第4章 生态立区战略实施的机遇和挑战
宁夏位居中国北方防沙带、丝绸之路生态防护带和黄土高原—川滇修复带“三带”交会点，三面环沙、生态脆弱，是国家生态安全、经济安全及全面、协调、可持续发展的特殊区域。作为西北地区重要的生态安全屏障，承担着维护西北乃至全国生态安全的重要使命。深入实施生态立区战略，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以人民为中心，以改善环境质量为核心，以推进绿色发展为根本，以保护生态系统为重点，以整治生态环境突出问题为抓手，以深化生态文明体制改革为动力，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，对建设天蓝、地绿、水美、空气清新的美丽宁夏，决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程具有重大的理论与现实意义。①
一、生态立区战略实施的机遇
从国际环境来看，当前，世界范围内新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起，既为全球生态环境治理与保护提供了支撑条件，也对环境保护与治理提出了更高要求。“一带一路”建设，搭建了中国与世界各国的交流合作平台，使宁夏与世界的联系越来越紧密，为宁夏发展绿色生态产业提供了难得契机。从国内发展看，中国经济长期向好的局面没有变。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性地把生态文明建设纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，把生态环境保护摆在治国理政的突出位置，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，把生态文明建设摆上更加重要的战略位置谋划，其认识高度、推进力度、实践深度前所未有。随着新一轮西部大开发战略的实施，中央大力支持民族地区、革命老区、贫困地区发展，为宁夏在更大范围更高层次承接产业转移、吸纳高端要素，促进资源优势转化为经济优势，提供了更广阔的发展空间。
（一）综合实力显著增强
环境保护与经济发展密不可分，两者是辩证统一的关系。经济发展是环境保护的物质保障。经济发展了便会有足够财力和先进技术改善与保护生态环境；良好的生态环境为经济建设打下坚实的基础。一切经济活动都需要从生态环境中获取资源，并对其进行加工，最终成为生产或生活资料。没有生态资源作为依托，产业发展会成无源之水；而没有产业发展作为支撑，生态保护也难以持久。
宁夏回族自治区成立60年来，经济发展取得了显著成效，为实施生态立区战略奠定了基础。自治区成立之时，宁夏一穷二白，经济发展十分落后。如今，通过打造西部地区转型发展先行区，供给侧结构性改革取得了重要突破。全区生产总值由1958年的3.29亿元增长到2018年的3705.18亿元，是1958年的1130倍，年均增长8.9%；地方财政收入由0.58亿元增加到436.5亿元，是1958年的753倍。1958年，宁夏人均地区生产总值176元，2018年达到54094元，是1958年的307倍。
1．宏观调控定向精准，经济运行趋稳向好
宁夏经济发展已越过需要靠简单侵占生态环境解决温饱等基本生存问题的阶段，到了必须改善生态环境，也能够改善生态环境的重要阶段。面对多年积累的结构性矛盾和转型发展的压力，自治区党委、政府坚持问题导向，狠抓发展第一要务，不断在区间调控的基础上加大定向宏观调控力度，推进供给侧结构性改革，落实“三去一降一补”任务，相继出台了《关于降低实体经济企业成本的实施意见》和《关于进一步加强工业稳增长工作的通知》，促进服务业发展等精准、创新政策措施，紧抓调整经济结构、转变发展方式这个“牛鼻子”，坚持质量第一、效益优先，自觉地推动绿色发展、循环发展和低碳发展，摒弃了以牺牲环境为代价去换取一时经济增长的传统理念和做法，从源头为生态环境减负，不断化解影响经济运行中的不利因素，培育和发展经济増长新动力，使宁夏在发展中转型、在转型中升级。
