第二节  地方立法协作问题研究的现状考察

任何研究都是建立在对历史成果进行反思的基础之上的，本研究亦不例外。在此，有必要对地方立法协作研究的脉络及其现状进行梳理。

一、研究的焦点

（一）地方立法协作的价值功能研究

为什么要开展地方立法协作？地方立法协作的价值功能有哪些？这是地方立法协作的基础性问题，学者们给予了高度关注。王春业在《论区域性行政立法协作》一文中认为：“地方立法协作有利于在遵循中央统一领导下，进一步发挥地方立法的积极性；有利于在相同或者相近的地方立法项目上，节约立法的论证、调研、出台草案等环节的立法成本；有利于克服地方法治的碎片化现象，避免地方间立法冲突与执法不公；有利于促进区域经济合作和市场一体化向更高层次发展。”[11]饶常林在《地方政府立法协作及其实现》一文中指出：“地方立法协作的价值功能主要在于：避免和协调地方立法间的矛盾和冲突，为实现现代法治奠定坚实的立法基础；保障统一协调的区域法制环境，为一体化的区域经济所需要的有序、公平的竞争环境与和谐的区域经济协作等方面提供保障。”[12]丁祖年在《关于我国地区间立法协作问题的几点思考》一文中认为：“在地区间交流交易较多的领域以及在跨地区资源的保护方面的立法，事实上已经出现了较为严重的因立法不协调及由此带来的立法效益相互抵消现象，而随着我国经济文化交流和人员流动的不断扩大和深入，地区之间经济相互依赖性不断增强，地区之间立法差异和冲突对全国和相关地区经济的持续有效发展和社会的和谐与稳定的消极影响日益显著，因此必须加强地方立法协作，预防和消除日益突出的地方立法不协调、不一致，避免地方立法冲突。”[13]

（二）地方立法协作的路径方式研究

如何开展和进行地方立法协作，采取什么样的路径和方式，是学者们较为关注的问题。王腊生在《地方立法协作重大问题探讨》一文中认为：“地方立法协作应当有三个步骤：一是形成立法协作共识。区域内各立法主体在自愿平等的基础上通过协商达成共识。二是开展立法信息交流。区域内各立法主体通过情况通报、工作例会、联席会议和学习考察等方式，就本地区立法规划的制定和实施情况，具体立法动态和法规、规章文本，共同立法项目的起草、制定情况，区域经济社会一体化发展和法制建设中面临的问题等方面互相通报信息，相互学习借鉴。三是开展立法协作项目。区域内立法协作主体联合成立起草工作组，通过充分的协商沟通，形成一致意见，提交各自的人大机关审议通过。”[14]范利平在《区域合作中的立法协作》一文中认为：“开展地方立法协作的步骤有四个：一是构筑立法信息交流平台。通过建立信息资料库，交流区域内立法计划、立法动态、立法信息，对重大问题进行联合攻关，就重大的问题进行讨论并提出参考性意见，提出与区域合作立法有关的建议，开展宏观立法研究，必要时承担区域内法律草案的起草，为地方立法提供咨询意见。二是协作制定立法计划。区域内各立法主体在制定立法计划时，进行充分的交流，通过交流，互相了解各地立法动态和立法情况，互相学习借鉴，在确定立法项目时，各立法主体可就立法项目的相互衔接以及立法项目的前瞻性、科学性、效益性等问题共同进行探讨，以保证立法计划的科学性和合理性。三是协作共享立法资源。这是立法协作的重要内容，通过实现区域内立法资源共享，有效地减少立法成本。四是协调各地立法内容。这是立法协作的核心，在起草、审查等各个阶段全面把关，减少或消除区域法制间的矛盾和不协调现象。”[15]

二、研究的主要特征

（一）多场域出发开展研究

基于功利性考量，以服务实践为目的，多场域出发是当前学界研究地方立法协作问题的一个基本特点。例如，杨晖、贾海丽立足于京津冀的协作发展，在《京津冀协同立法存在的问题及对策思考——以环境立法为视角》一文中，从京津冀地方立法协作的现状出发，以环境立法协作为实证，对京津冀立法协作的基本情况展开了分析，并指出“三地协作立法整体上还面临着立法节奏不合理、内容不协调、立法主体不明确等问题，这是三地发展不平衡、立法协作机制不深入、体制空间狭窄等矛盾交织的结果，京津冀协作立法应坚持平等互利、梯次推进原则，由当前的松散型加快向紧密型过渡，建立专门立法协调机构，完善长效机制，发挥协作立法对京津冀协同发展的保障、规范、引领、推动作用”[16]。严静将视角置于环渤海经济圈的地方立法协作问题，在《环渤海经济圈地方立法协作机制研究》一文中，从对环渤海经济圈立法协作的必要性分析入手，认为“该区域的地方立法协作可采取两种模式：一是在实行区域经济一体化的区域内设立一个专门立法机构，独立承担区域内立法工作，其层级居于中央与地方之间，不隶属于任何一个地方政府，也不是中央的特派机构；二是由区域内各地方政府建立区域联席会议制度，即各地方通过召开联席会议的形式就区域内立法事项进行沟通、协调与合作，而具体的立法工作还是由具有立法权的地方各自负责进行操作”[17]。王晓红、陈光、林圻等人还分别针对关天经济区、山东半岛蓝色经济区、长江经济带等经济区域的地方立法协作问题展开了研究，笔者在此不一一赘述。

（二）研究方法呈多样化趋势

研究方法对研究结果的科学与否有直接影响，在地方立法协作问题的研究上，学者们采取了多维的研究方法。宋方青、朱志昊在《论我国区域立法合作》一文中，运用比较分析法将美国区域立法协作的两种基本模式，即国会统一立法授权开展区域立法协作与各州之间签订州际契约开展区域立法协作进行了比较分析，为我国开展地方立法协作的理论研究和实践开展提供了借鉴和参考。钱昊平在《立法协作：东北三省的尝试》一文中，以同处于东北地区的辽宁省、吉林省和黑龙江省三省的区域立法协作——这一截至目前我国为数不多的地方立法协作实践案例为研究对象，通过“麻雀解剖”，梳理和回顾了《东北三省政府立法协作框架协议》签订的缘由，实践中如何具体开展等情况，为进一步完善和推进我国其他区域地方立法协作开展提供了借鉴和参考。

三、研究中的问题与不足

当前，对于地方立法协作的研究已经从简单的描述性研究上升到抽象的理论化研究，从现象的描述深入到对事物本质及内在规律的研究。但是，毋庸讳言，虽然对于该问题的理论研究较之过去有了长足的进步和发展，但从总体来看，以地方立法协作为主题进行的论文和专著还相对较少，滞后于理论和实践的需要，并且现有研究还存在不少问题和缺陷，具体表现为：一是在逻辑上，一些研究旨意欠高，视野欠广，未能从全面依法治国和法治中国建设的广阔视野去统筹分析该问题；二是在基础性问题的研究上，虽对地方立法协作的必要性不吝笔墨，但对其内涵特质、价值取向等关键性问题缺乏剖析；三是在机制构建上，部分研究把这一问题视为单纯的学理问题而漠视其社会实践性，因而未能准确把握地方立法协作的现实尺度；四是在方法上，虽进行了一些有益的实证考察，但深度和广度不足。