报告综述
中国改革开放40余年，迅猛发展成为世界第二大经济体，国家经济实力前所未有地发展壮大。而在此进程中，中国进入了老龄化社会，且社会老龄化速度大大超越世界上其他的老龄化国家，其所导致的巨大社会问题已成为政府和社会必须长期应对的严峻挑战，其影响深刻且长远。其中尤其值得关注的是，由于各种因素的制约，显著的贫富差距及其所产生的社会分化，较少分享到国家经济发展成果的弱势群体（阶层），“未富先老”，承受着更多分量的压力和被转嫁的危机。这是一个对人民负责任的政府和一个文明社会应该重视并予以解决的重大社会问题。本研究的目标对象——农村空巢老人正是上述弱势群体中的重要部分。
空巢老人是指没有子女照顾、单居或夫妻双居的老人，分为三种情况：一是无儿无女无老伴的孤寡老人；二是有子女但与其分开单住的老人；还有一种是儿女远在外地，不得已寂守空巢的老人[1]。在我国农村，第一种空巢老人享受国家五保政策待遇[2]；第二种空巢老人中的一部分可以得到就近居住子女的照顾；而第三种空巢老人，他们的子女为了生计长期远离家乡外出打工，自己则留在乡村生活劳作，被称为留守老人[3]，这一类老人有数千万。本研究对象为农村空巢老人，主要聚焦其中的留守老人群体，同时涵盖了其他农村空巢老人的共性状况和问题。
农村空巢老人是中国的一个特殊老人群体。其中的主要部分是留守老人群体，这个群体发端于改革开放初期，根源于我国城乡二元社会结构体系[4]。40多年来，亿万农民进城务工，成为城市建设与工业发展的巨大劳动力资源，作为规模空前、生生不息的人口红利，与资本、科技共同创造了40多年改革开放中国经济发展、实现现代化的奇迹。然而，不可更改的身份使他们被禁锢为“农民工”和流动人口，低廉的收入和空缺的社会保障，不稳定的工作与生活环境，不能同等享受经济发展成果和城市社会福利、市民权利等原因，使大多数农民工只能将父母和孩子留在家乡。一部分人稍有条件后把孩子带到身边，除了少数人需要且能够安排老人进城帮助照看孩子外，更多的是父母独自或带着孙子女在农村过活，常年天各一方，只有每年的春运大潮或许可带来全家的团聚。
农村空巢老人与留守儿童两个群体休戚相关，生存在同一空间环境之下，但是前者正在走向人生暮年。源远流长的乡村社会与经济形态、家庭和文化在现代化进程中被完全改变，社会对人的价值衡量更趋功利，使农村老人在社会、在村庄、在家庭都逐渐被边缘化，失去地位和影响力，加上多种客观因素叠加的作用，致使其境遇及社会关注度低，甚至远远不及留守儿童。
数千万老人在困顿中辛劳生活，为社会和家人默默付出大半生心血的同时或之后，在愈益静寞[5]的村庄里孤独老去。
一 项目简介
（一）为什么要做本项研究
在2016～2017年留守儿童公益导航研究过程中，我们同时关注到规模更加庞大的农村空巢老人群体及其困境。
在我国超过2.4亿的老龄人口中，农村空巢老人是一个规模庞大的困境群体。据2013年中国社会科学院发布的《中国老龄事业发展报告（2013）》，2012年我国农村空巢老人中占主要部分的留守老人已达5000万人，据民政部2016年数据[6]，农村留守老人规模达1600万。
近些年来，农民工跳楼讨薪维权，留守儿童非正常死亡，每年涌动一次的壮烈的春运返乡大潮，和城市用工荒等状况和问题频繁见诸媒体，反复强烈地吸引了社会注意力。农村“三留守”（留守儿童、留守妇女和留守老人）人群也引发政府和社会的关注。但相对而言，其中为农村老人的发声颇为微弱。直到近年，在留守儿童群体越来越受到重视的情况下，作为对留守儿童养育成长不利的因素，空巢老人隔代抚养和教育成为引人关注的重点问题。而伴随农村空心化日渐严重和农村老人自杀或死亡多日无人发现等虐心事件的频繁传播，空巢老人包括其他农村老人的生存状况方成为引人关注的重要社会议题，这个典型的脆弱群体也更多地被纳入研究者的视野，但是仍难以成为社会组织和企业等各方社会力量关注的焦点和积极投入、进行干预的目标。
近十多年，一部分专家学者关注并持续地追踪研究，以深入实际的调查为依据发表研究成果。他们在针对农村空巢（留守）老人的研究报告、文章中，反复反映这一特殊老人群体的生存状况及其亟须面对和解决的问题与需求，并积极建言献策，影响政府关注这个群体，倡导政府的政策、制度响应和应对这一巨大社会需求。
自20世纪末我国进入老年化社会，政府日渐重视并相继出台与此相关的法律和政府政策、老年事业发展规划等，2013年后农村留守老人的问题也受到政府的特别关注。中共十九大报告中提出：“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系。”2017年12月国家民政部等九部门联合印发《关于加强农村留守老人关爱服务工作的意见》，针对目前农村留守老人的养老问题强调：“农村留守老年人关爱服务是农村养老服务体系的重要组成部分。关爱服务体系的完善关乎广大农村留守老年人的晚年幸福生活，关系到脱贫攻坚的目标实现，关系到社会和谐稳定和全面建成小康社会大局。”
中国农村空巢老人的问题是否可以就此得到解决？
（二）本项目意图探究的问题
此前我们认为，解决农村空巢老人问题，根本性的、圆满的方案有两个：一是使更多的空巢老人能够顺应城镇化潮流，跟随子女进入城市生活；二是创造充分的条件，能够使更多青壮年留乡、返乡，在农村创业就业，参与乡村振兴，获得良好的经济生活及发展，并能陪伴在父母身边。而社会组织和公益力量可从上述两个方向寻找到用武之地。
但是，进一步探究，前一方案需要改变现行的二元化社会体制和政策，后一方案需要真正有效地实现国家乡村振兴的战略，都是必须付出长期巨大努力才有可能实现。那么，在根本性的解决方案尚无法实现时，是否有替代性或者改善性的解决方案呢？我们希望通过本项研究，探究以下问题：
1.农村空巢老人的真实需求是什么？受哪些因素的影响或制约？
2.为解决农村空巢老人的需求，社会组织、公益领域和社会力量的作用和影响是什么？能做什么？在做什么？应该做什么？
3.相关法律、政策层面及其实施细则都提供哪些支持？应该倡导哪些方面的改变和完善？
4.上述三个方面如何形成有效的连接和相互作用？
针对如何应对和解决农村空巢老人的问题与需求，提供为行动服务的有效信息和建议，以及可借鉴的社会组织、公益领域与社会力量的参与路径与方法，并倡导相应的政策和制度的改善及社会资源应当投入的方向。
（三）本项目研究采用的方法
一是文献研究。主要涉及三部分内容[7]：①联合国、世界卫生组织等多边国际组织30年来持续关注和提出的应对全球老年社会问题和挑战的政策、文献；②我国养老相关的法律、政府政策、规划；③我国专家学者的相关研究文献，以近几年的或持续调研的研究成果为主。
