2　土地利用现状图与土地利用实际状况不一致时地类应如何认定——刘某等不服某省人民政府征地批复案

基本案情

申请人:刘某等

被申请人:某省人民政府

2009年7月，某县国土资源局拟定建设用地项目呈报材料，经县人民政府同意后，逐级上报至被申请人，申请征收该县某村集体未利用地2.3678公顷(含申请人使用的土地)。2009年8月，被申请人作出征地批复，批准了上述用地申请。申请人对被申请人作出的上述征地批复不服，向被申请人提出行政复议申请，请求撤销上述征地批复。2011年9月，被申请人作出行政复议决定，维持了上述征地批复，申请人对此不服，向国务院申请行政复议裁决。

申请人认为，申请人在被征收土地上一直从事粮食耕种，并持有《土地承包经营权证(1999—2028年)》，因此，被征收的土地应当是农用地。被申请人将农用地认定为未利用地，并加以征收，属于主要事实认定错误，依法应当撤销。

被申请人认为，涉案土地在第一次全国土地调查中被界定为未利用地，在报批材料的《分幅土地利用现状图》中，涉案土地也标示为未利用地。因此，被申请人将涉案土地认定为未利用地，事实清楚，符合法律规定。

本案审理期间，经申请人和被申请人协商，申请人提交了《撤回行政裁决申请书》，请求撤回行政复议裁决申请。根据《行政复议法》第二十五条和《行政复议法实施条例》第三十八条第一款的规定，行政复议裁决机关依法准予撤回，决定终止行政复议裁决。

焦点问题评析

本案争议的焦点是:土地利用现状图与土地实际利用状况不一致时，被征收土地的地类应当如何认定?

涉案土地在第一次全国土地调查中被界定为未利用地。此后，在年度土地变更调查中也未作修改。因此，在报批材料的《分幅土地利用现状图》中，涉案土地标示为未利用地。但是，被征地农户一直耕种着涉案土地，并持有《土地承包经营权证(1999—2028年)》。证上记载着承包地类为“耕地”，征地报批时，涉案土地上还种植着小麦等农作物。因此，土地利用现状图与土地实际状况不一致。

国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第九条规定，建设项目用地呈报说明书中应当包括拟使用土地的情况(即现状)等，并应附具分幅土地利用现状图等材料。《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》规定:“土地地类、面积应以土地利用现状调查(变更调查)和勘测定界成果为准，附着物状况详实。”据此，作为土地利用现状调查成果的土地利用现状图应当是地类认定的主要材料。

依照《土地调查条例》第六条的规定:“国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查;根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。”因此，土地地类应当依据及时变更的土地利用现状调查结果确定。土地利用现状变化时，应当在年度土地变更调查中及时变更土地利用现状图;未及时变更，导致土地利用现状图与土地实际状况不一致的，应当按照实际利用现状认定地类。本案中，被征土地虽然在土地利用现状图中是未利用地，但是根据申请人领有土地承包经营权证并一直实际耕种的事实，应当认定为农用地。被申请人依据未及时变更的土地利用现状图，将涉案土地认定为未利用地并批准征收，不符合有关规定。

办案体会

一、认真审查、严格把关，全面理解立法精神

仅从国土资源部发布的《建设用地审查报批管理办法》第九条的规定来看，本案被申请人根据土地利用现状图认定土地地类，在形式上似无不妥。但行政复议机关必须在形式审查同时，进行实质审查，严格把关，全面理解有关法律立法精神:一是正确把握土地调查的内在含义。根据《土地调查条例》的规定，土地调查成果应当根据实际情况每年及时变更，且该成果作为编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。因此，在土地征收工作中使用土地利用现状图认定地类时，需保证该成果真实，并具有即时性。二是严格保护耕地。我国人多地少，粮食安全问题突出，国家制定了严格的耕地补充制度、严禁耕地闲置制度、农用地转用指标控制及审批制度等耕地保护制度，并划定了18亿亩耕地红线。从严格保护耕地，维护国家粮食安全，防止人为规避相关管理制度的角度出发，耕地不宜因未及时变更而认定为未利用地，未利用地经开垦耕种的宜认定为农用地。三是充分保护农民权益。我国相关法律、政策一贯强调保护农民权益，而农用地、未利用地的认定，在土地补偿标准、被征地农民社会保障范围和标准上有较大差别。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》赋予农民对征地程序的参与、知情权，对拟征土地现状的调查结果须经被征地农户确认，使农民能够监督地类认定活动。因此，地类认定时应当充分听取农民意见，认真对待农民提供的证据。

二、解决征地纠纷要着重化解矛盾

征地纠纷往往具有牵扯面广、矛盾尖锐、成因复杂的特点，且一旦供地及建设完成，往往具有不可逆性。因此，解决问题需要认真对待申请人的核心利益诉求。本案中，因该批次征地所建项目与公众利益密切相关(垃圾处理厂)且已实际建成，难以直接撤销征地批复。某省人民政府被行政复议裁决机关指出存在的问题后高度重视，督促当地政府多次与申请人沟通，就被征土地涉及的相关问题的解决方案与申请人达成协议，申请人最后撤回了行政复议裁决申请，取得了“定纷止争，案结事了”的效果。同时，行政复议裁决机关坚持有错必纠的原则，对于征地审批中存在的问题，依法制发了行政复议意见书，要求某省积极采取补救措施，认真进行整改，规范土地管理工作，避免类似问题再次发生，力争取得“办理一案，规范一片”的效果。

(国务院法制办公室行政复议司提供)