第二节 理论基础

一 供给需求理论

“供给”与“需求”是两个经济学范畴的概念，一般是指人们的交易行为。供给与需求理论，是一种有效的分析工具，可以用来分析不同社会形态的经济活动。供求规律及其所包含的供需应当平衡的原则，是人类在各种社会经济活动中所必须遵循的一个基本规律。

公共服务的需求是指公众在一定价格水平上，对公共服务有支付能力的需求。相对私人产品需求，公共服务需求具有以下几个特点：一、具有公共性而且比较规范化；二、通常通过政治的方式，用公共渠道来表达公共服务需求；三、公共服务需求的判定一般比较难，它不仅有地方性的需求且也有局部性的需求，而且有些需求除了量上存在差异，在质上也存在差异。一般来说，公众对于公共服务的需求，主要受以下因素的影响：一是社会经济发展水平。通常来说，一个社会的经济发展水平越高，则相应的对公共服务的需求也越高，具体体现在规模和质量两个方面。二是居民的收入水平。通常来说，居民的收入水平越高，则对公共服务的需求也会越高。三是居民的基本素质。通常来说，居民的基本素质越高，则对公共服务的规模、质量和水平的要求也越高。城镇公共休闲服务作为公共服务的一个重要组成部分，也遵循以上几个需求特点，受相应因素的影响。

公共服务供给主要有如下几个特点：第一，供给主体可以多样，但必须以政府为主。公共服务的特殊性质，使得公共服务不可能完全由私人供给。公共服务的供给主体一般主要包括政府、社区、私人，但由于其公共产品的属性，因此，在众多供给主体中应以政府为主。第二，供给方式多样，但也必须以政府为主导。公共产品的供给方式一般有政府委托的私人供给、政府的直接供给、社区集体供给、政府补贴的私人供给、市场供给等多种方式。不过，由于公共服务所具有的公共产品的非排他性和正的外部性，所以，在具体的各种供给方式中，必须坚持政府主导，否则很容易导致供给不足的现象发生。第三，供给资金来源形式多样，但以财政资金为主。在公共服务供给的资金来源上，可以包括政府财政资金、金融资金、社区集体资金、私人资金和国外资金等。但在前两个特点的作用下，使得供给资金来源上仍然以政府的财政资金为主。影响公共服务供给的因素有很多，主要包括：第一，供给成本因素。一般来说，供给成本越高，则供给相对困难。第二，政府的执政能力，这里具体包括政府的执政理念和管理效率两个方面，显然，不同的执政理念和不同的管理效率会影响政府最终的公共服务供给数量和供给效果。第三，政府的财政能力。一般来说，各地区经济发展水平不同，政府的财政支出能力也就有差异。此外，还有许多其他影响公共服务供给的因素，如公共服务的绩效考核机制、相应的制度设计理念、区域文化背景等。城镇公共休闲服务供给同样遵循一般公共服务供给的规律。

城镇公共休闲服务属于特殊的公共产品，公共产品具有非竞争性和非排他性，而且公共休闲服务很大一部分属于基础设施范畴，投资量巨大，企业等社会力量不愿也无力去提供这类休闲服务，政府将在其社会效益大于成本时进行供给。半公共物品具有很强的正外部性，如不能得到与其相当的经济补偿，企业等组织将减少或不提供这些休闲服务项目。^[18]政府提供的休闲服务大多数为公共或准公共物品，服务对象不分年龄、性别、民族、信仰、社会地位和经济地位，保证公众平等享受休闲服务的权利。另外，这些服务往往具有公益性或半公益性，能够大大降低人们的休闲成本。^[19]

公共产品的供给需求理论对于城镇公共休闲服务供给及基本公共休闲服务均等化研究具有明显的理论意义。

首先，供给需求理论为城镇公共休闲服务在理论上实现供给主体的多样化提供了理论支持。供给需求理论表明，公共休闲服务作为一项公共产品，是存在一个潜在的供给和需求平衡的价格的，供给的成本与供给的能力，以及需求的数量与质量都会影响最终均衡点的位置，均衡价格的存在理论上为公共休闲服务供给的市场化提供了一定的理论支持。另外，由于公共休闲服务并非“纯公共物品”，其中还存在一些介于纯公共物品和私人物品之间的仅具有非竞争性或非排他性特征的“准公共物品”或“混合公共物品”，因此使得公共休闲服务的供给主体可以多样化，除了政府之外，还可以是社区、企业或私人。目前在公共休闲服务供给上适当引入市场机制的做法在发达国家已经得到了很好的践行。