二是农村空巢老人状况的实地调研及利益相关方访谈。团队赴13个省会/地级市、25个县（含县级市），访问农户、村干部、社会机构、专家学者和民政部门负责人。具体包括：①走访了39个村近130个农户（主要对象是农村空巢老人），以及部分村干部和村自治组织成员，十余位城市外来务工人员（大部分为空巢老人子女或儿媳、女婿）；②访问了33家从事农村老人服务项目的社会组织等；③访问7所县、乡、村公办和民办的福利院、养老院；④访谈12位农村发展和农村老年人口领域的专家学者；⑤访谈2位省、县级政府涉老服务部门官员。
本研究试图通过以上方式，从农村空巢老人的需求、现有的社会解决方案和支持资源——我国法律政策及社会资源三个方面，汇总、梳理和剖析，进行多视角的探讨和系统性研究。
（四）本项目的产出
《中国农村空巢老人公益导航》，包括：
报告综述
第一部分 政策实务手册与资助资源
第二部分 社会服务项目模式及案例
第三部分 需求辨析
（五）本项目的创新之处
公益导航研究是一项主要服务于行动者的应用性研究，意在促进知识生产与实践应用链条的完整性。本研究模式试图打通一直以来存在的研究与行动的割裂状态，让研究成果在实践中得以检验，引导研究者观照实践者的知识需求，让研究成果有更多可能服务于行动者。本研究还希望引导行动者在行动之前，充分了解已经有的研究成果，进行甄别并加以利用，从而减少实践盲点，提高项目有效性，服务受益群体。因此，无论研究目标、研究方法、服务群体都与现有的主流研究方式有明显的差异。
本书从国际、国内政策，以及学界研究、社会实践四个视角，强调针对农村空巢老人的实际需求展开深度辨析，并提出应对和解决的路径，以便为政府完善社会保障和社会组织提供服务厘清要点、瞄准痛点、剥离难点；在对空巢老人社会服务项目的研究方面，既从总体上呈现了社会组织农村老人服务项目的概览，同时归纳并列举了富有成效的在地干预项目模式和案例，并对社会组织服务的发展提出中肯建议；此外在政策方面，项目对有关空巢老人的法律法规和政策资源进行了全方位的梳理，既从宏观层面呈现空巢老人议题的政策空间，读者还可据此参照具体的政策条款。从需求辨析、服务项目及案例、政策资源这三个部分，试图打破资源方、决策者与行动者之间的鸿沟，改善政策环境和资源流动，从而更有效地解决农村空巢老人问题。三部分研究既独立成篇，又具有内在逻辑关系，读者可各取所需。
二 研究的发现
本书包括资源配置（政策解读和资助资源）、解决方案（公益项目）、农村空巢老人需求三个方面。研究及其结果概述如下。
（一）与中国农村空巢老人相关的政策资源研究
本部分研究意图从农村空巢老人的实际需求出发，帮助农村空巢老人、老人子女和为空巢老人服务的社会组织及其他有意向发展农村老人服务事宜的企业、机构厘清现实政策问题，找到与之对应的相关政策条文和解决方案[8]。
我们将搜集到的政策分为三大类，包括：关于农村空巢老人的相关政策[9]、关于社会组织主体和社会组织服务的相关政策。
1.关于农村空巢老人的相关政策
（1）针对中国老年人基本权利的法律、政策安排
《宪法》对老年人的合法权益有明文规定，《老年人权益保障法》《婚姻法》等各类法律也对老人各项权利做出保障规定，并积极将《联合国老年人原则》要求的“独立、参与、照顾、自我实现和尊严”纳入国家方案。
近年来，我国政府的养老服务政策引导逐步增强，这些政策包括：新修订的《老年人权益保障法》、国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展规划》（国发〔2017〕13号）、国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》（国办发〔2011〕60号）、国务院《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、国务院办公厅《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）等。
（2）对中国农村老年人的政策安排
农村老年人占中国老年人口半数以上，政策也专门针对发展农村养老服务做出了明确规定。2018年，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022）》具体提出，提高乡村卫生服务机构为老年人提供医疗保健服务的能力，支持主要面向失能、半失能老年人的农村养老服务设施建设，推进农村幸福院等互助型养老服务发展，建立健全农村留守老年人关爱服务体系。这些都为推进农村养老服务体系建设提供了制度保障。
（3）针对农村留守老人的相关政策
农村留守老年人问题是我国工业化、城镇化、市场化和经济社会发展的阶段性问题，是城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善等问题的深刻反映。党中央、国务院高度重视留守老年人关爱服务工作。从2013年党的十八届三中全会、2016年国务院《政府工作报告》，到党的十九大报告，都提出了要“健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”。
同时，在国家扶贫攻坚战略中，也关注到留守老人这个困境群体。在2014年、2015年发布的相关文件中明确规定“健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系”，要求对农村“三留守”人员和残疾人进行全面摸底排查，建立翔实完备、动态更新的信息管理系统。在国家系列扶贫政策推动下，贵州、广西、甘肃等地方政府先后出台“三留守”和残疾人/特困人员关爱的落地政策。2015年，贵州发布首个省级留守老人系统性关爱文件。
2017年12月28日，民政部等九部门联合印发《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》（民发〔2017〕193号），是我国中央政府出台的第一个专门针对农村留守老人的政策文件。该《意见》提出要推动各地建立健全家庭尽责、基层主导、社会协同、政府支持保障的农村留守老年人关爱服务机制。针对留守老年人生活与安全风险问题、精神慰藉问题和失能、部分失能照护问题，提出要建立农村留守老年人信息台账制度、定期探访制度和风险评估制度，强调家庭成员尤其是子女要经常看望问候留守老年人，同时发挥村委会、为老组织、志愿者等相关方面的综合力量，不断丰富留守老年人的精神文化生活，加强农村养老服务体系建设，推进农村地区的医养结合实践，鼓励和引导农村老年协会积极参与和组织留守老年人关爱服务。
截至2019年2月，共有29个省份出台地方政策。
（4）农村老人的社会救助与保障制度建设
