第二节 羁押必要性审查制度入法及试点工作

一、羁押必要性审查制度的入法工作

在学界和实务界人员的不断呼吁与努力下, 我国于2012年修改《刑事诉讼法》时, 将羁押必要性审查写入其中。 2012 年《刑事诉讼法》第93 条规定:“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后, 人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的, 应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”该条是我国进行羁押必要性审查的法律依据。此后, 我国又陆续出台了一些文件以更好地实施羁押必要性审查, 如最高人民检察院于2012年10月16日通过的《人民检察院刑事诉讼规则 (试行) 》,公安部于2012年12月3日通过的《公安机关办理刑事案件程序规定》, 最高人民检察院和公安部于2015年10月9号联合印发的《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定 (试行) 》, 最高人民检察院监所检察厅于2013年5月15日发布的《关于人民检察院监所检察部门开展羁押必要性审查工作有关问题的通知》。

二、羁押必要性审查的试点工作

为贯彻新刑事诉讼法对羁押必要性审查的规定, 我国地方各市县陆续通过了对羁押必要性审查的工作细则或实施规则, 考虑到这在我国是一项全新的制度, 所以很多规定都还处在试行阶段, 也有一些地方开始进行羁押必要性审查的试点工作。

(一) 临沂市对羁押必要性审查的试点工作

临沂市检察机关一直以来都高度重视对在押人员的人权保障措施, 为积极响应最高人民检察院的改革号召, 临沂市检察院于2009年选取费县作为试点单位进行了羁押必要性审查的试点工作, 接着又在莒南、临沭等县进行了试点推广, 把羁押表现纳入量刑建议, 形成了以监所检察部门为中心, 侦查监督部门、公诉部门紧密配合, 分段负责的审查模式。临沂市检察院结合当地实际, 建立了一套符合基层工作实际的羁押必要性审查机制, 获得了很好的效果。[15]

1. 试点内容

(1) 明确审查范围。临沂市检察机关在试点中为了方便操作, 选取了部分案件作为试点工作的突破点。具体来讲, 费县检察机关把审查对象限定在主观恶性小、犯罪情节轻微、初犯、偶犯、过失犯罪、未成年人犯罪; 有自首、被害人谅解等法定、酌定从轻情节, 以及可能判处三年以下有期徒刑, 对其改变强制措施不致危害社会的犯罪嫌疑人、被告人。

(2) 明确监督主体、标准和程序。 2010 年费县检察院与县公安局签发了《对羁押必要性加强法律监督的实施意见 (试行) 》, 规定羁押必要性审查要以驻所检察部门为主导, 侦查监督部门、公诉部门密切配合、分工负责。其中根据阶段的不同, 由不同的部门负责: 驻所检察室对全部在押人员的羁押必要性进行监督, 侦查监督部门对侦查羁押环节的羁押必要性审查进行负责, 公诉部门则对审查起诉环节的羁押必要性审查进行负责。犯罪嫌疑人则应当自逮捕之日起就实行羁押必要性审查, 驻所检察人员对新收押的人员填写《在押人员羁押必要性评估表》, 根据案件的具体情况提出是否具有羁押必要性的意见。如果其认为没有羁押的必要, 在报分管检察长审批后, 向办案单位发出变更强制措施的检察建议。

(3) 建立羁押必要性审查评估制度。对羁押必要性分值进行评估, 这主要包括犯罪结果、主观认定、犯罪主体、犯罪情节、社会危险性等各项考虑因素。达到规定的分值就可以启动羁押必要性的审查程序, 并对变更强制措施后的诉讼风险进行评估。如果评估后认为变更强制措施不影响诉讼的顺利进行, 也不会发生其他风险, 则可以建议办案机关释放或者变更强制措施。