一是农业效益稳步提升。宁夏不断优化农业结构，藏粮于地，藏粮于技，严守耕地红线，确保粮食安全。2018年，宁夏实现粮食总产量392.58万吨，获“十五连丰”；草畜、瓜菜、枸杞、酿酒葡萄等农产品附加值大幅提升；已培育宁夏大米、贺兰山东麓葡萄酒、中宁枸杞、盐池滩羊、灵武长枣等一批区域性特色农产品品牌；通过家庭农场、农民合作社、新型职业农民等经营主体，支持农业产业化龙头企业加快发展；农田水利基础设施加快建设，农业技术推广服务能力不断增强，进一步夯实了地区现代农业发展基础，农业发展由增长导向转向提质导向。
二是工业整体实力显著增强。形成了门类齐全的工业体系。面对企业效益持续下滑的不利形势，自治区及时出台多项稳增长措施，破解企业发展难题，增强发展后劲。2018年，全区完成工业增加值1124.5亿元，是1978年的201倍，年均增长10.6%。2018年，工业增加值占地区生产总值的比重达到30.3%，比1949年提高26.8个百分点。企业焦聚效应不断增强。工业园区成为工业经济发展的重要载体。2018年末，全区22个工业园区集中了60%的规上工业企业，创造了72.9%的工业产值。重点产业快速发展。2018年，煤炭、电力、化工等行业增加值占全区规上工业增加值的63.7%。
三是服务业贡献突出。2018年，宁夏第三产业增加值占地区生产总值的比重达到47.9%，对经济增长的贡献率为49.6%，成为推动经济增长的主动力。“智慧宁夏”建设步伐加快。电信业务总量增长迅猛，成为拉动服务业快速增长的主要驱动力。已建成业务种类齐全、网点密布的公用邮政网。实现光纤、数字微波、程控交换、移动通信的全覆盖。统计数据显示，宁夏现有移动电话用户792万户，互联网宽带接入用户159.2万户，移动互联网用户682.5万户，超过全区人口总数。亚马逊、奇虎360等互联网巨头落户中卫，中兴集团数据中心聚集银川。在“互联网+”的浪潮下，创业者用“众创思维”引领经济新常态。金融业规模不断扩大，金融机构存贷款余额增长快速。旅游业发展迅猛。宁夏拥有丰富的生态旅游资源，在旅游界有“中国旅游的微缩盆景”之称。打造“全景、全业、全时、全民”的全域旅游，既符合绿色转型的内在要求，又适应时代发展的必然趋势。2017年，宁夏接待国内外游客3103.16万人次，实现总收入277.72亿元。已打造A级景区73个、旅行社135家、星级旅游饭店99家。①城市乡村休闲体验游将成为生态旅游的消费热点，进一步带动景区及周边商业、建筑及餐饮等行业快速发展，通信、酒店、饮食及交通业等基础设施建设步伐加快。
2．经济结构不断优化，发展后劲与内生动力不断增强
以供给侧结构性改革为抓手，以产业转型升级为主攻方向，立足宁夏现阶段实际，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，改变传统发展模式，尊重自然、顺应自然、保护自然，宁夏的发展质量效益不断提升。2018年，宁夏三次产业比为7.6 ∶44.5 ∶47.9，与1958年自治区成立时相比，第一产业比重下降48.2个百分点，第二产业比重提高24.7个百分点，第三产业比重提高23.5个百分点。传统产业转型升级提质成效显著，新动能新产业新业态加快成长。现代煤化工、装备制造、新能源等支柱产业增势强劲；高新技术和战略性新兴产业加快发展；清洁能源发电量占比上升到17.3%，成为新的增长点和动力源；工业园区数量不断增长，规模不断壮大，成为全区经济发展的重要支撑。
（二）人民生活水平显著提高
生态环境既是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。生态文明建设与社会建设是“五位一体”的两个主要部分，它们的内涵与任务各不相同，但这两大建设却相辅相成、对立统一。改善民生是社会建设的重中之重，与生态文明建设具有密切的关系。一方面，生态文明建设为解决民生问题、提升民生质量提供了前提和条件；另一方面，民生问题的解决又反作用于生态文明建设。自治区成立60年来，特别是改革开放以来，自治区党委、政府始终坚持把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，着力保障和改善民生。
1．居民收入持续增加