本部分从农村老人社会救助和社会保障制度两大方面，梳理惠及空巢老人的规定。例如，新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求。对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况给予护理补贴。可惠及空巢老人的政策、制度要点包括：
◎临时救助制度与社会救助体系。
◎城乡最低生活保障。
◎社会保障制度。城乡居民基本养老保险制度，对老年人的直接补贴，包括高龄津贴、养老服务补贴和护理补贴。
◎国家鼓励保险公司开发更多适合老年人特点的意外伤害保险产品，加大保险缴费优惠力度，使意外伤害保险最大限度惠及广大老年人，等等。
2.关于社会组织主体的相关政策
当前，社会组织已成为社会治理的重要主体和依托。
农村人口老龄化趋势加重与农村养老服务社会组织短缺之间的矛盾亟待解决。无论是组织短缺、现有组织发育不良，还是城市养老服务组织难以涉足农村，均受到政策环境、资金来源、理念价值和公众意识等因素的影响。
本部分从组织形式、人才培养和资金支持三方面，展开政府对从事涉老服务的社会组织主体的支持政策。行动者可根据机构的自身需求，按照类别查找手册中的相关政策。
组织形式方面：从社会组织开展工作的合法性、制度保障着手，介绍国家推进农村社区社会工作、培育农村社区社会组织、加强城乡老年协会建设等方面的规定，可做政策依据。
人才培养方面：谁来落实农村空巢老人服务的最后一公里？本章介绍国家、各部委、地方政府文件对农村老年服务人才的支持政策，协助社会组织明确人员来源、培养标准、筹资渠道、激励机制等规定。
资金支持方面：政府、企业、基金会和公众依次是农村空巢老人服务资金支持的重要主体。政府资源流入对民间公益发展具有双重影响。本章重点介绍国家如何落实政府购买社会工作服务，中央财政对农村老人服务的支持政策等。
3.关于社会组织服务的相关政策
大多数社会组织的涉老服务从三方面展开：社会工作专业服务、满足老年人公共服务均等化过程中的服务、与扶贫工作交叉的服务。本部分从这三个方面，对社会组织面向农村老人、空巢老人开展的服务内容、方法提供参考。
老年社会工作服务方面：2016年1月，民政部第396号公告发布《老年社会工作服务指南》（MZ/T 064—2016）推荐性行业标准。该标准规定了老年社会工作的术语和定义、服务宗旨、服务内容、服务方法、服务流程、服务管理、人员要求和服务保障等，适用于正确引导老年社会工作服务行为，科学规范、充分发挥老年社会工作者的专业作用，切实保障老年社会工作服务质量。
公共服务均等化方面：根据《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》（国发〔2017〕9号），基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，其均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会。享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。
梳理国家推进公共服务均等化的规定，可协助社会组织明确农村空巢老人基本公共服务范围，方便机构根据人群实际需求，聚焦或拓展工作方向。
扶贫开发方面：近年来，脱贫人口返贫率高是农村贫困的一个明显的特点，[10]有些地方甚至出现较为严重的贫困代际传递现象。这说明现有的反贫困措施对于相当一部分贫困家庭来说还没有增强他们抵抗风险的经济或物质能力，而只是将其收入拉高到贫困线以上[11]。由于留守老人的子女在外务工，无论工作及收入如何，通常较少被列入贫困人群，难以受到扶贫政策的惠及。在“十三五”脱贫攻坚和社工“三区”行动中，如何切实完善农村空巢老人关爱服务，增强留守家庭抵御风险的能力，成为国家、社会组织、农村贫困家庭面临的共同任务和挑战。
“十三五”脱贫攻坚规划要求加强对“三留守”人员的生产扶持、生活救助和心理疏导。空巢老人的福祉与其各家庭成员基本公共服务的满足密不可分。建立家庭为本、社区为基础的关爱服务，有助于行动者从整体、全过程的角度，与三留守群体共同应对农村贫困问题。
本书的农村空巢老人政策研究部分，系统梳理了我国政策中体现的理念、经验及共识，以发现政策与需求、社会组织涉老服务之间的内在关联。我们在梳理过程中发现，要想真正解决农村涉老服务人员短缺和可持续问题，亟须中央、地方、县乡基层政府、社会组织、其他社会力量和村民协同，不仅需要政策方向，还需要找准着力点，配合激励举措、配套资金、考核指标，避免政策向好，落地受阻。
下面以农村老人服务人员现状为例，探讨政策改善与提升的空间，详见表1。
表1 为空巢老人提供服务的人员现状与需要切实落地的政策梳理
（二）与农村空巢老人相关的资助资源研究发现
从公众意识、资源体量来看，相对于儿童，老人服务处于公益领域边缘。农村老人服务的资源投入与城市老人对比悬殊。
本部分研究按基金会、企业、政府的顺序梳理农村空巢老人服务的资助资源现状及其特点。
需要说明的是，空巢老人是社会组织开展农村老人实际工作时的服务对象之一，不容易分清到底哪些资源用在空巢老人身上，哪些资源用在其他农村老人身上。因此本部分研究重点描述农村老人服务资助资源，涉及少量专门指向空巢老人的资源，仅能对空巢老人的资助资源现状进行大致勾勒，供需要者参考。研究有以下发现。
1.农村老人服务处于公益领域边缘
根据《2017年度中国慈善捐助报告》，2017年，我国社会捐赠最关注的三个领域依然是教育、医疗健康、扶贫与发展。其中，后两个领域可能惠及农村空巢老人群体。
但是，在业内人士看来，公益慈善行业在推动养老行业发展方面产生的影响力是十分有限的。就目前的情况来看，养老领域仍旧不如儿童、教育、扶贫、救灾等传统领域受关注，养老问题还没有被社会普遍认知。
在基金会资助方面，只有占基金会总数6.27%的415家基金会关注老年人，且在城市开展工作的比例较高，在农村开展工作的较少。根据本研究“中国农村留守老人项目征集”的结果，有21家基金会支持农村老人（覆盖空巢老人）服务项目，服务内容主要分为六类：慰问补贴类；设施建设类；设备捐赠类；服务类；教育培训类；社会倡导类。也有一些基金会探索特殊老年人群体的服务，如失智（阿尔茨海默症）、空巢、失独及听障等老人。[12]
2.社会资源极少进入农村养老服务领域，较少企业捐赠回应农村空巢老人需求
1990年，联合国大会通过决议，确定10月1日为“国际老年人日”，旨在唤起人们对老龄化问题的关注，而国内公众普遍对该国际纪念日缺乏了解。
