年均劳务收入超10亿元，成为移民增收致富的重要渠道。三是互学互助，企业参与。加强中央单位定点扶贫，广泛动员社会团体、民间组织、慈善机构等参与帮扶，积极开展“携手奔小康”行动，累计投入资金4亿元，实施帮扶项目1000多个，帮助贫困群众特别是移民群众增强造血功能。习近平总书记亲自部署、亲自规划、亲自推动的闽宁镇，现在常住居民已达6.6万人，2019年全镇人均可支配收入达到13970元，比搬迁之初的500元增长了27倍，贫困发生率降为0.20%。

（三）坚持以发展产业为根本，让贫困群众拔掉穷根子

一是因地制宜发展扶贫产业。立足资源禀赋，加大政策扶持、产业培育、技术服务，打造泾源黄牛、盐池滩羊、海原肉牛、西吉马铃薯、贺兰山东麓葡萄酒等脱贫支柱产业，形成黄花菜、小杂粮、中药材等增收恃色产业，贡献移民40%以上的收入，极大地增强了他们自我发展能力。二是就地就近建设扶贫车间。在贫困县（区）或迁入地，建设扶贫产业园10个、扶贫车间329家，提供就业岗位1万多个，吸纳移民就业8521人，年人均收入1.8万元，让贫困群众实现就近务工、就地增收。仅在扶贫车间就近务工的妇女每月收入都在2000元以上，使她们挣钱顾家两不误，家庭地位也相应提高。三是注重培训促进就业增收。深入开展实用型、订单式技能培训，让贫困群众掌握一技之长。一批移民自主创业，从事运输、餐饮、商贸服务等多种经营。比如，大武口新民社区建设了创业市场，鼓励移民群众积极争当“小老板”。据统计，中南部9个贫困县农民人均可支配收入从1983年的126元增长到2019年的10321元，增长了81倍。其中，移民群众工资性收入已占可支配收入的65.2%。

（四）坚持以基层治理为关键，让贫困群众增强归属感

一是健全组织安民心。先后出台涉及搬迁、土地、户籍、住房、产业、教育培训、资金管理、社会管理等政策，实现生态建设和移民搬迁健康有序。对移民实行属地管理，由安置区所在县市（区）承担各项社会管理职能。加强安置区基层党组织、群众性自治组织建设，选好配强“两委”班子，建立便民服务机构，推广网格化管理，做到有办公场所、有规章制度、有人员队伍、有经费保障。二是强化政策暖民心。移民迁入地设立“一站式”便民服务中心，完善教育、医疗等公共服务，村委会、幼儿园、卫生室、超市、活动中心等公共设施一应俱全，并与迁出地主动对接，做好就医就学、社会保障、户籍档案等转接工作，上学、就医、社保方便快捷，给移民群众吃上“定心丸”。三是团结和谐稳民心。采取适度集中与嵌入式安置相结合的方式，将回族、汉族、蒙古族等14个民族的移民群众统一安置，创造了各族群众共居、共学、共事、共乐的社会条件，使他们在移民大家庭中手足相亲、守望相助。迁入地通过健全党领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系，大力开展“民族团结进步月”创建活动，深入推进“585”创建行动计划，使“两个共同”“三个离不开”“五个认同”深深植根于各族群众心中，涌现出了永宁县闽宁镇、原州区和润村等全国民族团结进步模范集体。

三、宁夏移民搬迁面临的困难和问题

经过多年发展，宁夏移民搬迁虽然取得了显著成效，但与习近平总书记和党中央的要求、与继续建设美丽新宁夏的目标、与移民群众的期望仍有一定差距，还存在一些亟待解决的问题。

