二、从重视有法可依向强调提高立法质量升级

法治中国是法治从有法可依到良法为治的升级。正如习近平总书记所说，不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国。我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。但任何一个国家的法律体系都没有最好，只有更好，遑论我国正处于转型时期。注重立法质量的提升，有多方面内容，但主要是协调推进立法的民主化、科学化。

我国的法制建设一直比较重视民主的作用，重视民主与法制的互动。邓小平很重视社会主义法制的民主性，并强调要重视民主与法制的互动：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[97]从党的十二大至十四大，我们都比较强调将民主与法制紧密结合，把社会主义民主同社会主义法制并列起来，确认二者不可分割的关系。党的十四大报告指出：“人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”党的十五大提出了依法治国理念，此后党的十六大开始把民主与法制的表述改为人民当家作主与依法治国有机统一。值得注意的是，对民主与法治辩证统一关系的认识在很长一段时间内并没有在法治建设领域发挥应有的作用。改革开放新时期法治建设重新启动以来，为迅速改变我国法制建设严重滞后、无法可依的局面，我们不得不突出强调立法。经过三十多年努力，我们取得了重大成就，形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依。

法治中国建设，就是要从注重有法可依向强调民主立法转变。在过去相当长一个时期，法治建设的首要任务是实现“有法可依”，对立法的民主性只能是兼顾。实践是法律的基础。现在，随着社会主义民主政治的发展，法律也要随着民主政治建设实践的发展而发展。随着我国改革进入深水区，各方利益关系错综复杂。在现代民主社会中，立法不仅仅是一个表决过程，它更是一个沟通民意、整合民意的过程。如何使改革开放以来所形成的不同利益群体和谐相处，而不是强者压服弱者，使矛盾和冲突更加表面化和激化，正是民主立法所希望达到的目的。加强立法的公众参与，使各阶层公民都能有发言权，已经成为摆在我国立法发展面前的一个突出的问题。近年来，我们已经在尝试扩大立法的公共参与。如2001年《婚姻法》的修改，2003年《道路交通安全法》的制定和《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止，2004年人权保障和公民个人财产保障制度入宪， 2005年《物权法》的制定，等等，其公共参与的程度，在中国立法发展史上是空前的。

社会主义民主就其实质而言，是人民当家作主，既包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，也包括民主立法。提高立法的民主化水平，可以通过制度形式确认和保障人民的知情权、参与权、表达权，从而保证人民当家作主。这体现了我们国家法治建设从“法律面前人人平等”向“法律上人人平等”的升级。

民主立法既包括立法内容上的民主，也包括立法程序上的民主。内容上的民主，就是要把社会主义民主政治贯彻到法律法规中；程序上的民主，主要是增强立法主体的民主性，增强立法程序的透明性和民主性，提高社会公众的参与度。未来，要着重完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好地协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。

推进立法民主化，尤其要注意应对地方保护和部门保护。当前，立法地方保护、部门利益化和利益法制化的现象比较突出。长期以来，我国相当一部分立法实行的是由部门推动、部门起草、人大审议批准的程序。这一程序的弊端显而易见，即部门利益容易掺杂其间，使部门利益法制化。实践中，地方政府为追求利益最大化，往往也会通过种种渠道影响地方立法。在一定范围内，地方政府追求合理的利益并没有问题，但如果追求的利益同国家的整体利益或地方民众利益相背离，就容易造成地方保护主义。此外，现行官员的政绩评价政策、传统文化中“父母官”、“为官一任、造福一方”思想的长期影响都容易造成地方立法中出现地方保护主义。这种部门保护和地方保护不仅会严重破坏我国法制统一，影响全国统一市场的形成，还会损害法制权威、降低政府公信力。十八届三中全会《决定》指出要强化各级人大在立法中的作用，防止地方保护和部门利益法制化。这些任务的完成，都有赖立法民主性的提高。

提升立法质量的另一个举措是提高立法的科学化水平。改革开放三十多年来，我国在立法主体、立法程序、立法技术手段等方面不断充实和完善，立法工作也取得了巨大成就，但立法科学性还存在很大不足，有待提高。这主要体现在三个方面：一是立法理念方面，把法律视作实现国家统治的手段、管制公民的工具，重政府职权，公民权利在立法中经常被忽视甚至被“依法”侵犯；立法更多的不是为社会关系调处提供规范和纠纷解决机制，而是进行管制；以权力为本位，强调“命令”与“服从”，轻视社会、企业和公民的自由选择权利。二是立法内容方面，立法中公权力与公民权利设定失衡，对国家机关权力规定得比较具体，而责任缺位或规定得很抽象；部门利益法制化，相关国家机关往往借“法”扩权，以“法”争利，“法”成了强化部门利益的工具，形成“法规打架”的现象，损害法制的统一性和权威性，致使政府立法的科学性丧失。三是立法技术方面，目前我国立法还存在很多技术上的问题。例如，法律名称的使用缺乏统一性、规范性，容易造成混淆、歧义；体例不规范，有的“大而全”，有的“小而全”；宣传规范多而程序规范少；习惯于通过许可、处罚加以规制，而不善于用科学的机制进行科学规制；用语不准确，宣示性语言和形容词多，更像政策文件，不像法规；行为模式与法律后果衔接不紧密，不少法律在内容上、结构上前后不协调、不一致，甚至残缺；等等。

提高立法的科学性，就是要求立法机关对需要由法律进行调整的社会关系进行合理的调控并形成明晰的法律规范。就我们国家目前法治发展实际而言，我们需要着重从以下几个方面进行努力：一是加快提升立法机关专业化水平，由高素质的专业立法者队伍立法。现代社会的复杂性决定了立法的复杂性，立法已经发展成为一门专门化的科学，立法需要由专业人士来完成。改革开放以来，随着法学教育的发展，我们的人大和其他立法机关专业化水平有了很大提高，但还远远不能适应这一要求。二是规范立法程序，通过程序控制确保法律的科学性。程序控制是立法科学化的重要保障。十八届三中全会《决定》提出要“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量”，就体现了这一方面的要求。三是完善立法咨询，重视专家意见。随着现代社会专业分工的细化和发展，诸如环境、健康、公共安全、知识产权等领域，专家的参与必不可少，立法应越来越重视专家意见，应让征求专家意见或者召开专家论证会成为立法过程中重要的程序。

习近平指出：“要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”[98]十八届三中全会《决定》提出要健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。《决定》的这些改革举措，对如何进一步提高立法质量提出了明确要求，对完善我国社会主义法律体系，推动良法善治，具有重要意义。