二、我国警察法的渊源与效力等级

警察法在内容上是以警察基本法 (在我国即指《人民警察法》 ) 为核心, 并由相关的警察法律、法规和规章等规范性文件组成。众多的法律文件在形式上表现为多层次性。由此, 也带来了警察法律规范在法律渊源及效力上的多层次性。

(一) 我国警察法的渊源

一般认为, 警察法的渊源就是指警察法的表现形式, 是通过一定的警察法律、法规、规章等具有普遍约束力的法律文件表现出来的法律规范。[139] 我国警察法的渊源大体包括以下几类:

1. 宪法。宪法是国家的根本大法, 是当代中国最重要的法的渊源。它由最高国家权力机关, 即全国人民代表大会制定、通过和修改。 “宪法作为警察法的资源性要素, 是我国全部警察立法的基础、根据与来源。”[140] 现行1982年《宪法》 (2018年修正) , 共有6条直接涉及公安机关及其权力的规定[141], 分别是:

2. 法律。按照宪法规定, 我国最高权力机关及其常设机关 (即全国人民代表大会及其常务委员会) 有权制定法律。依据我国《立法法》 ( 2015年修正) 规定, 事关“犯罪和刑罚”及“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”等事项, 属于法律保留领域, 只能制定法律, 不能由行政部门代为规定。警察的消极行政作用体现出了警察的强制性和对公众权利的限制和剥夺, 所以, 以警察实力为保障的警察权及相应职能, 基本上都是由法律来进行规定的。如《人民警察法》《治安管理处罚法》《突发事件应对法》《禁毒法》《行政强制法》等。

3. 行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例。这几种法源可以统称为法规法源。这些法源不完全处在同一位阶上, 法律效力并不相同。其中,行政法规的法律效力仅次于宪法和法律, 是由最高国家行政机关 (即国务院)根据宪法和法律规定而制定的有关国家行政管理和管理行政方面的规范性文件, 是国家通过行政机关实现行政管理权力的一种重要形式。国务院制定的警察行政规范性文件, 是警察法的重要渊源, 如《民用爆炸物品安全管理条例》《大型群众性活动安全管理条例》 《保安服务管理条例》 《危险化学品安全管理条例》等。

地方性法规是指地方国家权力机关及其常设机关为保证宪法、法律和行政法规的遵守和执行, 结合本行政区内的具体情况和实际需要, 依照法律规定的权限, 通过和发布的规范性法律文件。依据《立法法》第72 条规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要, 在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下, 可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要, 在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下, 可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规, 法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。”其中, 涉及警察行政事务的规范性文件属于警察法的法源, 如《浙江省禁毒条例》《杭州市安全生产监督管理条例》 《杭州市销售燃放烟花爆竹管理条例》等。

民族自治地方的人民代表大会有权依据当地民族的政治、经济、文化的特点, 制定自治条例和单行条例。同时, 依据《立法法》的规定, 自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点, 对法律和行政法规的规定作出变通规定, 但不得违背法律或者行政法规的基本原则, 不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。自治条例、单行条例也是警察法的法源, 但只限于民族自治地方适用, 如《西藏自治区社会治安综合治理条例》 《西藏自治区边境管理条例》等。

4. 部门规章和地方政府规章。这两种规章可统称为行政规章, 也是警察法的渊源, 且数量庞大。依据《立法法》的有关规定, 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构, 可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令, 在本部门的权限范围内, 制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据, 部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范, 不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。公安部依此制定有大量的部门规章, 如《娱乐场所治安管理办法》《公安机关实施保安服务管理条例办法》 《公安机关办理行政案件程序规定》等。此外, 省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府, 可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规, 制定规章, 如《浙江省政府烟花爆竹安全管理办法》 《浙江省居住房屋出租房屋登记管理办法》等。

5. 法律解释。根据《立法法》和1981年全国人民代表大会常务委员会通过的《关于加强法律解释工作的决议》 (以下简称“1981决议” ) , 立法解释和司法解释、行政解释三者一同构成我国特有的一级多元法律解释体制。[142]这些法律解释中凡关涉警察权行使的, 即为警察法的渊源。其中, 立法解释是指全国人民代表大会常务委员会的解释。我国《宪法》第67条明确赋予全国人民代表大会常务委员会“解释宪法和法律”的职权, 《立法法》第45条又进一步规定,“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的, 由全国人民代表大会常务委员会解释:(一) 法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二) 法律制定后出现新的情况, 需要明确适用法律依据的。”第46条规定: “国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”立法解释在法律解释中的效力最高, 与法律具有同等效力, 是司法解释和行政解释的基础与依据。依据“1981决议”及相关规定, 最高人民法院及最高人民检察院有权进行司法解释。具体而言, 凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题, 由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题, 由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧, 报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。此外“1981决议”将不属于审判和检察工作中其他法律及法令具体应用问题的解释赋予了行政机关, 由国务院及主管部门 (公安部) 进行解释。[143]

6. 条约和协定。近年来, 随着全球化进程及国际执法合作的加强, 我国加入或签订了很多有关警察的条约和协定, 如《国际刑事警察组织章程与规则》《中华人民共和国和俄罗斯联邦引渡条约》 《中华人民共和国和吉尔吉斯共和国引渡条约》 《中华人民共和国和蒙古国引渡条约》, 等等。在我国, 此类条约和协定同样是警察法的渊源。

(二) 效力等级

所谓法的效力等级即指法的位阶。警察法的效力等级是指在我国的警察法律规范的各种渊源中, 由于其制定主体、程序、时间、适用范围等不同,所形成的不同等级的警察法律规范体系。确定警察法效力等级的一般规则是:等级高的主体制定的法效力高于等级低的法。在具体执行中, 上下等级或同一等级 (位阶) 的法律规范相互抵触时, 应依据《立法法》下述规则处理:

1. 上位法优于下位法。显然, 在警察法律规范的各种渊源中, 宪法与其他法律、法规之间是“母法”与“子法”的关系, 位于效力等级 (位阶) 的最高层, 具有最高的法律效力, 一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。

2. 新法优于旧法, 特别法优于一般法。同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章, 特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定; 新的规定与旧的规定不一致的, 适用新的规定。

3. 变通规定仅适用于变通地区。自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的, 在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定。

4. 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力, 在各自的权限范围内施行。

5. 法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往, 但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

6. 法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致, 不能确定如何适用时, 由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致, 不能确定如何适用时, 由国务院裁决。

7. 地方性法规、规章之间不一致时, 由有关机关依照下列规定的权限作出裁决: (1) 同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时, 由制定机关裁决; (2) 地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致, 不能确定如何适用时, 由国务院提出意见, 国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定; 认为应当适用部门规章的, 应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。 (3) 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时, 由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致, 不能确定如何适用时, 由全国人民代表大会常务委员会裁决。