一、党领导法治建设

习近平总书记指出，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。[72]

任何一个国家的法治建设都离不开本国的现实政治基础。当今中国是人民民主专政的社会主义国家，中国共产党是中国社会主义建设事业的领导核心，这是我国最大的政治实际。[73]中国共产党既是革命党，领导人民夺取政权，取得了革命胜利；也是执政党，长期执掌着国家政权，领导人民从事社会主义建设。对于党的领导，邓小平曾指出：“社会主义道路，人民民主专政即无产阶级专政，党的领导，马列主义、毛泽东思想，对于这四项基本原则，必须坚持，绝不允许任何人加以动摇，并且要用适当的法律形式加以确定。”[74]十八届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论”。

因此，对于中国共产党在法治建设中的地位和作用，我们就要分两个层次去看待。第一个层次是必须要认识到，法治建设必须坚持党的领导。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在。法治建设，必须在党的领导下进行，离开党的领导谈法治建设是不正确的。必须坚持党对立法工作的领导；必须坚持党对执法、司法工作的领导；必须坚持党对守法工作的领导；必须坚持党对法律监督的领导。党的领导和社会主义法治是一致的。总之，法治建设的整个系统工程中，必须要坚持中国共产党的领导。习近平总书记强调指出，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程。[75]作为社会主义国家的执政党，中国共产党是社会主义法治方略的决策者、领导者、实施者和推进者。[76]第二个层次是要正确理解“领导”的意涵，必须要认识到“领导”不是“实行”。严格、准确地来看，中国共产党的领导权属于政治范畴，不是法律关系范畴。它实质上是指党借助政治威信、政治资源和政治权威，去影响国家政治生活，而不是指党直接掌握和行使国家权力。党的这种政治威信、政治资源和政治权威，不等于国家权力，而主要表现为对国家政治的号召力、说服力和影响力。党的领导决不意味着党直接掌握并行使国家权力，进而对人民群众、国家政权机关、社会政治组织实行强制和支配。尤其要注意的是，党的执政地位并不意味着党的各级组织凌驾于各级国家政权机关之上，实际、具体、直接地去掌握和行使国家权力。党政不分、以党代政是错误的。邓小平曾明确指出：“党要管党内纪律问题，法律范围的问题应该由国家和政府去管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”[77]

坚持党的领导，给我们的法治建设提出了很多有中国特色的课题。建设法治中国，我们需要对这些课题进行认真的研究和应对。一是如何正确对待党的“文件”尤其是“规范性文件”。在相当长一个时期内，许多党的文件尤其是中央文件，直接具有法律效力。比如，《中国土地法大纲》就是由1947年9月13日召开的中国共产党全国土地会议通过并于同年10月10日公布施行的。该《大纲》直接在全国范围内产生法律效力。在新中国成立后相当长一段时期内，党中央和国务院常常一起发布法令、文件。这些法令、文件也都具有法律的效力。我们的法学理论常常忽视这一现象，或一概对这一做法持否定态度，并从西方法律理论出发否定这些文件的法律效力。这其实是在回避中国法治建设的特色。这种简单的回避态度对法治建设的进行是不利的。这一课题需要我们进行深入的研究。二是如何有效规范党组织的活动。宪法和法律以及党章都明确规定了包括中国共产党在内的一切政党和社会组织都必须在宪法和法律范围内活动。但问题在于如何在现实中设计出切实可行的制度去保证这一规定落实到位。这里涉及的根本问题是法律权威与党的领导关系如何处理问题。这是当代中国法治建设面临的一个突出问题。如前所述，党的权威和法律权威在根本上是一致的。在现实中，造成党的领导与法律权威冲突的因素都发生在操作层面，是党的领导体制和决策机制不完善、民主化程度不高和个别领导人执政能力不强的表现。当然，党的领导与法律权威的一致性并不否定两者之间的差别和张力。如果把党的领导绝对化，即脱离了与人民的同构性以及与人民意志的同质性，破坏了党的领导与法律权威的平衡，那就不可能实现现代法治。[78]

同时，法治建设也对坚持党的领导提出了新的要求。首先，必须坚持党要管党，从严治党。只有永葆先进性，才是有领导力和凝聚力。其次，要求党要适时改变领导方式和执政方式，由主要依靠党的政策管理国家和社会事务转向主要依靠宪法和法律管理国家和社会事务。再次，要求党必须转变领导观念，改进领导方法和工作方法。党的组织和干部要加强法治观念，用法律思维处理和看待问题，善于运用法律从事领导和管理工作，坚决杜绝以言代法、以权代法、以权压法以及地方和部门保护主义等不正常现象。不允许有超越宪法和法律的任何特权存在，努力实现领导行为的规范化、制度化。习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部要做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国一起努力，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家上不断见到新成效。[79]