伴随着经济稳定增长和收入分配政策的改革，宁夏城乡居民生活水平几十年连续上了几个大台阶，消费水平、消费结构和消费环境都发生了明显变化。党的十八大以来，自治区党委和政府把增进民生福祉放在更加突出位置，让经济发展和改革的成果充分惠及民生。城乡居民人均可支配收入从2012年的19507元、6776元增加到2018年的31895元和11708元。
2．脱贫攻坚战取得决定性进展
全面建成小康社会，贫困地区、贫困人口是短板。让贫困地区贫困人口脱贫既是政治问题、民生问题，更是生态问题。宁夏贫困人口分布与生态环境脆弱区在地理空间分布上表现出高度一致性。目前，80%的贫困人口都集中生活在自然条件恶劣的西海固地区，自我发展能力弱、脱贫致富难度大。1983年，宁夏开始扶贫开发。先后出台“脱贫富民36条”，制定产业扶贫、金融扶贫、教育扶贫、健康扶贫、就业扶贫等诸多扶贫开发政策。通过实施“三西”农业建设、“双百”扶贫攻坚、千村扶贫开发工程、百万贫困人口扶贫攻坚战略、35万生态移民大搬迁工程等，先后投入扶贫资金56亿元，发放扶贫小额贷款58亿元，统筹整合涉农资金70亿元，使得贫困地区面貌发生了翻天覆地的变化。按照不同时期的扶贫标准，宁夏累计减少贫困人口290多万人。建档立卡贫困人口从2011年的101.5万人下降到2019年的1.8万，贫困发生率由25.5%下降到0.47%。目前，西海固地区生态效应已初见成效。“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观在这里得到充分印证，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的意识得到强化。生态移民、退耕还林还草等政策的实施，让当地群众生产生活条件得到明显改善，从根本上减轻南部山区生态环境压力，而改善后的生态环境又反过来造福百姓。
3．社会保障提标扩面，改革发展成果人民共享
良好的生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉。自治区第十一次党代会以来，宁夏着力保障和改善民生，积极扩大就业，民生事业支出占到全区财政支出的七成以上，认真解决人民群众上学、就医、住房、饮水、行路等方面的困难，在全国率先实现基本医疗保险、大病保险、疾病应急、医疗救助制度“四个全覆盖”。“先诊疗后付费”全面推开，医保支付制度改革成为国家医改亮点。义务教育均衡发展水平居西部前列，营养改善计划已惠及数十万学生。城乡就业持续扩大，保障性住房和危房改造惠及220万群众，社会保障能力明显增强。
（三）生态建设成效显著
生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计。近年来，宁夏坚持把生态建设作为基础性工程来抓，不断优化空间布局，深入实施重点生态工程，大力整治环保突出问题，水土保持、节水型社会、防沙治沙“三个示范区”建设加快推进，节能减排目标任务顺利完成，大力推进贺兰山、六盘山、罗山等自然保护区环境整治和生态修复，生态环境和城乡人居环境进一步改善。
1．空间规划引领作用明显
2016年4月18日，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议批准宁夏开展空间规划（多规合一）试点，宁夏成为中央确定的第二个省级空间规划试点省区。依托主体功能区规划，宁夏整合了经济社会发展、城乡、国土、环保、林业、交通、农牧、水利8类规划，编制完成自治区、5个地级市和平罗、泾源、中宁3个试点县空间规划，初步形成自治区、市县两级空间规划体系，为全国提供了可复制可推广的“宁夏经验”。
2．生态环境治理效果明显
2016年以来，宁夏从严从实抓好中央环保督察组反馈问题，打响贺兰山保卫战，全面整治自然保护区，有效解决大气、水、土壤等突出污染问题。2017年，环境空气质量各项指标得到明显改善，全区5个地级市空气质量优良天数比例为81.4%。2018年，宁夏森林覆盖率提高到14.6%, 5个地级城市环境空气质量平均优良天数为277天，优良天数比例为75.9%；地表水达到或好于Ⅲ类水体比例为73.3%，黄河宁夏段Ⅱ类良好水质以上断面达100%。
3．生态文明制度体系加快形成