其次，供给需求理论为城镇基本公共休闲服务非均等化提供了理论解释。在城镇基本公共休闲服务供给中提倡均等化是由于存在非均等化的现实。为什么会造成非均等化？供给与需求理论认为，由于城镇社会经济发展水平、居民的收入水平、居民的基本素质等的不同造成了不同城镇的基本公共休闲服务在需求方面的差异；同样，由于在政府的供给成本因素、政府的财政能力、政府的执政能力等因素的影响，必然造成城镇基本公共休闲服务供给方面的差异。

最后，供给需求理论为城镇基本公共服务均等化的结果评价提供了理论依据。供给需求均衡理论要求同时考虑需求因素和供给因素，这为城镇公共休闲服务均等化结果的评价提供了理论依据，可以从需求和供给两个方面对均等化的效果进行评价。需求方面，基本公共休闲服务均等化在本质上是人的权利的均等化，所以对基本公共休闲服务来讲，就是民众享受基本公共休闲服务的权利是平等的。从供给方来看，基本公共休闲服务的均等化要求财政能力（即供给能力）的均等化，政府需要根据各地提供基本公共服务的能力，在各地区间合理确定转移支付的比例；从供给环节来看，基本公共休闲服务的提供可以分为投入阶段和产出阶段，投入阶段的均等化即供给能力的均等化，而产出的均等化则可以通过公民的需求感受来得到反映，因此供给的产出效应最终可以转移到需求的主体的分析上。这样，从需求方面对基本公共休闲服务均等化进行评价，强调的是需求主体已经获得的基本公共休闲服务的均等化，这与从供给（投入）角度对基本公共休闲服务均等化的结果进行评价是完全不同。

二 福利经济理论

福利经济学是在20世纪初逐步发展起来的一门理论和应用的经济科学，对于它的定义，不同学者有不同的观点。福利经济学的创始人——英国经济学家庇古（Arthur Cecil Pigou）认为，福利经济学是研究增进世界的或某一国家的经济福利的主要影响的学科。而美国著名经济学家萨缪尔森（Paul A Samuelson）给福利经济学下的定义是：福利经济学是一门关于组织经济活动的最佳途径、收入的最佳分配以及最佳的税收制度的学科。我国经济学家黄有光在《福利经济学》一书中给出的定义为：“福利经济学是这样一门学科，是研究不同经济状态下的社会合意性的经济理论。”福利经济学包括两个方面的核心内容：第一，福利实质上是一种个人的意识状态；第二，如果国民收入的总量越大，进而最终的社会经济福利也应该越大。

庇古（Arthur Cecil Pigou）是旧福利经济学的代表人物，而萨缪尔森以及希克斯、卡尔多等则是新福利经济学的代表性人物。与旧福利经济学相比，新福利经济学更强调市场所包含的主要研究内容，如：补偿原则、帕累托最优标准、次优理论、社会福利函数等。目前，后福利经济学的发展主要体现在阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）对福利经济学的批判和黄有光的第三优理论上。阿玛蒂亚·森在以下四个方面对以往的福利经济学进行了批判：一、对福利主义进行了批判；二、对社会福利函数理论提出了批判；三、对福利经济学“价值中立”的原则进行了批判；四、通过对饥荒与贫困问题的研究，对传统经济学的“财富万能”的观点提出了挑战。黄有光提出的第三优理论是对次优理论的完善。

福利经济学对世界各国资源配置、收入分配研究，起着非常重要的基础性影响作用。

首先，就公共服务与社会福利的关系来看，社会福利的改善可以看成公共服务的一个目的，而公共服务又可以看成社会福利目标实现的一个重要的手段。公共服务供给与均等化，不仅能够增加社会经济福利，同时也有助于提高效率。在庇古的观点中，其所倡导的国民收入分配均等化的观点，并不可取，这是因为收入的均等化一般会造成效率的损失，这与市场经济中通常所追求的效率原则是相悖的。相对而言，公共服务均等化可以说是较为合理的选择，政府应该在充分考虑民众实际需求的同时，通过对公共服务进行“相对均等”的配置，来提高效率，增进公平。