通过“中国农村空巢老人项目征集”，从侧面反映出企业的少数公益涉老服务中，最常见的还是短期物资慰问、眼镜等辅具添加、体检、适老设施建设等活动内容。
3.政府资源重视和支持老年人服务，但仍存在资金投入少和人才匮乏问题
老年社会工作是我国实务社会工作开展较早的专业领域之一。随着四类社会组织直接登记政策的落实，民办老年社工服务机构注册的问题逐步得到了解决，但资金、人才的问题依然存在。[13]
通过对23个省2014～2017年近百份政府公益创投与购买服务文件的不完全统计，发现一般政府文件都含有“扶老助老/为老/养老服务”领域，但明确提出以农村空巢老人、“三留守”人员为服务对象的省份仅有天津、江苏、四川、贵州，为数寥寥。
4.其他资源很少介入农村养老服务
近年来，聚焦城市的养老联盟竞相成立，动辄投入数千万，农村养老服务则相对少人问津。
上述几方面的状况亟须各方面重视并做出改变。
（三）农村空巢老人需求的社会解决方案——公益项目的研究发现
在社会层面，社会组织和社会力量如何参与农村养老服务事业，服务空巢老人？由哪些机构实施？服务方式和内容有哪些？在解决什么问题？效果怎样？前景如何？还有什么可能的社会解决方案，可以解决或改善哪些需求和问题？社会资源如何投入更有效？本项目征集16个省/直辖市36家机构的40个项目，收录在名录中。希望通过本部分研究，为未来的农村养老服务事业提供思路。
随着年龄的增加，老人维持行动能力所需的协助也会越来越多。然而，在现代化进程中，老人与子女分居的情况越发普遍，特别是作为传统照顾者的女性开始更多地外出工作，这让单独依靠家庭力量来回应老人的需要变得不再可行。要保证良好的生活质量，老人及其家庭都需要一定的外部力量协助。
但目前，我国的养老行业尚处于起步阶段，居家、机构及社区的养老服务都在探索之中。在农村地区，特别是在中西部的山区，养老服务的资金和人力资源都极为不足，短期之内很难组建起数量充足的专业队伍，以职业化且可持续的方式为老人提供服务。但个体生命的福祉改善不应等待，农村地区急需适合自己的服务方案。
1.重新看到农村老人和社会组织涉老服务的价值
我们看到，一些社会组织正积极介入其中，动员起农村内部力量，回应老人在健康照护、生活照料、精神慰藉等方面的需求。社会组织的行动不仅在自觉落实老人关爱政策的最后一米，同时也为本地制度完善、地方规定细化、中央政策改进提供扎实基础。
除了直接提供服务，改善老人福祉，社会组织还有另外一个重要的价值：移除主流观念中对老年人的偏见，构建一个老龄友好的公义社会。老年人不仅是被照顾的对象，他们也是独立自主的个体，有权利、有能力决定自己的生活，也在为家庭和社区做出贡献。他们的权益应该被尊重，他们的付出应当被看见。更进一步说，老年人应该得到公平而合理的对待，首先因为他们是人，而不仅仅是因为他们曾经或现在所创造的经济价值。
但是，在全球范围内，相较于对儿童、妇女、残障人士权利的重视，老年人的权益尚未得到同等的关注。很多国际组织正针对此问题采取措施，以期推动联合国《老年人权利公约》的出台[14]。
2.解决方案与需求应对
目前专门针对农村空巢老人的公益服务项目较少。为更全面地了解社会组织为该群体提供服务的现状，在本项目的调研中，服务对象包含空巢老人的项目都视为有效数据加以收集，并将更为详细的服务群体信息列入报告所附的项目名录。
服务项目模式及案例部分研究发现，居家、机构、社区照顾三种模式中的具体服务内容有较多的重合之处：以物资慰问、日常照料、组织文化娱乐活动和培育自组织等干预方式为主，都旨在满足农村老人的需求。
3.农村空巢老人的社会解决方案的研究发现
（1）空巢老人是公益领域的边缘性议题。
空巢老人是社会组织选择的主要服务对象，但服务于空巢老人的公益项目数量较少。
本次调研设计了《中国农村空巢老人公益项目名录征集》问卷[15]，以期了解领域现状，并为潜在的资助方提供信息参考。入选项目需以农村留守老人为主要服务对象，执行单位需是正式注册的社会组织，包括民办非企业、基金会、社会团体等。长达半年的有效问卷发放，只收集了39份有效答卷，在一定程度上反映了涉老服务项目数量上的不足。
在实地调研中发现，社会组织首选的受益人群一般是鳏、寡、未婚独居的空巢老人、自己或家人有重病以及高龄的老人，特别是其中经济困难或行动能力受限的群体。
问卷调查和实地调研的结果表明，以物资发放为主的短期慰问和日常生活照料是社会组织最主要的服务方式，医疗服务、心理疏导、文体活动组织次之。
有调查研究显示，老年人最为迫切的需求是适切的医疗保健服务，精神慰藉和生活照料服务次之[16]。本次调研中，大多数受访对象也认为，健康状况是影响老年人福祉的最关键因素。但问卷调查的结果显示，仅有少部分的社会组织在开展“失能失智者长期照护”以及“适老设施建设”等服务。可以说，在农村空巢老人服务领域，现有的公益项目与老年人的实际需要之间仍存在一定的错位，在一定程度上反映了领域的发展现状。这也与中国民营养老产业的现状相一致。[17]
（2）村民志愿者是最主要的服务人员，实际承担着社工和护理员的工作，志愿服务主要靠精神收获维持可持续性，缺乏心理支持和系统风险管理。
接受本次实地调研的大部分社会组织是采取“社会工作者+志愿者”的模式。社会工作者一般来自市、县一级，志愿者通常是项目点所在村庄或周边村庄的村民，主要负责为老年人提供生活照料、精神慰藉、健康监测等方面的服务。
大部分农村涉老公益是以项目制或志愿服务的形式在开展，志愿者参与服务主要是精神方面的元素驱动。但服务中志愿者往往要承受来自多方的冷嘲热讽和老人退出服务项目的压力。同时，志愿者相对更容易遭遇老人去世的情况。应对潜在的情绪风险，做好自我照顾，一线实践者需要更多关注和支持。
为建设一个“不分年龄、人人共享”的公义社会，社会组织正在推动着涉老价值观念的转变，也在进行服务模式的探索。在资源相对较少的农村地区，这样的努力更加难能可贵，亦有潜能，需要更多的支持与机会来发挥。同时，社会组织需要在服务对象细分、服务内容深化、评估体系完善、权益倡导推进等方面，寻求专业精进。知识、技术和全人理念平衡发展，才是更有益于空巢老人的社会服务发展方式，是我们应该并且可以为之努力的方向。
希望本部分研究能让社会组织的行动获得更多认同，并吸引更多的力量参与进来，共同建设一个老龄友好的公益行业。
（四）农村空巢老人需求辨析研究及其发现
深入认识和了解农村空巢老人的真实需求及其成因、境况及改善的影响或制约因素，是公益导航研究的基础部分。
1.需求辨析采用的方法
本部分研究遵循从普遍到特殊、由共性而特性的路径，从一般老年人、农村老年人、农村空巢老人的需求逐步递进分析，通过文献研究与实地调研相互印证辨析识别。