党的十八大以来，面对脆弱的生态环境、严峻的环境形势和艰巨的生态文明建设任务，自治区党委、政府高度重视生态文明制度建设，不断深化各领域改革，探索建立了一系列推进生态文明建设的制度机制，部分制度机制走在全国前列，为实施生态立区战略奠定了制度基础。
一是逐步建立了保障重点生态工程建设的相关制度。以重点生态工程建设和环境污染源头治理为突破口，采取了一系列保护和改善环境的重大举措。在防沙治沙、退耕还林（草）、湿地保护、水土保持和小流域综合治理等重大生态工程建设方面，制定了一系列的相关制度。就污染物排放总量控制制度而言，发布了《宁夏回族自治区大气污染防治行动计划（2013—2017年）》《宁夏回族自治区环境保护行动计划（2014—2017年）》和《关于落实全国地下水污染防治规划（2011—2020年）实施意见》，对防治大气污染和水污染，保护环境，改善环境质量做了详细的安排。就生态补偿制度而言， 2017年7月，宁夏出台《关于建立生态保护补偿机制推进自治区空间规划实施的指导意见》，画定生态红线，以“三区三线”为依据，强化生态保护，确定生态补偿重点领域。就干部生态政绩考核制度而言，2014年2月，面对建设“美丽宁夏”的新形势、新任务，自治区党委、政府出台了新的《自治区党政机关、地级市领导班子和领导干部年度考核实施办法》，落实中央完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。2017年12月6日，宁夏制定《自治区生态文明建设目标评价考核办法》，建立绿色政绩考核体系。
二是源头严防、过程严管、后果严惩的制度体系初步形成。源头严防类制度体系包括了自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、生态环境与经济发展综合决策制度等等。过程严管类制度包括污染物排放总量控制制度、干部生态政绩考核制度、生态补偿制度等内容。2014出台《宁夏回族自治区建设用地批后监管暂行办法》和《关于在土地交易和土地使用中将竞买人、使用权人不良信用纳入“黑名单”监管的规定》，对建设用地供应和开发利用情况实施全程监管。全面推进河长制，率先出台《河长制工作实施方案》，全面建立了市、县、乡、村四级河长责任体系。就后果严惩类制度而言，2015年起，宁夏实施了生态环境损害责任终身追究制，通过建立倒查机制，对发生重特大突发环境事件，任期内环境质量明显恶化，不顾生态环境盲目决策造成严重后果，利用职权干预、阻碍环境监管执法的，要依法依纪追究有关领导和责任人的责任。使制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。
（四）民主法治建设有序推进
人民民主是社会主义的生命。坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，充分发扬人民民主，深入推进依法治区，加强和创新社会治理，现固和发展政通人和、安定有序、生动活泼的好局面。
1．坚定不移推进民主政治建设
坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，使依法治区深入推进，生态建设和环境保护走上法治化轨道。牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚决维护党中央权威和集中统一领导，自觉向习近平总书记看齐，切实扛起生态文明建设的政治责任，切实补齐生态环境短板，实现绿色低碳循环发展，确保宁夏青山常在、清水长流、空气常新。
2．坚定不移推进法治宁夏建设
习近平总书记指出，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。
一是相继出台了一系列关于生态建设和环境保护的地方性法律法规。为了保护湿地资源，2008年11月，颁布实施《宁夏回族自治区湿地保护条例》，宁夏是全国最早颁布湿地保护法规的省区之一，使依法保护湿地、科学修复湿地、合理利用湿地做到有法可依。为了推进荒漠化防治，2010年12月1日实施《宁夏防沙治沙条例》，该条例不仅为宁夏防沙治沙提供了法律保障，同时也为社会力量参与沙化治理和沙产业开发提供了政策依据。为了促进生态文明建设，自治区政府办公厅印发了《“十二五”环境保护目标责任书考核办法》，首次将考核结果作为干部选拔任用和奖惩的重要依据。2013年出台了《宁夏回族自治区农村环境保护规划（2011—2020年）》，这是全国首部省级农村环保十年规划。2016年，自治区政府出台了《银川及周边地区大气污染综合治理实施方案》，明确提出要健全监测预警和应急体系，建立区域协作机制。
