专题篇
推进实施全民参保、构建社会保险扩面机制研究
李 明
从党的十八届五中全会提出“实施全民参保计划”，到党的十九大报告提出“全面实施全民参保计划”的新要求，以覆盖“全体居民、全部险种、全生命周期、全域范围、全时无间断”为目标的全民参保工作进入新时代。如何将党的十九大报告提出的“覆盖全民”作为加强社会保障制度建设的首要内容，推进实施全民参保，构建社会保险多层次扩面机制，紧迫而重要。
一、全民参保工作的缘起
（一）国家层面全民参保计划、目标
为加快推进社会保险全覆盖，实现建立更加公平可持续的社会保障制度的目标，2014年5月，人社部印发《关于实施“全民参保登记计划”的通知》（人社部发〔2014〕40号），安排部署全民参保登记计划有关工作，启动实施“全民参保登记计划”，计划在2017年基本完成，实施期为4年。2014年在部分地区进行试点；2015年完善方案和措施，将试点扩大到50%左右的地区；2016年至2017年在全国全面实施，完成确定的目标任务。随后，印发《人社部办公厅关于确定浙江等50个地区作为全民参保登记计划试点单位的通知》（人社厅发〔2014〕80号），确定宁夏整省试点“全民参保登记计划”。2014年12月23日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。报告指出，我国将实施全民参保登记计划，加快实现城乡基本养老保险人员全覆盖。“全民参保登记计划”完成后，2018年党的十九大报告明确提出“全面实施全民参保计划”，人社部、国家医保局出台《关于全面实施全民参保计划的指导意见》（人社部发〔2018〕76号），安排部署2018—2020年，在全国范围内全面实施全民参保计划，到2020年底基本实现社会保险法定人群全覆盖的目标。
（二）自治区层面全民参保工作部署
2014年，自治区政府办公厅印发《关于实施全民参保登记计划工作方案的通知》（宁政办发〔2014〕179号），对宁夏实施全民参保登记计划工作做出安排部署，2016年提前完成全民参保登记任务后，自治区党委将“推进全民参保”列入2017年6月召开的自治区第十二次党代会报告，作为实现社会保障全民覆盖的关键环节，自治区政府出台《关于进一步完善全民参保登记工作的通知》（宁政办发〔2017〕146号）文件，自治区人社厅印发《自治区人力资源社会保障厅办公室关于落实进一步完善全民参保登记工作任务的通知》（宁人社办发〔2018〕28号），对登记入库未参保人员启动全民参保攻坚计划，实现由各险种分别扩面向统一综合扩面、从阶段性扩面向持续性扩面的“两个转变”。
二、两步走的路径设计
全民参保计划概括起来，有两个步骤。第一步，推进实施全民参保登记计划，重点解决的是找人和建库问题。第二步，就是党的十九大提出的“全面实施全民参保计划”，解决的是“覆盖全民”的问题，这二者有着天然的连续性。
（一）全民参保登记计划
2014年，宁夏被首批纳入全国全民参保登记计划试点省区，重点做好了三件事：一是先行一步。之所以有这样的考虑，首先，宁夏有独特的先决条件，区域不大，人口不多，登记起来方便，找人也比较容易。其次，自治区党委、政府高度重视，印发全民参保登记计划实施方案，将公安、财政、经信、民政、卫计、质检等部门纳入专项行动，建立了部门信息互通机制，由财政提供专项经费保障，市县投入专项资金用于信息核查，整省推进实施。二是排查找人。社会保险经过持续推进参保扩面，应该说，已经形成相对稳定的参保人群，但由于受人口流动性等因素的影响，一部分人员还没有做到应保尽保，推进实施全民参保登记计划，其根本就是一个排查找人的过程，立足于这一目标，宁夏坚持以入户调查为基础，“先比对，后入户”。完成公安664.51万常驻户籍人口与社保606.47万参保数据比对，协调质检部门通过组织机构代码进行按单位排查登记，将社保“一卡通”与公安信息库连通，坚持“五险”同步登记，系统标识实名制登记，全国异地参保信息查询平台登记等多种方式，解决了重复参保和死亡未消户等难题，全区累计登记信息58.04万人，登记率达到100%。利用全国异地参保信息查询平台，核查区外参保22.4万人，以及剔除空挂户12.2万人，实施扩面新增18.82万人，登记成果转化率达到89.22%。三是登记入库。开发全民参保登记系统软件，建立全区统一的全民参保登记数据库。对参保人员信息，按照未参加的险种、户籍所在地、用人单位等进行分门别类，整理汇总入库管理，及时动态更新。
（二）全民参保计划