农村空巢老人是一个特殊的老人群体。一方面，具有老年人、中国老人、中国农村老人普遍的共性问题和需求；另一方面，由于40年来中国经济、社会与文化的颠覆性变迁，根本改变了广大农村的家庭模式、乡村社会结构、文化传承和伦理习俗，使他们、他们的生活及其角色担当，都异于其他中国老人，产生了更多方面的性质更复杂独特的问题和需求。
识别一般老年人、农村老年人的需求，通过两个路径：一是联合国、世界卫生组织等多边国际组织，以及国际助老汇等国际机构的相关政策文献，了解国际社会对待老龄化社会和老龄人口的理念、原则和政策倡导方向；二是着重对进入老龄化社会以来我国养老的相关法律政策进行了梳理、分析。从国际、国内两个视角帮助我们理解老年人的普遍需求，了解其所倡导和采取的解决方法与实现路径。
而对农村空巢老人的需求识别，是以上述文献、法律政策研究为基础，结合我国学界的相关研究成果，主要是近几年或持续多年对农村留守老人进行实际调查得出的研究报告、文献；同时，进行了实地调研，包括中西部农村空巢老人及其家庭的生存状况与社会环境、从事农村老年人服务的社会组织和村自组织的行动实践，从中深入了解社会现实状况。
我们对所选择的各方面文献成果进行梳理、归纳和分析，并以此为基础，与实地调研获取的第一手真实信息，两相对照、相互印证。
在此，参考Bradshaw的需求分类[18]，选择了多边国际组织所倡导的价值理念作为基准——规范性需求，与国内法律政策、学者研究和社会实践等几个层面进行比较、辨析，调整、修改已有的概念和认知，重新认识农村空巢老人的实际问题，识别其中内含的真实需求，并尝试分辨其发生机制与改变的可能性，从而形成需求研究的结果。
2.农村空巢老人需求辨析及发现
我们从不同视角和几个层面对农村空巢老人的需求进行辨识，最终梳理出的农村空巢老人需求归纳为：老有所养，病有所医，生有质量，逝有尊严。其中，老有所养、病有所医是我国农村空巢老人重中之重的基础性需求，也是所有农村老人的根本性需求，生有质量和逝有尊严建立在该基础之上。
（1）全球化视角下的需求识别。
本部分研究选取了联合国的《联合国老年人原则》《2002年马德里老龄问题国际行动计划》和《联合国2030年可持续发展议程：17个目标》、世界卫生组织的《积极老龄化政策框架》和国际助老会的《全球老人生活观察指标》等相关决议、报告作为参照体系。
我们理解上述文献呈现的主要精神是：以老龄人口的权利、尊严和权益保障为原则基础，强调、倡导和推动老龄人口发展理念和积极老龄化、健康老龄化的战略与行动，以应对老龄人口的需求和老龄化社会的挑战，推动各国政府在全球老龄化大趋势中，前瞻老龄化社会的发展趋势与需求，积极主动地寻求法律政策和制度进一步的完善或改变。其应对和解决的老龄人口的需求主要集中在以下几个方面：
一是享有发展的权利，主要包括与发展相关的机会、公平待遇、尊严、权益保障、继续工作、获得教育和社会尊重、社会参与等方面；
二是生活保障与防治贫困，主要包括享有足够的社会保护/社会保障，预防贫穷；
三是健康与医疗保障，主要包括享有健康和福祉、平等医疗保健、健康照料服务和个人生活品质与权益的保障，并且这个保障应贯穿于生命全程；
四是法律与权益保障，免受虐待和暴力。
文献中以经济、社会、权利等全面观照的立场强调：老年人是宝贵资源；生命全程的观点；健康与预防；多部门通力合作和代际团结等，凸显人类社会文明发展的精神。
本部分研究将上述内容作为需求辨析的价值理念基础。
（2）我国法律与政策视角下的需求识别。
我国《宪法》规定：“国家保障老年人依法享有的权益。老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利。禁止歧视、侮辱、虐待或者遗弃老年人。”
本部分选择了与老年人口权益保障和养老需求关联最密切的法律和政策文件，包括《中国老年人权益保障法》《关于进一步加强老年人优待工作的意见》《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》和《“十三五”期间国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等，进行梳理、分析。
我国的养老政策和制度安排，是以“养老”为着眼点、以居家养老为基础、以“家庭养老”与子女承担赡养责任为主体，以下面三大体系的建设为中国养老事业的支柱，实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的目标。
一是多支柱的社会保障制度体系，包括社会保险（基本养老保险、基本医疗保险、长期护理保险）、社会福利和社会救助。
二是家庭养老与赡养责任为主的政策体系。
三是以居家为基础、以社区为依托、以机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系。
我们从中梳理和归纳，上述法律政策主要应对和解决的养老需求包括：经济生活保障、医疗健康保障、养老服务、精神生活、社会参与、宜居环境、法律保障、养老产业和产品、养老资源保障。
（3）专家学者的研究成果所集中反映的需求识别。
收集专家学者的研究成果，主要侧重农村空巢老人中的留守老人。通过相关学术期刊网站搜索及统计结果显示，专家学者的研究报告主要涉及的内容为：农村留守老人生活状况、养老模式、养老政策、老年健康、子女外出务工影响、社会支持、社工介入等。其中，经济、医疗健康、养老服务与照料、精神与情感等几个方面是这个群体最需要关注和解决的问题。而在我们调研时，专家多认为精神慰藉是首要的需求。
资料中还反映出有学者特别关注农村老人，尤其是留守老人只能依靠种地自养为生的现实困境，及农村老人因生存困难、疾病痛苦和精神寂寞原因而自杀，自杀率显著高于城市的问题。
专家学者们提出的解决问题方法集中于：子女应该承担起赡养、照料责任，政府加强农村养老和服务体系的建设，以及加强社会组织提供服务的作用等。
（4）社会实践与文献研究相结合的视角下的需求辨析。
我们按照《中华人民共和国老年人权益保障法》提出的“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”目标，同时，遵循多边国际组织倡导的的价值理念——老年人的生存与发展的权利与权益保障和积极、健康老年化，通过将实地调研得到的真实情况与上述几部分文献研究结果比较、分析，不断深化甚至颠覆原有认知，归纳了农村空巢老人四个方面的需求：老有所养，病有所医，生有质量，逝有尊严。
老有所养，指老年人的生活权益保障，即能够平等获得维持有尊严生活的基本保障。主要体现在：稳定的、能维持当地平均生活水平的社会保障，不必依赖子女，也不必须为谋生而劳作；能够获得必需的日常生活照料和困境支持。