二是生态文明司法保障有力跟进。依法严惩破坏环境资源的违法犯罪行为。2015年检察机关查办环境保护领域职务犯罪2件。2016年3月4日，对涉腾格里沙漠污染案的宁夏中卫市环保局环境监察支队原副支队长利俊成、环评科原负责人刘国芳分别判处犯玩忽职守罪、滥用职权罪。环境公益诉讼破冰起航。2016年2月15日，以中卫市中级人民法院受理中国生物多样性保护与绿色发展基金会起诉8家污染腾格里沙漠企业案件为起点，宁夏环境公益诉讼正式起步。完善环境保护执法联动机制。2014年12月，宁夏回族自治区高级人民法院与自治区国土资源厅联合出台了《关于构建司法审判与国土资源行政执法协调配合机制的意见》，全面加强司法审判与国土资源行政执法协调配合，进一步提高司法审判、强制执行与国土资源行政执法的效率和良性互动。
二、正确面对生态立区战略实施的挑战
实施生态立区战略，打造西部地区生态文明建设先行区是一项长期、复杂和庞大的系统工程，目前仍面临诸多挑战。宁夏作为生态脆弱的欠发达地区，持续健康发展与一些地区环境承载能力已达到或接近上限，环境污染重、生态受损大、环境风险高问题之间的矛盾较为突出，宁夏面临着解决发展不足和生态脆弱的双重压力、扩大总量与提升质量的双重任务、培育竞争优势与补齐发展短板的双重难题。
（一）发展不足的问题依然突出
经济发展在推动生态环境建设的同时也会造成生态环境的破坏，而生态环境的破坏则会进一步制约经济发展。改革开放以来，宁夏社会经济水平虽然得到了较快提高，但生态环境却遭受了严重破坏，60%以上的环境问题都是近几十年的经济发展累积形成的。总体表现为大量的自然资源在经济发展过程中被消耗殆尽，自然环境遭到严重破坏，给人民身体健康带来了威胁。恶化的生态环境与日益枯竭的自然资源反过来限制了地区社会经济的健康快速发展。发展不足是宁夏最大的实际，欠发达是宁夏最大的区情，相对落后是宁夏最大的现实。宁夏的基本情况决定了发展始终是第一要务，生态是立区之本。正确处理好经济发展与生态环境保护的关系成为事关宁夏绿色发展、可持续发展的重大问题。
1．发展方式落后，全面转型任重道远
宁夏当前进入转型发展与污染防治攻坚期，会长期面临严峻的环境保护不足与经济建设可持续发展动力不足的“两难”选择，依靠资源要素投入的粗放式增长已行不通，保持过去的经济高速增长已不可能。如果不转型，或转型不快，则发展难以为继，环境难以为继，民生难以为继。受资源能源发展政策制约，宁夏工业发展优势无法转化为经济优势，节能减排降碳压力巨大。煤炭、电力等六大高耗能工业增加值占全部规模以上工业增加值50%以上，但综合能源消费量却占全部规模以上工业企业能源消费总量的90%左右，主要用能产品单耗普遍高于国家指标。宁东基地煤化工项目的后期投产会使宁夏能源消耗继续快速增长，对宁夏完成单位GDP能耗削减目标影响极大，给节能减排降耗带来巨大压力。“十三五”期间，国家对能源消耗实施总量和强度双控模式，并会继续作为约束性指标。解决宁夏生态环境问题迫在眉睫。必须在发展中保护，在保护中发展，通过产业生态化与生态产业化，充分发挥环境保护在推动高质量发展、建设现代化经济体系中的重要抓手作用。
2．产业结构不合理，层次低