（一）产业发展不持续，稳定脱贫的基础不牢

一是产业基础薄弱。“十二五”以来，移民主要安置在新开发荒地，大部分移民区主导产业仍以生产初级农产品为主，精深加工能力弱，通过招商引资引进的都是一些规模小的私营企业，难以带动移民发展产业，更形成不了规模效应，移民增收渠道受限。据统计，贫困地区自治区级农业产业化龙头企业仅占全区30.6%，移民村占比不到10%。有的移民安置区新开发土地较为贫瘠，惠农区海燕村5200亩土地盐碱化严重，仅以每年200元/亩的价格流转，缺少产业发展支撑。有的移民安置区由于土地改良成本高，种植技术落后，大多数将土地集中流转，每亩仅200～400元，有的兑付还不及时。二是产业技能短缺。受移民群众文化水平较低、接受能力较差影响，大多数移民群众没有掌握一技之长，找不到合适的工作；有的缺乏对现代科技、信息的了解，只能从事传统体力劳动，无法适应市场经济发展；有的怕被约束和管理习惯打零工，不愿到企业、扶贫车间务工。由于移民就业流动性大，企业不愿与移民签订合同，缴纳“五险”，造成企业培训了却拿不到补贴，影响组织技能培训的积极性。三是产业效益较低。“十二五”生态移民户均1亩设施农业或1栋高效养殖圈棚，“十三五”生态移民户均1亩耕地，鼓励发展特色产业。但从调研中了解到，移民群众种植和养殖收益不高，由于土地改良成本高，种植技术落后，大多数将土地集中流转。沙坡头区康乐移民区开发土地8100亩，2019年270多万元流转费至今未兑付，涉及1638户。受草畜不平衡影响，养殖成本高、规模小、效益低，集中建设的养殖圈棚水、电、路等基础设施不配套，移民自行养殖不便、企业不愿意流转，大多数养殖圈棚闲置。四是产业链条较短。移民村种养业基础薄弱，大多停留在产业链前端，即使“十一五”时期的搬迁移民，经过多年发展，培育了一些主导产业，但规模不大、链条太短、附加值低。牛羊养殖主要是卖活体，没有深加工能力和主导产品，移民群众无法从产业链、价值链、创新链上获得更多收益；玉米、小杂粮、蔬菜、设施农业等种植业产业化水平低，优势不优，特色不特，经济效益不高。据统计，移民村产业大部分以生产初级农产品为主，精深加工能力弱，农产品加工转化率只有60%，比全区低4个百分点。

（二）民生事业有短板，自我发展的动力不足

移民群众在住房、教育、社保、饮水等方面的问题比较集中。一是住房有矛盾。“十二五”生态移民住房每套54平方米，劳务移民原规划每户40平方米，后来又调整到50平方米；“十三五”按照人均住房15平方米建设，多数家庭住房面积为60平方米。随着移民子女婚嫁生育，人口不断增多，住房压力增大。2018年自治区出台了支持移民在现居住地改扩建住房、鼓励购买迁入地商品房、集中建设公租房等政策，解决了部分移民住房困难。但是劳务移民多为贫困人口，无力在城镇购买商品房，“多人多代”家庭住房矛盾十分突出，反映比较强烈。二是教育有梗阻。主要是山区农村有高考加分政策，劳务移民搬迁后转为城镇户口，不能享受高考西部计划、自强计划、国家专项等面向农村贫困地区的教育优惠政策，造成一些劳务移民每年高考报名时集中上访。三是养老有困难。移民特别是劳务移民的养老问题是最大的隐患，这部分人没有安置土地，年龄大了就没有生活来源，就会陷入老无所养的境地，成为城市贫民阶层。从了解的情况看，各地移民群众养老缴费普遍档次低、人数少，相当一部分人不愿意交。2018年自治区出台政策，对2011年7月1日城乡居民养老保险启动时，年满55周岁不到60周岁的劳务移民，由政府按照100元缴费档次代其一次性补缴养老保险，最多补缴5年，这部分人仅占少数，现在每月只能领取200元左右的养老金，维持不了生计。