病有所医，指老年人应平等获得健康与医疗权益的基本社会保障。主要应包括：老人能够获得负担得起的、所需的有质量的医疗、疾病预防、卫生保健和病后康复服务，以及社区长期照护等服务。
生有质量，即以生命全程观念、积极老龄化原则和发展的理念，保障老年人的身心健康安全、社会参与和实现发展的权益。
逝有尊严，包括：能够按照自己的意愿度过生命的最后阶段并获得应有的关照；生前有条件保持身心健康或有照料服务保障，不致因贫困、孤独、病痛或被虐待自杀，不会孤独去世多日而不被人知。
老有所养和病有所医，是所有农村老人的根本性需求，对农村空巢老人来说尤为凸显。在报告中，对这两部分需求及其影响因素的阐述比较详细。特别是针对老有所养的需求，从他们的收入来源结构和家庭赡养困境等角度做了重点分析。可以看到，农村空巢老人的养老模式和赡养责任已从“家庭养老”“家庭赡养”变为“老人自养”为主，这与专家学者多年的研究结果一致。而包括空巢老人在内的农村老人普遍最害怕和担心的事情是生病，则突出呈现了病有所医的需求。
3.农村空巢老人需求成因简析
为应对全球老龄化挑战，多边国际组织致力于推动各国政府承担应负的责任，建设具有底线的社会保障制度体系。
我国政府近十多年在推动与养老相关的制度建设、农村基本社会保障建立等方面做了巨大的富有成效的努力，新型农村社会养老保险（简称新农保[19]）与新型农村合作医疗（简称新农合[20]）制度基本实现了全覆盖。政府对建立农村医疗、养老和社会服务体系承担责任，着重在硬件设施方面，进行了大量的投入和建设。今后还将建立健全以居家为基础、以社区为依托、以机构为补充、医养相结合的农村养老服务体系。
但是，专家多年研究成果和本次实际调研都清晰地表明，农村空巢老人群体的问题仍然巨大而且迫切，特别是家庭赡养为主体与多轨制的社会保障制度安排，叠加农村老年服务体系空缺，使城乡在老有所养、病有所医的基本权益保障方面差距过大，农村需求缺口巨大，存在以下两个突出问题：
（1）农村老人社会保障水平过低，而家庭赡养难以实现，使“老有所养”成为农村空巢老人及其他农村老人的根本性需求。
我国养老政策和制度安排是以家庭养老、子女赡养为主体的模式。现实中，农村空巢老人在经济供养（包括各类途径的收入）、生活照料和困境支持这几项最基本和最重要的老有所养基本需求上均难以得到保障，而不得不依靠种地“自养”。主要原因如下。
一是体制困境——养老待遇上的城乡二元结构。基本养老保险保障了城市退休老人可以养老金为生。同时政府不断加大对城市中机构养老和社区居家养老体系的投入和建设，社会福利、社会救助制度交织覆盖。
二元社会结构及基于此的制度设计导致的城乡差别待遇、社会福利和保障体系多轨制，使农村老人不能与城市退休老人享受同等待遇，每月养老保险金仅70～100元[21]，日均3元左右，社会养老制度保障水平过低，不能赖以糊口。
二是子女赡养责任难以落实。我国养老法律和政策明确规定了子女承担赡养老人的主体责任，是家庭养老政策和制度安排的核心部分。而现实中，这部分供养很不确定、难以保障。主要影响因素如下。
首先，没有强制法律措施保障子女及时和完全地提供赡养费用。
其次，客观上在外打工的子女不可能确保有赡养老人的能力。“农民工”通常工资低、收入不稳定，甚至常被欠薪，还要负担自身家庭生活和高成本的子女养育、教育，父母反过来需要挤压自己生活帮衬有困难子女的情况相当常见。
最后，企业一般只为打工者缴纳最低水平的社会保险，甚至根本不缴。而由于打工流动性强，社保转移受限，已缴纳的社保金常被迫放弃。种种状况使打工者本人及家庭养老无着。
社会保障过低和家庭供养无保障的困境叠加，使农村空巢老人必须依靠“自养”——或种地养殖，或土地流转（流转金每亩每年仅几十元至数百元）后再去打工，直至干到丧失劳动力为止，依靠与城市退休老人社保金相差数倍至数十倍的微薄收入，勉力维系基本生活。
三是子女难留身边，而农村老年社会服务体系缺失，空巢老人难以获得所需的生活照料和困境支持。近年来出台的一系列法律政策都明确规定：老年人养老以居家为基础，家庭子女是老年人的赡养主体，支持成年子女与老年父母共同生活，履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要，等等[22]，几乎覆盖了老年人基本养老需求的全部责任。政府文件一再强调要“强化家庭在农村留守老年人赡养与关爱服务中的主体责任”。
但是，迫于社会现实和家庭生计，农村青壮年进城务工是必然的选择。子女常年在外打工，不能兼顾对留在农村的老人的生活照料和困境支持。而中西部农村地区尚未建立起居家养老、社区养老的社会服务体系，老人们除了自我照料或互相照料，别无他途。
（2）当前的农村基层医疗卫生体系远不能满足实际需要，使病有所医成为农村空巢老人及其他老人的最大需求。
我国新农合制度2003年试点，2010年在全国范围内实施。2009年3月颁布《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，明确提出了“保基本、强基层、建机制”的顶层设计，健全“以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络”，实施国家基本药物制度和基本医疗保障制度，促进基本公共卫生服务逐步均等化。新医改明确提出基本医疗卫生服务面向全民提供的理念，积极推进建立以公益性为旨归的农村基层医疗卫生新机制。
经过近十年的探索与实践，新医改取得了显著的成就与进展[23]。近年来配合以补充医疗保险、重特大疾病医疗救助、特困免缴新农合费用、65岁以上老人每年免费体检等措施，为农村老人构建农村基本医疗保障制度体系。“然而，随着实践的深入，新医改带来的基层医疗卫生困境也逐渐展现，尤其表现在完善农村基层医疗卫生服务体系方面，从而引发了人们对新医改成效的讨论与质疑。”[24]
现实中，农村医疗低水平、高费用，报销比例低，同时农村社区缺失有效的疾病预防、卫生保健制度和康复服务、社区长期照护与干预体系，使农村老人仍然面临看病难、看病贵、因病致残的困境，高龄、重病、失智失能老人所需的专业护理需求得不到满足。患病成为农村空巢老人和其他农村老人普遍最担心和害怕的事情。“病有所医”成为最大需求。
“在法律层面，生命健康权是每位公民享有的根本的人身权利，老年人也享有‘可获得范围内最高标准的健康’这一基本人权。”[25]法律主张的权利与现实存在巨大差距。
（3）“生有质量”的需求是农村空巢老人特别欠缺的。
现代文明社会中，倡导以生命全程观念、积极老龄化原则和发展的理念，保障老年人的身心健康安全、社会参与和实现发展的权益，使老年人老有所为、所学、所乐，获得社会尊重和价值实现，提升他们的生命质量。