其次，新福利经济学的方法为基本公共服务均等化的实现从多个角度提供了理论基础。其中，帕累托最优理论对于现实中实现帕累托最优所受到的各种限制条件提供了更为具体的、更有可操作性的理论框架。在经济的发展过程中，应当逐步提高财政支出中被用于公共服务的比例，应实现公共服务地区间的合理分配。一般来说，为了消除地区之间由于经济的发展差异而带来的公共服务供给水平的失衡现象，通常可以通过转移支付来加以调整，由此造成的效用得到补偿，进而提高整体的社会福利水平。

最后，与重视财富、经济增长与收入的均等化不同，以阿玛蒂亚·森为代表的后福利经济学更加关注个人的生存和发展的能力，关注个人基本价值的判断，同时也关注正义和公平等与福利主义密切相关的系列问题。结合我国的情况来看，改革开放四十多年来，由于各地区片面追求GDP的数量增长而忽略其他因素，进而造成资源枯竭、生态恶化与贫富差距扩大等系列社会问题，一些社会矛盾也日益突出。因此，我们需要采用新的发展观和新的福利观，来取代传统的发展观和福利观。这种福利内涵及其所包含的价值理念，对于一个国家的建设和政策制定具有非常重要的意义。从后福利经济学的系列观点提出之后，人们开始更加注重从社会权利、人类发展良性循环的角度出发，建立完善的制度保障体系，加强政府在公共服务领域的投入。这样做，不仅能够有效促进民众个体各项能力的提高，而且，会进一步促进经济的持续增长、社会的持续进步。

从上述分析可以看出，福利经济学的研究范畴与公共服务均等化的内涵二者之间存在着交集，而且公共服务均等化的实施将有利于提高社会的福利水平，一定程度上可以缓解社会矛盾，促进社会经济的良性循环，实现可持续发展。所以，福利经济学从理论上为公共休闲服务均等化提供了经济学研究基础，反过来，作为公共服务重要组成部分的公共休闲服务均等化则为福利经济学拓展了研究范畴。

三 公共财政理论

所谓“公共财政”，是指一个国家或政府为市场所提供的公共服务的经济活动（也称为分配活动），是一种能够与市场经济相适应的财政模式。与其他经济学分支学科相比，西方公共财政理论的形成和发展显得要晚些。在资本主义经济发展过程中，自由放任不加约束的市场原则，已逐渐显现出其存在的隐患，并最终集中地表现在稳定与公平这两大问题上。19世纪以后，社会分配不公越来越严重，由此引起的社会动荡也越来越多。这些充分证明，在社会公平问题上，市场机制无能为力。在此背景下，西方资本主义国家的公共财政政策，逐渐由自由放任转向政府干预。1929～1933年，资本主义国家爆发的经济危机，充分证明了光靠市场机制的自发调节是不够的，凯恩斯的宏观调控理论逐渐取代了经济自由主义。在这一时期，西方国家的政府职能日益扩大，资本主义国家进入政府干预的新时期。到20世纪70年代，世界主要的经济体出现“滞胀”现象，发达国家的福利社会面临危机，凯恩斯主义遭遇到了新的挑战。以布坎南等为代表的一批经济学家，创立了公共选择理论。他们对政府与市场的关系进行重新审视，从这一角度去研究社会的公共需求与相应的公共产品问题。

政府干预市场的主要手段则是“公共财政”政策的实施。公共财政的基本特征表现在以下四个方面。第一，公共性。即公共财政是弥补市场失效的财政，它处于市场活动之外，为市场的正常和正当活动提供必不可少的服务。第二，公平性。它要求政府对所有的经济主体与社会成员，必须提供相同的没有差异的均等化公共服务。第三，非营利性。即公共财政只能以社会利益为自己首要的活动目标。第四，是一个国家的法治性。这四大基本特征分别从不同的侧面，共同地表现了此时财政所具有的“公共性”。