全面实施全民参保计划，构建社会保险多层次扩面机制，是一个从粗放型参保到精准识别参保的过渡，宁夏在完成这一过渡过程中，坚持超前谋划，抓住关键，积极推进实施。一是加强社会保险稽核，通过开展书面稽核、实地稽核和社会保险监控等形式，全面掌握各类企业、单位参保缴费情况，及时纠正瞒报、漏报和少报缴费人数、基数的行为，夯实参保缴费基础。增强与税务部门协作，建立社保费清欠联动机制。对已参保企业，重点稽核参保人数、缴费基数；对未参保企业，通过与工商注册绑定、限制评优、列入失信黑名单、限乘交通工具等方式，督促及时参保缴费。二是建立大数据分析平台和定期分析报告制度。每季度分析一次参保形势，每年以《宁夏社会保险发展年度报告》形式公开发布参保扩面情况，推进实现各险种省级统筹，参保政策、经办服务全区统一标准，及时清除了地方性不合理的政策壁垒，为各类人群参保提供了政策保障。宁夏于2016年完成了养老、医疗、失业、工伤、生育保险数据大集中，将各项社会保险参保数据统一到一个部门进行管理，自治区和各地分别成立信息数据管理机构，专门研究系统开发和数据管理等工作。及时完成与国家接口对接和数据入库工作。建立入户调查常态化机制，与经济、信息化、工商、税务、民政等部门建立数据共享和分析挖掘机制，有目标地开展参保扩面。三是建立部门联动工作机制。由人社部门牵头，统一指导实施全民参保登记信息数据库建设，协调发改部门负责基层平台和信息工程建设立项，公安部门负责户籍人口基本信息核实，财政部门负责参保专项经费安排，经信部门负责指导推进全民参保登记信息化工作，民政部门负责提供低保、殡葬人员信息，卫计部门负责人口基础数据，教育部门负责提供学生信息采集，市场监管部门负责提供企业和个体从业人员信息。机构改革之后，又将医疗保险、生育保险数据整体切割划至自治区医保局管理，并实现各部门之间信息资源共享，动态及时更新。另外，宁夏还建立数据核查机制，对中断缴费人员，通过发布告示，联系寻找比对；对正常缴费人员，通过开具缴费核定单即时更改；对离退休人员，通过开展领取养老金资格认证加以核实。四是积极落实社保费征收体制改革。2019年，自治区人社、财政、税务、医保等部门印发《关于做好社会保险费征管职责划转后征缴工作有关事项的通知》《关于过渡期社会保险费退费有关事项的通知》《关于进一步做好城乡居民基本养老保险医疗保险征收工作的通知》等政策文件，规范社保费征缴流程，规定社保费的征缴方式、更正及退费流程，设置会计科目及账户，完善现行社保费征收信息平台等，明确过渡期社保退费各部门职责。2019年7月1日，社保经办机构正式将宁夏城乡居民两险的征缴职责移交税务部门，标志着宁夏社会保险基金全部实现税务征收，未来依托税务部门的数据信息和征税机构力量优势，将对促进全民参保、扩面征收带来积极影响。
三、全民参保工作面临的新形势
党的十九大提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分之间的矛盾，而对于社保领域来讲，主要还是保障范围不充分引发的公平性可及性问题。宁夏在推进全民参保计划的过程中同样面临着扩面空间收窄，流动人员扩面难度大等问题。
（一）扩面空间逐渐收窄
我国老龄化程度加深，1999年提前进入老龄化社会，预计2025年我国60岁以上人口将突破3亿，由此导致劳动力供给总量减少。以宁夏为例，2018年60岁以上人口占总量的13.74%，部分市县养老保险供养比低于1∶1，参保扩面的空间正在逐步收窄。
（二）山区城乡居民流动性大
由于宁夏特殊的地理环境，山区城乡居民占有较大比例，且外出务工人员较多，流动性大，青壮年群体参保积极性不高，参保难度大。跨地区流动既给参保登记带来难度，也难以准确掌握参保信息，实施精准参保。
（三）农民工群体参保意愿不强
农民工作为城乡流动就业的巨大群体，在打通区域、制度流动通道后，农民工参保的意愿还不够强烈，选择性参保、中断缴费问题相对突出，农民工更看重是眼前的工资待遇，而对长远养老问题关注度不高。
（四）存在重复参保、漏保问题
通过实施全民参保登记计划，发现重复参保、漏保问题还占有一定比例，如果挤干水分之后，理论意义上参保与实际参保差异较大。
（五）需要关注部分灵活就业人员等群体
部分灵活就业人员、新业态从业人员、低收入者，因门槛高“缴不起”、户籍问题“缴不了”，或各种原因“不愿缴”还游离在制度之外。
（六）人口老龄化的冲击
城镇化快速推进，一定程度上减缓城镇人口老龄化冲击，但会加剧农村老龄化趋势，从而对城乡居民参保带来影响。当然，由于各地情况不一，在推进实施过程中，可能会遇到很多新问题，但“全民参保”这一理念要牢牢扎根于整个“全民参保计划”当中，而且作为终极目标来完成。
四、推进全民参保工作的措施