（三）社会融入有难题，服务保障的能力不强

移民群众搬迁后，面临原有生产技能不能充分发挥、社会关系网被削弱、家族群体被分散、资源及社会竞争更加激烈等诸多困境，文化融入、生活融入、经济融入较为缓慢，一些沉淀性潜在性问题逐步显现。一是融入新环境有难度。新搬迁移民中有相当一部分人对故土的依赖感很强，对迁入地缺少归属感，加之受生活习俗、文化差异等影响，适应和融入迁入地的自觉性、主动性不强，很难融入新环境。二是适应新发展有困难。一些移民安置区对党的移民政策解读不够，对移民开发取得的巨大成就宣传不够，对移民开展思想文化引导不够，对民风建设重视不够，少数移民缺少感恩之心。有的争着吃低保、抢着要救济，有“炫贫争贫”的投机意识；有的嫌公益性岗位工资低，安排了也不愿意干；有的宁可让政府投资的圈棚空着，也不愿去经营；有的“小农意识”严重，没有长远打算，自己交养老保险的积极性不高。三是解决新矛盾有短板。有的移民社区规模太大、人口太多，基础设施和管理服务跟不上；有的移民村因家族势力、宗族势力、地域势力抱团，干扰基层选举，导致村“两委”班子选不出、配不齐，党组织凝聚力不强；有的村务不公开、不透明，移民意见大，参与村级自治事务的积极性不高；有的移民村自治功能弱，“三会一约”作用发挥不好。

（四）政策执行不到位，移民搬迁的矛盾凸显

一是政策标准不一致。在土地分配上，扶贫扬黄灌溉工程和中部干旱带移民在迁入地人均2亩地，“十二五”“十三五”生态移民在迁入地人均1亩地，劳务移民在迁入地没有分配土地。在政府投入上，部分“十二五”移民与“十三五”移民同步安置，“十三五”易地扶贫搬迁人均投入标准6万元比“十二五”生态移民高出近1倍，移民群众心理不平衡、意见较大。二是遗留问题未解决。据统计，截至2020年6月底，“十二五”“十三五”劳务移民全区目前共有1209户移民未迁转户籍，有的搬迁后为了“两头占”长期在原籍生活，有的原住房未拆除一直“两头跑”，有的搬迁后受原籍优惠政策吸引又返回生产生活，有的虽在迁入地生活但不愿放弃原籍户口。三是土地确权不平衡。按照自治区政策规定，生态移民人均1～1.5亩承包地，由于前期规划不科学，没有按照以地量人搬迁移民，有的不能按照相应标准为移民提供承包地，有的开发荒地但无法耕种，有的将移民承包地打包流转给经营主体，导致移民搬迁后土地无法确权。据统计，全区还有70万亩移民迁入区土地未确权，问题比较突出的有红寺堡、同心、海原、中宁、利通区等。

四、宁夏政策性移民的对策和建议

（一）抓好顶层设计，高位统筹谋划

抓住建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的重大历史机遇，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，统筹推进区域协调、城乡融合、资源配置、生态建设、拆旧复垦等，加快移民地区经济社会全面发展。按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，进一步完善移民村庄规划布局、产业结构、社会治理、公共服务、基础设施、人居环境，特别是要推动移民搬迁工作、政策、机制、体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略。自治区有关部门和各地抓紧开展这方面问题的研究，在制定乡村振兴具体实施意见时，把移民区后续发展作为重点内容之一，研究提出具体的目标、任务、措施。

（二）完善政策措施，精准落实政策

尽快研究制定有关进一步完善移民搬迁后续发展的政策意见。在制定政策时特别要注意从长远考虑，处理好解决阶段性绝对贫困与长期性相对贫困的关系，激发移民群众内生动力。结合国家脱贫攻坚普查整改，重点对移民搬迁政策落实情况查漏补缺，防止在脱贫攻坚的收官之际出现盲点、漏洞、死角。对发现的问题制定整改清单，及时研究解决，确保各项移民政策执行到位、全面落实。