“公共财政”的公共性决定了它与公共服务均等化之间密不可分的关系。首先，公共服务均等化是公共财政的基本目标之一。政府作为一国利益的代表，其财政收入来源于全体民众，所以公共财政支出同样地也应用于全体民众，政府用财政收入为全体民众所提供的服务，应该“同样化”。公共服务均等化的目标同样是尽可能地为社会全体成员提供尽可能均等化的公共服务水平。因此，公共服务均等化，可以看成公共财政的基本目标之一。其次，公共财政为公共服务均等化的实现提供资金和资源保障。公共服务作为服务活动的一种，其实现过程中将会涉及资金保障、成本补偿等问题，而这些问题的解决无不依赖于公共财政的支持。同时，为了保障公共服务的供给机制科学有效，应保持税收的中性，提高税收支出的效益；对信息的披露尽量形成正向的激励机制；促进公共服务的成本分担持续优化；在公共服务的供给中，形成良好的私人部门与公共部门的协调与互动机制。

从根本上看，公共服务均等化这一目标是在经济发展过程中逐步实现的，是一个不断改进和完善的过程。一方面，只有当经济发展了，政府的财政能力才会增强，才能更好地为公共服务均等化提供不断增强的财力支持和物质保障。另一方面，由于公共服务需要在一定的社会经济体制下实现供给，因此，如果没有相应合理的供给制度及相关体制作为保障，那么再多的财政支持也难以有效利用，反而会导致资源浪费。所以，实现包括公共休闲在内的公共服务均等化，必然需要财力与制度二者紧密结合。对我国的公共财政来说，需要在服务和谐社会的大背景下，以实现公共休闲服务均等化为导向，不断完善现有的各项公共财政体制，在财力跟上的同时，制度也需要不断完善。

四 公平正义理论

自古以来，公平正义就是人类追求的普遍价值，其实质可以归结为一个平等地对待所有人的问题。文明社会的目标是保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利、履行义务，是社会发展进步的一种价值取向，是社会和谐的基本条件，更是社会主义的核心价值和本质要求。

法国思想家勒鲁曾指出，现在的社会，无论从哪一个方面来看，除了平等的信条外，再没有别的基础。他还说，人类对于平等的信仰一旦取消，任何国家都成了霍布斯所说的那个样子：到处发生丧失理智的激情和敌对利益的冲突。美国伦理学家约翰·罗尔斯（John Bordley Rawls）也认为，正义即指制度的道德、制度的德行，是支撑社会基本结构属性是否道德的一个概念。正义原则必须是这样的原则：它们具有一般的形式，普遍适用于一切场合，能够公开地作为排列各种冲突要求之次序的最后结论来接受。

从利益分配的角度看，现代意义上的社会公平正义就是社会的经济利益、政治利益、文化利益以及其他利益在全体社会成员之间合理而平等地分配。它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等、司法的公正等，其核心内涵是公平交易、公平分配、公平消费，使所有人都能够在个人能力、贡献的基础上享受经济社会发展所带来的好处。社会公平正义应坚持基本权利平等原则、机会平等原则、按贡献进行分配原则、社会调剂原则。公平正义是人类社会的核心价值追求，不同历史阶段、不同意识形态都没有动摇这一核心价值理念。从道德、伦理、法权等角度看，公平正义都应该是政府执政的政策目标之一。

所以，国家和政府不仅要提供公共服务，还需要根据公平正义的核心价值追求，在公共服务的提供上实现均等化。改革开放以来，我国党和政府在搞好经济建设的同时，致力于推进社会的公平正义，促进人的全面和自由的发展，推进公共服务均等化是其主要目标之一。当然，由于资源的约束和个体的差别，并非所有的公共服务内容都能够实现均等化。但是，在教育、卫生、医疗和社会保障等方面的基本公共服务实现均等化，是我国实现公平正义核心价值理念的内在要求，也是我们构建和谐社会、促进全面协调可持续发展的必由之路。而在公共休闲服务方面，实现大众公共休闲环境、基本公共休闲空间和设施以及基础性公共休闲教育等基本公共休闲服务的均等化，乃是现代城市转型发展的必然要求。