生态环境暴露出来的问题，表面上看是环境问题，根子上是经济结构、发展方式的问题。宁夏目前仍以第二产业为主，各类开发区、工业园区是产业发展的重要载体，但普遍存在小、散、弱、低的情况，发展的质量和效益不高。从工业内部结构看，倚重倚能特征明显，重工业偏重、轻工业偏轻，高技术产业比重低。六大高耗能行业增加值占据规模以上工业増加值的比重为50%以上，远远高于全国平均水平。宁夏初级产品、原材料产品比重较大，高新技术产业占比不高，高端、高附加值工业产品少，产业链不健全，产业配套有待形成，缺少在全国有影响力的大品牌，总体工业经济增长效益低于全国平均水平。农业发展资源消耗、环境压力加剧。宁夏农业用水占全区用水总量的90%以上，宝贵的水资源更多地消耗在效益不高、面源污染严重的农业上。现代服务业等新兴产业发展缓慢，距离绿色低碳发展目标尚有较大差距。具体表现：商贸服务业发展滞后，品牌培育开发不足，集聚发展效应不够明显。现有物流网络布局不合理，缺少有较强影响力的专业化、信息化、标准化水平区域物流中心与物流园区。金融组织生态环境较差，服务体系不健全，服务水平与效率较低。信息服务业培育发展不足。以大数据为主导的通信传输与计算机服务和软件产业及跨境电子商务发展不足。生产性服务业发展滞后。节能关键性技术、装备的研发推广不够，环境咨询服务和环境影响评价、环境监测、工程技术设计、认证评估等环境服务业发展滞后，生态环境修复、环境风险与损害评价、排污权交易、绿色认证、环境污染责任保险等新兴环保服务业基本处于空白。
3．创新能力不足
宁夏发展不足，从深层次看主要是创新不足。生态立区需要一定的生产要素条件，经济转型的根本出路在于要素的创新驱动。宁夏创新驱动仍在负重前行，还没有找到绿色发展与创新驱动的最佳结合点，未建立政府引导、企业为主、市场导向、产学研深度融合的技术创新体系。
一是政策引导作用发挥不够，推动创新工作的举措不扎实，执行力有待提高。作为西部落后地区，宁夏缺乏创新的基础和能力，影响创新的体制机制障碍尚未完全破除，出台的部分政策措施无法落地，以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系尚未建立，科技成果转化困难。
二是企业创新主体地位缺失，内生发展动力不足。在“科技强区”政策和市场机制激励下，宁夏企业自主创新意识不断增强，开展技术创新活动的步伐不断加快。但总的来说，企业自主创新意识还有待于进一步提高，缺少创新能力强、系统集成和总承包实力强的骨干企业。统计资料表明，在没有创新活动的宁夏工业企业中，一半以上的企业管理者认为创新在企业生存与发展中不起作用，或仅起一定的作用，怕担风险只追求眼前利益而不去创新。企业开展R&D活动虽然逐年增加，但并未实现全覆盖。
三是创新资金投入不足，与实际需求差距较大。由于宁夏经济回升向好基础不牢，下行压力增大，部分经济指标负增长、投资增速波动大，税收增长乏力，财政收入总量少，导致创新投入增长困难。金融创新步伐缓慢，信贷资源配置分化明显，金融市场功能发挥有限，绿色发展长效投入机制不健全，综合运用贷款担保、风险补偿、贴息的市场化手段撬动金融支持工作进展缓慢，制约了绿色环保项目的实施与发展。促进生态建设和污染治理投资主体单一，市场化、社会化运作不足。
四是创新人才队伍建设滞后。人才资源短缺，能力水平低，分布不合理制约了宁夏长远发展动力与后劲。从人才分布情况看，创新人才多数集中在行政、医疗、教育方面，而环保、工业、农牧等领域专业创新技术人才严重不足；从年龄结构看，创新人才年龄偏大，40岁以上高龄人员占比大，青年与中年创新人员少；从学历层次结构看，创新人才学历偏低，人才断层现象普遍，一些优秀人才进入专业科技创新队伍路径不畅通。高层次人才引进难、留住难，流失严重，特别是毕业于“985”“211”等重点院校的精英人才落地极少，本土人才外流严重。缺乏既懂信息技术又懂业务管理的复合型骨干人才。
（二）资源环境约束趋紧
作为我国生态环境最脆弱的省区之一，宁夏发展起步迟、基础弱，环境容量小，发展瓶颈制约越来越明显，一些突出环境问题尚未得到有效解决，经济发展对资源需求的无限性与资源供给能力的有限性呈现出越来越大的矛盾。尤其近年来，资源总量不足与环境容量有限之间的矛盾日益尖锐。
1．大气环境质量下降
雾霾等大气污染时有发生，重点城市可吸入颗粒物、细颗粒物和二氧化硫年均浓度仍超过国家标准限值。5个地级市城市燃煤、扬尘及机动车尾气污染问题尚未得到完全控制。
2．水环境污染严重
宁夏北部引黄灌区土壤盐渍化和水污染的情况严重，排水沟水质多为劣V类，其中重点入黄排水沟水质部分指标仍在恶化，重要湖泊湿地水质不容乐观，群众生活生产用水短缺情况越来越突出。南部黄土丘陵区，水土流失严重，自然环境恶劣，难以进行大规模的开发利用。地表水流经城市的河段有机污染严重，地下水超采问题突出。农业面源污染仍未得到有效控制，给原本脆弱的生态环境带来了更大压力。