为落实中央政策要求，多地政府都努力推行各种措施，建立农村社区老年服务基础，如在各行政村统一修建老年活动室、村文化广场、“老人幸福苑”，成立村老年协会，购买社会组织服务实施关爱农村困境老人项目等等，还有经济发展条件较好的地方设立村老人食堂。
但是，政策要求资金主要由地方财政和村集体解决，而在实际当中，中西部发展中地区地方财政和村集体财力极其有限，配套资金严重缺乏，服务人力和运营都得不到支持，好政策难以落实到位，多数活动中心建好后或空置或被占用，老年协会大多空有其名，极少地方有能力开办老年食堂。农村社区老年服务体系无法建立起来。
同时，我们也看到，凡是有社会资助支持社会组织、农村自组织、志愿者的地方，都展现了为老人服务的热情和责任感，为孤寂的老人们带来了快乐、活力，乃至使其迸发出参与社会活动的极大积极性。但是由于支持资源极其有限，这种情况很少，其覆盖面很小，影响力薄弱。
由于老有所养、病有所医的基本权益保障严重不足，难以建立安全感和社会尊严，农村空巢老人长年高强度劳动以“自养”，生活压力大，经济收入低且不稳定，缺少亲情慰藉和生活陪伴照料，得不到社会服务，在空心化的村庄中也被社会边缘化，没有选择养老生活方式的自由，也很少有社会参与机会，更奢谈发展。因此，“生有质量”也是农村空巢老人的重要需求。
（4）逝有尊严，农村空巢老人更需要“善终”的保障。
在城市中的老人有经济和基本医疗社会保障，大多有亲人或有条件雇人照料，有多种养老方式可供选择，有各类大小医院提供医疗服务，有形形色色的保健方法与多姿多彩的生活方式。他们去世后还有不同标准的补贴。从事临终关怀的社会组织和志愿者得到越来越多的关注和支持。而农村空巢老人没有子女在身边，也没有社会服务体系提供服务和照料，因生存困难、疾病折磨和精神寂寞等原因而自杀，或去世多日而不被人知的情况时有发生。让劳作一生的农村老人生前得到有尊严的、适切的关照和服务照护，并得以善终，是现代社会的文明伦理，需要政府和社会大力倡导和实行。
产生农村空巢老人上述需求的现实根源，是我国城乡社会分割的二元社会结构制度及对应的社会保障多轨制制度，历史则可追溯到2005年之前我国实行了近60年的农业哺育工业、农村哺育城市，对农村和农民加以索取的经济政策，且农民没有土地财产所有权，无法获得财产性收入。凡此种种都使辛苦劳作贡献一生的农村老人既无可能积累资产，又无机会公平地分享经济和社会发展成果，且不能平等享有与城市退休老人同样的社会保障权利，包括社会保险福利、医疗服务、社会服务和社会资源支持。
而跟随子女进城或子女返乡创业就业陪伴身边，在农村家庭面临的生存压力下难以成为现实。千万级规模的农村空巢老人的问题与需求亟待破解。
（五）探讨应对和解决农村空巢老人需求的路径和实现方式
在全球社会老龄化的大趋势下，由“自立、权利、参与、自我实现和尊严”的基本原则逐步演进而来的，以保障老年人基本权益为基础、以具备能力和发展为导向的“积极老龄化”“健康老龄化”战略与价值观，给予我们很深的启迪。我们将之作为价值基准，对中国农村空巢老人的真实需求进行辨析。同时，结合对我国国家法律和政府政策及制度安排、农村老年社会服务体系的现状、社会资源投入等几个关键影响方面的研究，引导我们形成了新的认知：解决农村空巢老人问题和需求的根本途径，不是单纯的老人进城或者子女回乡实现家庭团聚。根本的办法首先是解决老人的基本权益保障以及平等享有权益的权利，包括经济收入、医疗健康、日常照料、长期照护等服务和社会参与、发展的可选择机会等。政府、企业和社会组织均应为此承担相应的责任，以此为核心价值和基础去行动，三个部门的作用都不可或缺。
1.社会组织和农村社会自组织，是为农村老人和空巢老人提供社会服务的主要力量。
在解决农村空巢老人和农村养老问题上，社会组织具有非常广阔的作为和发展空间，同时农村自组织具有巨大的内生动力和潜力。
首先，农村社会服务体系的搭建和运营，社会组织和农村自组织是实现政府政策落地、发展农村老人服务事业的最可依托的、不可忽视的社会力量。他们可致力于社区软环境与文化性建设；农村内生力量的激活、建立和实施老年人健康、生活照料与护理；帮助老年人发展与年龄及身体条件相适应的生产方式，以增加收入，提高生活质量；支持农村老年人参与社会活动和社区发展等方面的服务体系。
其次，建立农村社会服务体系，亟须建立、培养大量服务人员与服务队伍，提升他们在农村经济发展、文化生活、社区治理和长期照护的专业能力，也是社会组织、公益领域和社会力量应该积极介入、参与和创新的社会服务事业。
最后，社会组织和公益领域更为重要的使命，一是积极倡导并推动政府改变/改善相关政策与制度及其落实；二是社会动员，引领更多的企业和社会力量关注和投入，助力解决农村空巢老人等困境群体问题。
2.政府政策与制度及其落实，是根本解决农村空巢老人困境和问题的保证。
合理、公平、完善的政策与制度安排，充实与稳定的资金投入、长效的资源配置和服务体系建设，逐步实现平等的权益保障。
第一，是对农村老年人的权益及其保障做出更好的制度性安排和资金等资源保障，从法律、政策上使农村空巢老人及其他农村老人享有能满足其生活、医疗、安全、尊严等基本权益的社会保障。并以积极、健康老龄化理念和有效措施，促进农村空巢老人及其他农村老人享有健康、参与、发展等权益和福祉。
第二，尽快地全面建设与完善农村的医疗、护理和养老服务体系与设施，同时提供政策及相应的资金保障支持，培训和提升乡村医疗水平，大力培育农村的老人护理与服务人员队伍，建立相关补贴制度和资金保障体系。
第三，政府应提供有效到位的持续性的政策和对应的资金投入与资源支持，大力支持培育农村老年服务的社会组织、自组织，建立和运营农村老年社会服务体系，资助其组织发展和开展活动，长期支持他们为农村老年服务事业的发展提供持续、有效的服务。
第四，改变并最终消除城乡身份壁垒，逐步实现农村老人与城镇退休老人享有平等的社会福利和社会保障待遇。
第五，解决好在城市务工的广大农民工群体的权益保障这一多年的重大社会问题，其事关现在的数千万农村空巢老人，也关系到未来千千万万的农村老人。
3.企业是支持和帮助农村发展、开发农村老人服务产业不可或缺的力量。
农村空巢老人所需的养老服务和发展机会，同样也需要企业以市场化方式参与、提供技术和资源的投入及支持，包括促进农业经济、技术与生产发展的乡村振兴，开发和建设农村老年产品与服务产业，资助和支持社会组织服务农村建设和农村老人，并有效保障农民工权益，使之老有所靠等，都必须发挥企业和市场的作用力量。