(4) 完善保障机制。这主要包括完善内部联动机制、建立公检信息沟通机制、建立轻微刑事案件快速办理机制、构建在押表现引入量刑建议机制。

2. 试点效果

这项试点已经取得了不错的成绩: 加强了侦查监督、公诉、监所检察三部门的协作关系, 通过联动机制, 各部门都明确了自己在羁押必要性检查监督中的地位和角色, 部门间的沟通也更加的顺畅、及时; 保障了当事人的合法权益,一方面大大降低了审前羁押率, 维护了在押人员的合法权益, 另一方面也尊重了被害人的意见, 提升了检察机关法律监督的效果, 促进了司法公正, 提升了司法公信力。

3. 存在问题

当然, 试点过程中也出现了一些问题, 如执法观念滞后, 不能适应工作开展的需要; 缺乏羁押必要性审查的科学标准体系; 监督存在盲区; 异地羁押必要性审查机制不健全; 缺乏羁押的替代性措施; 不科学的考核指标限制了审查工作的开展; 队伍建设与羁押必要性审查工作开展的要求不相适应。

(二) 北京市对羁押必要性审查的试点工作

实务界也在不断研究羁押必要性审查的试点, 蓝向东检察长通过实证分析的方法, 以北京市检察机关为研究对象, 对羁押必要性审查中的听证程序根据不同阶段不同主体进行了系统的调研和深入的分析。[16]

1. 以侦查监督部门为主体的羁押必要性审查听证

自2012年《刑事诉讼法》实施至2015年3月底, 北京市共有东城、海淀、顺义三个基层检察院的侦查监督部门进行了羁押必要性审查听证的试点工作。

(1) 羁押必要性审查听证参与人

《人民检察院刑事诉讼规则 (试行) 》规定, 人民检察院可以听取犯罪嫌疑人、辩护人、被害人、侦查机关意见的方式进行羁押必要性审查。但是具体到各个检察院, 做法并不完全相同, 笔者在此以表格 (参见表1) 的方式列出:

(2) 羁押必要性审查听证案件范围

东城检察院进行听证的案件主要针对那些可能判处三年以下有期徒刑的轻微刑事案件、除渎职犯罪之外的可能被判处七年以下有期徒刑的过失犯罪案件,同时还要求必须达到案件事实清楚, 证据充分, 犯罪嫌疑人非累犯, 且真诚认罪悔罪, 能被取保候审的条件。

海淀检察院对能够进行听证的案件划分为四类: 犯罪事实清楚, 证据充分,对法律适用存在争议的案件; 犯罪嫌疑人及其辩护人提供新证据的案件; 事实清楚, 证据充分, 是否具有社会危险性存在争议的案件; 对嫌疑人是否具有羁押必要性存在争议的捕后羁押必要性审查案件。

顺义检察院没有正面规定哪些案件属于听证的范围, 而是从反面规定了不属于听证范围的案件, 具体是: 犯罪嫌疑人被取保候审的案件, 涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件, 拟以证据不足不批准逮捕的案件, 等等。

(3) 羁押必要性审查听证的内容

东城检察院不在听证中讨论案件的实体问题。犯罪嫌疑人家属或者律师在听证会上提出犯罪嫌疑人不需要被羁押的理由或者提出犯罪嫌疑人是否有取保候审条件的, 应当提供相关材料供审查; 侦查机关则主要围绕逮捕理由、犯罪嫌疑人的认罪态度及表现、是否应当继续羁押发表意见; 检察人员则对证据的真实性与合法性进行调查核实。

海淀检察院纳入听证的案件范围比较广泛, 没有对案件内容进行明确限制。但对于涉及侦查秘密的案件, 则不进行公开听证, 而是分别听取各方意见。

顺义检察院则把听证的内容集中在审查犯罪嫌疑人的社会危险性上, 对案件的事实和证据都不予讨论。

(4) 羁押必要性审查听证实施的基本情况 (见表2)

(5) 羁押必要性审查听证存在的问题

通过上述分析, 可以看出羁押必要性审查听证在实践的运行中还是存在一些问题的, 具体有: 听证案件的选取范围侧重点不同; 对在押犯是否参与听证存有顾虑; 是否对实体问题进行听证的认识不一; 控辩双方是否可展开辩论存在争议; 告知程序不完善; 捕后羁押必要性审查并未逐案听证; 尚未形成检察机关内部配合工作机制, 权责不明。