（三）紧盯存在问题，抓好整改落实

一是夯实产业发展基础。立足资源禀赋，积极发展特色种养、乡村旅游、农产品加工、特色手工业、农村电商等移民参与度高、带动力强的富民产业，支持建设扶贫产业园，让每个移民安置区都有稳定增收的支柱产业。发挥好龙头企业、合作社、家庭农场、种养大户的示范带动作用，引导移民更多参与产业发展。压减高耗水作物、推广滴灌等节水技术、推行区域性水权交易，缓解水资源不足等问题；实施土地平整、土壤改良、设施配套、盐碱治理等工程，解决耕地不均衡、立地条件差、质量不一致等问题。二是抓好稳岗就业工作。充分利用农产品在采摘、分拣、屠宰、包装、加工、运输、销售等全产业链上的就业容量，鼓励引导移民实现临时性、季节性就业。鼓励企业在移民集中区建设劳动密集型扶贫车间，帮助移民在家门口就业。对于有一定比例移民稳定就业的企业，实行财政奖补，符合条件的可实施阶段性免、减、缓社保费和税收减免等措施。加大援企稳岗力度，通过政府购买公益性岗位帮助移民解决就业，同时通过劳务中介助力就业。三是加大民生改善力度。认真研究推动移民地区可持续发展的补贴政策、复垦政策、拆迁政策，整合创新扶持政策，在财政投入、基础设施、金融扶持、产业培育、务工就业、生态保护、社会保障、土地流转等方面，加大对移民区的政策支持力度，确保搬迁移民有产业、有就业、有家业。规范和统一政策性劳务移民户籍迁转政策标准。探索制定自发移民相关政策措施，研究出台关于解决自发移民户籍、土地、住房等有关问题的指导意见。四是做好移民群众社会融入工作。加快补齐基础设施短板，推动托幼、教育、医疗、文体等配套设施共建共享、公共服务覆盖到位。迁入地要关注移民在想什么、干什么，积极开展生活融入、心理疏导、邻里互助、健康养老等社区服务工作，帮助解决移民群众生活现实困难。

（四）解决遗留问题，促进社会和谐

一是解决好土地确权问题。按照国家法律保障移民对原有承包土地的承包经营权、使用权和收益权等权益和享受的惠农政策补贴保持不变。尊重移民土地承包经营权，建立健全移民土地承包经营流转机制，引导移民按照转让、转包、互换、出租、入股等多种形式将土地有序流转，防止其返回耕种。对已进行生态修复的移民承包土地，符合条件的可考虑纳入新一轮退耕还林还草，享受相应政策补贴。探索将劳务移民确权土地纳入生态补偿范围，统一进行生态修复。加快确权进度，尽快完成土地确权颁证。二是解决好户籍迁转问题。在尊重移民自愿的前提下，通过迁入地、迁出地共同努力，引导移民群众尽量迁转。迁入地切实抓好产业、就业、教育、社保、医疗等各类政策落实，以好的环境吸引更多的移民群众自愿迁户；迁出地积极主动配合做好政策宣传解答，及时兑现原有的退耕还林、低保、招生加分等政策，保护好移民的切身利益；各级公安部门简政放权，做好服务，为户籍迁转提供便利。三是创新社会治理。认真落实自治区基层治理“1+6”政策措施，建立健全移民安置区社会治理体制机制，推动治理资源下沉，促进基本公共服务均等化，实现管理服务精准高效。压实县、乡（镇）党委抓基层治理主体责任，配齐配强移民村（居）“两委”班子，加大软弱涣散基层党组织整治力度。全面推行移民区网格化管理，建立健全矛盾纠纷多元化解机制，做到小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交。持续推进新时代文明实践中心建设，深入开展民族团结进步创建活动，大力推进移风易俗，引导移民群众积极参与社区治理和管理服务，全面提升治理水平。

作者简介 马妍，宁夏社会科学院社会学法学研究所助理研究员，中央民族大学在读博士。