第4章 扶贫工作

贫困问题是世界范围内广泛存在的，国际社会对于扶贫问题一直持续关注，我国也不例外，党和政府一直都把扶贫工作放在重要战略位置。习近平总书记2013年11月在湘西考察时首次提出“精准扶贫”重要思想，强调“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”^[1]，为我国现阶段的扶贫政策指明了方向。十九大报告充分肯定了过去5年我国脱贫攻坚战取得的决定性进展，6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下。^[2]而根据《中国统计年鉴2019》数据，按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，2018年末我国贫困人口1660万人，贫困发生率为1.7%，扶贫工作成效显著（国家统计局，2019）。

我国少数民族地区由于地理位置、自然环境和历史传统等多方面因素的影响，群众的整体生活水平相较于全国非民族地区比较落后，贫困发生率较高。新中国成立以来，尤其是改革开放40多年以来，我国民族地区扶贫事业成效显著，扶贫政策演进经历了从救济式扶贫、体制改革式扶贫、开发式扶贫、综合性扶贫和精准扶贫五个阶段（邢中先、张平，2019），这些政策的实施极大地改变了民族地区的贫困面貌，对于民族团结与社会稳定有着重要的意义。宁夏地处西北内陆高原，是中国五大少数民族自治区之一，辖5个地级市，22个县、市（区）（黄艳，2017），2018年底全区总人口688.11万人，其中回族人口占36.55%，乡村人口占41.12%^[3]，由于受历史条件和地理位置等因素影响，经济发展长期滞后。但是，经过多年努力，宁夏回族自治区脱贫攻坚成效显著，贫困人口已经大幅减少，按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，2018年末全区农村贫困人口12万人，贫困发生率为3%，比上一年度下降3.0个百分点^[4]，与国家整体状况之间差距不断缩小。

关于贫困成因问题的社会学研究主要可以划分为个体主义与结构主义两种范式。个人主义贫困观从主观上探讨成因，预设了贫困产生的根源在于个体，强调贫困的个人原因以及心理和文化因素（熊静、李从松，2002）。而结构主义贫困观从客观上探讨成因，认为社会环境的不平等以及制度性排斥是导致贫困的主要原因。实际上，贫困问题既有个人的主观原因，又有客观的社会根源，它是环境、经济和社会相互作用和相互影响的结果，具有很强的复杂性与综合性。在扶贫方面，既需要社会的努力，又需要个人做出自己的努力。

基于不同范式的贫困成因，以往学者关于扶贫模式的研究可以分为两大类。第一类从个体主义贫困观出发，认为扶贫的主要手段是为贫困者提供能力与资产建设，主要聚焦于能力扶贫。有学者倡导以健康生活、自由劳动、自我意识等可行能力为导向进行基本公共服务、医疗卫生、公共教育等建设（方劲，2011；马文峰，2017）。另外，有学者从赋权增能理论出发，论述了参与式扶贫模式的运行机制及绩效评价，主张赋予贫困农户知情权和参与权，激发他们的参与意愿，从而提高贫困农户自主脱贫、自我发展能力，解决贫困问题（李兴江、陈怀叶，2008）。第二类从结构主义贫困观出发，倡导文化资本、社会资本和权力建设以及国家制度的完善，主要关注物质扶贫、文化扶贫、权利扶贫三个方面内容。物质扶贫认为扶贫的主要任务是为贫困者提供生活上的救济、保障，从收入水平、消费水平、个人生活条件和家庭生活条件多个维度测量物质贫困（孙咏梅、傅成昱，2016）；文化贫困认为文化因素是贫困的主要原因，要通过弘扬先进文化、加强教育培训事业、推进公共文化服务、开发民族民俗文化资源等方式进行文化扶贫（方清云，2012；李云，2012）；权利扶贫强调贫困人口权利不足的根源不在于个体，而来自制度性的剥削与排斥，如城乡二元结构下农民政治、经济、社会与文化权利的贫困（张等文、陈佳，2014）。少数民族地区由于其基础设施薄弱、自然资本脆弱、文化教育落后、经济要素水平低等问题（谢尚果、胡美术，2016；张丽君等，2015），相较于其他地区，贫困原因更为复杂，扶贫难度更大。要从根本上解决民族地区贫困问题，学者们认为应该进行文化扶贫，植入先进文化理念，阻断贫困文化代际传递，推进先进文化与本土文化融合共生。强调少数民族群众的主体性，激发内生活力，进而推进扶贫工作（鲁建彪，2011；王建民，2012）。

在扶贫绩效评估方面，以往研究主要包括客观评估绩效与主观感知绩效两个方面。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中，扶贫成效考核不仅包括贫困人口数量、贫困群众收入等脱贫“硬指标”外，也包括第三方评估产生的“群众满意度”这一“软指标”^[5]，兼顾了客观评估和主观感知两种绩效评估方式。首先，在客观评估绩效方面，有研究主要围绕经济绩效评估，如贫困人口收入、基础设施建设、经济社会发展等方面（陈爱雪、刘艳，2017；陈小丽，2015）。除了经济绩效外，不同的扶贫模式也相应采取了针对性扶贫绩效评估体系。有学者对于文化扶贫中的教育扶贫进行了绩效评价（吴宗璇，2019），还有学者对于旅游扶贫进行生态绩效研究（黄梅芳、于春玉，2014；王仟滢、霍云惠，2019）。也有学者整体上对精准扶贫的过程进行了多维评估，如经济-社会总产出、结构变迁、贫困动态以及资金效率等内容（张衔，2000）。在主观感知绩效方面，有研究通过对农户进行精准扶贫政策实施效果评价，发现农户总体对精准扶贫政策正面评价较高，但认为帮扶措施及精准度仍有待提高（李春祖、曹军会，2017）。还有研究发现，贫困人口对积极效应感知明显而对消极效应感知较弱（谭燕瑜等，2019）。

针对扶贫工作中存在的问题，以往研究主要从“精准识别”、“精准扶持”和“精准管理”三个方面进行分析。首先，在“精准识别”方面，有研究认为存在贫困标准脱离实际、自上而下确定贫困规模等问题（揭子平，2016；汪三贵、郭子豪，2015；张翼，2016）。其次，在“精准扶持”方面，有学者认为存在扶贫项目没有瞄准贫困人口、扶贫内容重物质忽略其他方面、重形式脱离实际需求、重生产忽视市场的问题（揭子平，2016；汪三贵、郭子豪，2015）。有学者从多元协同精准扶贫治理模式出发，认为精准扶贫工作中存在政府强势、社会弱势问题，导致了治理主体不平等、力量不均衡、协同不一致、成效不理想的困境（何炜、刘俊生，2017）。最后，在“精准管理”方面，有研究认为存在扶贫资金与项目管理不符合要求、扶贫对象管理动态性欠缺、扶贫绩效考核不够完善的问题（邓永超，2019；揭子平，2016）。

综上所述，一方面，虽然以往关于贫困的研究成果多且丰富，但是少有基于少数民族地区的大规模调查的研究，也缺乏对于宁夏回族自治区整体贫困情况的调查分析。另一方面，以往研究对扶贫的绩效评估多，但对扶贫工作绩效考核中主观感知评价方面的研究以及返贫现象的研究较少。基于以上考虑，本章基于最新的抽样调查数据，对宁夏回族自治区的精准扶贫的进展情况进行考察，分析贫困现状、贫困救助与帮扶情况以及扶贫工作中的问题，总结经验教训，这对接下来的脱贫攻坚工作具有十分重要的意义。