2. 以刑事执行检察部门为主体的羁押必要性审查

2013年5月, 最高人民检察院制定了《关于人民检察院监所检察部门开展羁押必要性审查工作的参考意见》 , 北京市检察机关已于2013年3月就开始在市检察院第二分院和朝阳检察院先行试点, 然后逐步推行试点。

北京市检察机关刑事执行检察部门通过筛选评估与重点审查“三部工作法”、 探索归口审查管理模式、完善相关保障机制等措施积极展开羁押必要性审查的探索, 在实践中积累了大量的经验。据相关数据统计, 可以看到北京市检察机关监所检察部门羁押必要性审查具有三个特点: 其一, 羁押必要性审查工作开展不平衡; 其二, 依申请开展的羁押必要性审查率很低, 绝大部分都是依职能主动开展的羁押必要性审查; 其三, 变更强制措施率和变更强制措施建议的采纳率很高, 前者为95%, 后者则达到89. 3%, 这个数据表明羁押必要性审查的运行确实能够减少审前羁押。

羁押必要性审查自试点以来, 虽然在不断完善中, 但问题也层出不穷, 主要有以下几方面: 第一, 关于羁押必要性审查主体的重叠问题。这主要是指,犯罪嫌疑人一般在侦查阶段就已经处于羁押状态, 所以刑事执行检察部门即监所检察部门对羁押必要性审查的阶段应当包括侦查阶段和审查起诉阶段, 在侦查阶段的审查就和侦查监督部门的职责有所重合, 会产生冲突。第二, 关于羁押必要性审查的诉讼阶段问题。这是指刑事执行检察部门与侦查监督部门对羁押必要性进行审查的阶段不同, 而后者的监督属于事后监督, 对不合适的刑事拘留不能及时纠正。第三, 关于变更强制措施建议的对象问题。这是指我国目前的法律对不需要继续羁押而予以释放或者变更强制措施的主体规定不明确。第四, 关于羁押必要性审查的案件管辖权问题。对于羁押必要性审查的案件,究竟由羁押地监所检察部门审查, 还是由承办案件检察机关的监所检察部门审查, 法律没有明确规定。

(三) 羁押必要性审查各方面内容的变迁

羁押必要性审查虽然是在新刑事诉讼法中确立的, 但在此之前我国已经开始了探索, 所以羁押必要性审查的变迁并不局限于2012年《刑事诉讼法》修改之后, 而包括了在此之前的制度构想。

1. 审查主体的变迁

在试点指导性文件中, 驻所检察官是羁押必要性审查的审查主体, 刑事诉讼法却将检察机关设为审查主体, 这在理论界仍然颇具争议, 笔者对2013年至2015年上半年全国检察机关羁押必要性审查主体做了相关统计[17] (见图1) , 通过图表可以清晰地看到, 2013年至2015年上半年, 在所有主体中, 侦查监督部门提出释放或变更强制措施建议的比重逐年下降, 侦查监督部门和监所检察部门的比重逐年上升。而且, 2013年至2015年上半年, 全国侦查监督部门与公诉部门提供的建议之和不到检察机关提出建议总数的50%。可以看出, 监所检察部门对羁押必要性审查工作的开展具有较强的积极性。

综观我国羁押必要性审查的试点工作, 可以发现, 侦查监督部门、公诉部门、监所检察部门之间也有多种合作模式:

一是以某一个办案部门为主, 其他办案部门和监所检察 (刑事执行检察)部门为辅的审查机制, 如前面提到的建立由驻所检察官根据在押人员的实际情况向办案单位提出变更强制措施检察建议的工作机制试点中, 就是以驻所检察官主导, 侦查监督部门或公诉部门为辅。