如何推进实施全民参保计划，构建多层次社会保险扩面机制，从国家层面，中央已做出宏观决策、制度设计，发出总动员令。从地方层面， 2016年自治区政府印发加快转化全民参保登记成果的制度性文件，形成有效参保联动机制。此外，通过实施全民参保登记计划，为全面实施全民参保计划做出充分的铺垫和准备。加上基层平台和信息化建设，可以说构建多层次社会保险扩面机制，推进实施全民参保计划的基础已经具备，下一步，要我们拿出足够的勇气和担当去积极推进实施。
（一）抓住参保扩面的重点
全民参保是一个大范畴、大概念，是一项庞大系统性工程，需要抓住重点，攻破难点，整体推进实施。从宁夏来看，由于强力推进实施城乡居民大病保险、健康扶贫保险等优惠政策，加大政府兜底力度，参保基本达到了全覆盖。对于养老保险来讲，由于空挂户、公安户籍人口信息与社保登记参保未衔接，以及参保意识、观念等原因，还有部分人游离在制度之外，需要从登记信息中，仔细排查，通过各种途径和方式，促其参保，因此这就是全民参保计划的重点。宁夏的思路与办法是，由自治区政府统筹调度，强化各级人社、社保部门的具体责任，以参保登记数据库为切入点，继续加大宣传动员参保力度，逐步将登记成果转为参保成果。与此同时，还将工伤保险也作为参保的重要方面，不断向建设项目领域纵深推进。从目前宁夏新开工建设项目参保看，参保率已达到100%，这一参保，保障了各类工地上流动就业的农民工依法享有工伤保险权益，在参保底数保持相对稳定的情况下，扩大了参保的总量，全民参保计划彰显成效。
（二）建立稳定的参保机制
现阶段的参保，是独立封闭式的参保，虽然说全民参保登记对各个险种参保情况建立了统一的数据库，但由于参保范围、形式、时限等各不相同，还没有完全形成统一的参保机制，各险种之间参保信息互通共享不够。随着国家社保费征收体制改革和机构改革的深入推进，参保管理体制出现新变化，亟需建立起部门协作机制，从而推进形成统一的参保机制。宏观上看，全民参保计划不仅仅是覆盖人数的增长，而是涉及制度改革、政策完善、管理优化、方法创新、手段提升等各个方面，是各种机制的深度融合。具体来讲，要在两个改革中找到平衡点，促进参保机制的稳定性。比如养老保险参保要由一个制度向两个制度过渡，解决好内循环与外循环的关系问题，使参保灵活度更高，流动性更强。在政策的设计上，要尽快改革完善现行制度体系，研究制度之间的衔接问题，特别是政策的吸引力问题要引起重视，变“要我参保”为“我要参保”。
（三）强化动态管理机制
动态管理是对实施全民参保计划的一项基本要求，虽然说目前全民参保登记数据库已经建立起来了，但这只是掌握了基本信息，新的参保扩面资源随时随地都在发生着新的变化，灵活就业人员、农民工、中小微企业和蓬勃兴起的各类新业态就业群体以及中断缴费人员的参保续保问题，都需要我们进行统筹兼顾，做出安排。一方面，宁夏已经着手探索建立全民参保动态监控机制，将建档立卡人员、异地就医结算、社保卡发放等作为动态监控的数据参数，加强分析研究，致力于做强做实全民参保的“分母”，从而拉动参保数量这一“分子”的增长，目前，正在围绕实施这一计划，调动各方面资源组织落实。另一方面，加强全民参保登记数据库的动态更新，对于重复参保、死亡未消户人员，及时进行清理删除，做好减法；对于公安数据库传输以及各地新调查登记的人员，及时做好入库管理，做好加法。通过一加一减，做实全民参保登记的“分母”和数据库，为后期开展参保扩面工作提供有力遵循和依据。
（四）解决好扩增量与保质量的关系
全面实施全民参保计划，就是要坚持扩增量与保质量并重，在稳定存量的基础上，扩大增量。在现有参保基本饱和的情况下，扩大增量难度很大，这就需要运用全民参保登记成果，把这些登记的数据资源转化为参保资源。在群体上要重点关注非公单位、小微企业和农民工以及就业新业态的参保。对于这些群体，要研究制定符合其职业特点的缴费政策和扩面措施，防止因为政策的割据，形成参保的壁垒，以至于造成这部分人群参保的“边缘化”。对于保质量方面，社保部门一直在对数据进行清理，着力于建立更加精准真实的参保登记数据库，进行实名制管理，形成一一对应的参保机制。同时，要完善各项参保保障机制，在解决中断缴费、转移接续、“自愿参保”等方面拿出更加有力措施和办法。宁夏采取缴费“补入口”的方式引导参保，巩固参保群体。2018年首先调整了城乡居民养老保险缴费档次，将一至十二档调整为六档，对建档立卡未脱贫人口、三级和四级智力、精神、视力残疾人，参加居民养老保险且未领取养老待遇的，按每人每年100元缴费标准给予全额缴费补贴，同时享受30元的财政补贴。2019年，第六次提高城乡居民养老保险基础养老金最低标准，全区城乡居民基础养老金最低标准达到148元，月平均水平192元，位居西北前列。逐步建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。
作者简介 李明，宁夏人力资源和社会保障厅党组成员，宁夏社会保险事业管理局局长。