在全球老龄化大潮中，中国已快速进入老龄化社会，且老龄化速度、高龄化趋势日益加剧，这必将成为左右中国未来的社会、经济、产业和文化结构调整、发展与变化的最关键因素之一。应对和解决老龄化所带来的重大社会问题和严峻挑战，是我国政府和社会不可回避的最重大、最迫切的任务之一。而2020年中国进入小康社会，应保证中国农村空巢老人这一大规模老龄群体不会被忽视、被遗漏。中国是世界第二大经济体，有强大的举国体制和以为人民服务为使命的政府，有能力实现这一目标并责无旁贷。
[1] 空巢老人指身边无子女亲属一起生活的老年人，包括老年夫妇或丧偶独居的鳏寡和未婚老人（《新编老年学词典》，2009）。根据农村老人意愿分为三种情况，包括无子女或有子女但遭嫌弃的被迫型空巢老人、自愿型空巢老人及子女外出务工的无奈型空巢老人（姚引妹：《经济较发达地区农村空巢老人的养老问题——以浙江农村为例》，人口研究官网，2006）。
[2] 《农村五保供养工作条例》2006年1月11日国务院第121次常务会议通过，自2006年3月1日起施行。
[3] 留守老人，是指户籍在本村的子女每年在外务工时间累计达6个月及以上，自己留在户籍所在地且60岁以上，身边没有赡养人或者是赡养人没有赡养能力的农村老年人（叶敬忠、贺聪志：《静寞夕阳——中国农村留守老人》，2008）。
[4] 农业部原政策研究中心农村工业化城市化课题组研究报告：《二元社会结构——城乡关系、工业化、城市化》（《经济研究参考资料》1988年第9期），最早提出二元社会结构并详细阐释。
[5] 叶敬忠、贺聪志：《静寞夕阳——中国农村空巢老人》，2008年出版，2014年再版。“静寞夕阳”：“人们常常用‘夕阳’来比喻老年人。从某种意义上而言，农村空巢老人毫无怨言地苦守田园、默默老去，同时又在竭尽所能释放所有余热和能量的现状，更应该被喻作‘夕阳’，他们是静默的、寂寞的‘夕阳’。正是基于这样的隐喻，本书最终定名为《静寞夕阳——中国农村空巢老人》。本书想传达的是，农村空巢老人这种群体性的隐忍和沉默，并不代表他们就没有对美好晚年和安享天伦的诉求，他们只是把所有的渴盼都深埋在了心底，不料却因此变得更加弱势。”
[6] 2018年2月24日，民政部新闻发布民政部、公安部、司法部、全国老龄办等9部门联合印发的《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》时，相关部门负责人公布中国农村留守老人的最新相关数据：“根据2016年民政部的初步摸底排查结果，全国有1600万左右的农村留守老年人。”
[7] 具体内容详见本报告第一部分“政策实务手册与资助资源”和第三部分“需求辨析”。
[8] 从行动者角度，本书第一部分收录的政策类型较为宽泛，不仅包括常见的国家法律法规、一号文件、政府工作报告，也包括重要领导讲话和部委制定的行业标准等。
[9] 本研究主要聚焦农村空巢老人中的留守老人群体。中央和地方都相继出台专门针对留守老人的政策，有关文件中也多次直接体现关爱农村留守老人的精神。因此，文中涉及的与留守老人相关政策直接使用原文中的“留守老人”称谓。
[10] 韩俊、罗丹：《中国农村医疗卫生状况报告》，《中国发展观察》2005年第1期。
[11] 徐月宾、刘凤芹、张秀兰：《中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变》，《中国社会科学》2007年第3期。
[12] 冯剑：《全国415家基金会关注老年领域 参与方式主要有这三类》，2018年8月，http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-21746.html，最后访问日期：2018年10月31日。
[13] 王勇：《冷暖自知的民办老年社工服务机构》，2014年3月，http：//www.gongyishibao. com/html/yaowen/6243.html，最后访问日期：2018年10月31日。
[14] International Network for the Prevention of Elder Abuse（INPEA）et al.（2010），Strengthening Older People’s Rights：Towards a UN Couvention.
[15] 由于本书研究对象主要是农村空巢老人中的留守老人，因此，设计问卷也针对为农村留守老人服务的项目。
[16] 转引自德勤中国《探索健康养老的“最后一公里”：中国医养结合趋势展望》，2018，https：//www2.deloitte.com/cn/zh/pages/life-sciences-and-healthcare/articles/the-last-mile-of-senior-care.html。
[17] 德勤中国：《探索健康养老的“最后一公里”：中国医养结合趋势展望》，2018，https：//www2.deloitte.com/cn/zh/pages/life-sciences-and-healthcare/articles/the-last-mile-of-senior-care.html。
[18] 转引自中华社会福利联合劝募协会与郑怡世合著《成效导向的方案规划与评估》，巨流图书股份有限公司，2010。
[19] 2009年起在农村开始试点的新型农村社会养老保险，简称新农保。
[20] 2002年在农村试点的新型农村合作医疗制度，简称新农合。是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。其采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。中央财政按照一定比例进行补助，农民个人缴费标准2018年为180～240元。五保户、低保户、建档立卡的贫困户和80岁以上的老人可以免缴。
[21] 自2014年7月1日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准从每人每月50元提高至70元，80岁和90岁以上老人每月分别再增加50元。2019年，视各地方政策的不同有不等的上涨，将养老金提至每月100元左右。经济条件好的省、县提升更多一些。
[22] 具体可参看《中华人民共和国老年人权益保障法》《“十三五”国家老龄事业发展和养老规划》等法律政策文件。
[23] 赵黎：《发展还是内卷？——农村基层医疗卫生体制改革与变迁》，《中国农村观察》2018年第6期。
[24] 《中国老龄健康报告（2018）》。
[25] 胡宏伟、袁水苹、郑翩翩：《中国城乡老年人健康及医疗卫生状况分析》，党俊武主编《中国城乡老年人生活状况调查报告（2018）》，社会科学文献出版社，2018。