二是“1+1”模式, 即“侦查监督部门+监所检察 (刑事执行检察) 部门”, 或“公诉部门+监所检察 (刑事执行检察) 部门”的分段负责、相互配合模式, 目的是充分利用侦查监督部门与公诉部门对案情动态信息的掌握以及监所检察 (刑事执行检察) 部门的中立性和对在押犯罪嫌疑人、被告人在押情况的及时了解, 保障羁押必要性审查的公正性, 山东费县的试点就属于这种模式, 虽然该试点提出以驻所检察部门为主导, 侦查监督、公诉部门密切配合、分工负责, 但通过对该试点的详细分析可以看到, 主要部分还是在于根据不同的诉讼阶段由不同的部门负责, 即侦查监督部门对侦查羁押环节的羁押必要性审查进行负责, 公诉部门则对审查起诉环节的羁押必要性审查进行负责。

三是监所检察 (刑事执行检察) 部门归口管理, 如广西壮族自治区百色市、安徽省芜湖市、福建省龙泉市等地检察机关实行监所检察 (刑事执行检察) 部门统一归口办理的模式, 这种模式是目前试点中采用最多的模式, 取得了很不错的成绩。例如, 2013年上海市将东新区、虹口区、奉贤区检察院作为试点,将羁押必要性审查统一归口由监所检察部门同意办理。实行归口办理后, 2014年6月至12月, 上海市监所检察部门共受理羁押必要性审查案件961人, 月平均受理数同比上升47. 3%, 其中依申请启动审查数上升72. 7%。经审查, 提出变更强制措施建议的有635人, 办案部门采纳变更强制措施的有539人, 月平均建议数和采纳变更数同比分别上升59. 6%和87. 8%, 建议被采纳的比例由归口前的71. 6%提高至归口后的84. 9%。

2. 羁押必要性审查的案件适用范围

在最初试点文件的制度构想中, 羁押必要性审查的案件限定在五类轻微刑事案件中, 即涉嫌交通肇事罪、涉嫌伤害 (轻伤) 犯罪、涉嫌盗窃犯罪, 且涉案金额在一万元以下的初犯、偶犯、未成年人犯罪、其他法定刑在三年以下的轻微刑事案件。而最终的立法中没有对羁押必要性审查的案件适用范围加以限制, 所以可以推定为所有的案件都应当进行羁押必要性审查。那么在各地的试点中, 考虑到司法资源的有限性和司法效率, 都或多或少地对案件范围进行了一定程度的限制。

3. 羁押必要性审查的适用阶段

在试点文件的制度构想中, 羁押必要性审查应当在捕后审前这个阶段适用,即犯罪嫌疑人被捕后至法院作出有效判决前这个阶段, 这点立法给予了肯定。但在各地的试点中, 对羁押必要性审查主要在侦查阶段, 武胜县则扩展到了审判阶段, 费县和北京市的试点, 则包括侦查阶段和审查起诉阶段的羁押必要性审查。

4. 羁押必要性审查的启动方式

在试点文件的制度构想中, 羁押必要性审查应由驻所检察官主动进行审查, 而立法中规定羁押必要性审查应以被动审查为主、主动审查为辅, 即检察院部门既可以主动进行审查, 也可以根据犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的申请进行审查。试点中, 审查主体主动审查和被动审查的都有, 在北京市的试点中, 调查人员还对被动审查率过低提出要深入反思。

5. 羁押必要性审查的办案期限

在试点文件的制度构想中, 羁押必要性审查的期限应为十天, 立法中也是如此规定的, 但在各地的试点中, 很多都没有明确规定, 但一般都是在几天内完成审查的。北京市东城区人民检察院刑事执行检察部门的《羁押必要性审查案件办理规范》第22条明确规定应当在七日内审结, 重大、疑难、复杂的案件可以延长三日。 《上海市检察机关关于羁押必要性审查工作的规定》第13条规定, 羁押必要性审查应当在五日之内作出决定, 有特殊情况可以延长五个工作日。