3．土地资源保护与开发利用不足
宁夏国土总面积6.64万平方公里，为全国的0.54%，居全国第二十七位。过去一味单纯追求经济效益而忽视资源环境保护的发展方式，严重影响着地区生态安全。中部干旱风沙区土地荒漠化现象严重；南部山区因水土流失导致滑坡、崩塌、泥石流等自然灾害频发。2017年，宁夏共发现地质灾害隐患2680处，其中崩塌565处，滑坡766处，泥石流355处，地面塌陷22处，不稳定斜坡906处，受威胁人口达4.1万余人，潜在经济损失约4亿元。①从土地开发强度看，虽然全区土地开发强度在国家下达的范围之内，但大面积的未开发利用土地多集中在中部干早带和西海固地区，开发利用的条件差、成本高。
（三）一些突出环境问题尚未有效解决
宁夏生态环境质量持续好转，出现了稳中向好趋势，但仍处于压力叠加、负重前行的关键期。2016年7—8月，中央第八环保督察组对宁夏开展了环境保护督察工作，并于11月将督察发现的8个生态环境损害责任追究问题移交宁夏。自治区党委、政府对此高度重视，切实抓环保督察组反馈意见的整改落实，及时开展“回头看”，对破坏生态环境并造成损害的责任人与企业进行了严肃处理，但仍有一些问题未得到彻底根除，局部生态环境破坏情况仍然存在，引起了群众的不满意。如贺兰山国家级自然保护区露天开采，地表植被破坏问题；个别工业园区开发建设项目侵占自然保护区核心区和缓冲区，造成环境污染，破坏了当地生物多样性问题；部分县区、企业重开发、轻环保，企业环保设施运行和日常监管不到位，成为污染治理难点和群众投诉热点问题；湿地面积减少，湿地环境污染，湿地水资源过度利用问题；水质下降，水资源减少甚至枯竭问题；各地市及宁东地区黄河水总量中生态用水比重过低，造成水资源浪费问题；个别市县区空气不达标问题以及用于大气、水和土壤污染防治资金投入不足等问题。上述问题的存在，除了制度不健全外，与一些领导干部和企业环保意识、法治意识淡薄高度相关，需要通过改革完善相关制度机制，实现生态文明建设与环境保护规范化、制度化和法治化。
（四）制约发展的体制机制障碍仍然存在
任何一项战略的实施离开制度保障，都会成为无根之木、无源之水，无法长久。宁夏生态文明体制机制建设目前仍存在以下不足：
一是自然资源监管体制不健全，统一行使全民所有自然资源所有者职责和所有国土空间用途管制职责不明确。
二是生态环境保护决策机制不完善。生态环境保护决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、社会监督等制度不健全；决策主体、事项、权限、程序和责任，约束行为不明确；决策绩效评估、决策过错认定、问题线索移送等领导干部生态环境损害责任追究配套制度不完善；决策实施跟踪制度未建立，无法真正全面评估决策执行对生态环境的影响。
三是全面反映市场供求关系、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的价格机制尚未形成，缺乏市场化、多元化、长效的生态保护补偿制度。
四是生态环境治理绿色投入和激励机制不健全。自治区财政金融资金投入有限，未建立生态环境建设与保护资金投入增长长效机制，社会资金投入，尤其外资投入机制不健全。
五是环境风险管理体制机制不健全。对重点区域、行业、企业缺乏定期的风险评估和隐患排查，对危险废物规范化管理考核和日常监管工作不到位，对违规违法企业实行“黑名单”公布不及时。
总体来看，未来宁夏发展的机遇与挑战交织并存。我们必须增强忧患意识、危机意识，坚持目标导向、问题导向，主动适应把握引领经济发展新常态，深入贯彻落实新发展理念，抢抓新机遇，应对新挑战，创新思路创新举措，不断破解发展难题，厚植发展优势，补齐发展短板，把握发展主动权，在新的历史起点上奋力前行，确保实现宁夏与全国同步建成全面小康社会的奋斗目标。
①石泰峰同志在自治区实施生态立区战略推进会上的讲话，2017年11月13日。
①中共宁夏回族自治区委党校，宁夏回族自治区行政学院，宁夏回族自治区统计局：《宁夏区情数据手册（2017—2018）》，阳光出版社，2018年，第76～77页。
①《2017宁夏地质灾害防治工作形势严峻》，宁夏新闻网，2017年5月9日。