1.2　社区治理中的社区党建工作

1.2.1　社区党建的理论内涵

1.2.1.1　社区党建的概念诠释

社区党建是我国基层党建的重要部分，在我国社区治理中发挥着政治引领的作用。自20世纪90年代末“社区党建”提出以来，我国学者就社区党建做了较为深入的研究，对社区党建的内涵进行了界定，大致上可以归结为党建主体说和党建模式说两类。

1）党建主体说

这主要从社区党建所具有的结构性主体层面来进行社区党建内涵的诠释。时煌军指出，社区党建主要包括三个方面，即街道社区党（工）委及其下属机关党的建设，驻社区企事业单位党组织的建设工作，以及居住在社区内的在职党员、社区内的离退休党员等这些传统的单位党建工作所不能覆盖的基层党建工作。韩隽指出，社区党建是以街道党委和居民区党总支（支部）为主体的，由街道辖区内各机关、企事业单位基层党组织共同参与的区域性党建工作，是街道党建工作的延伸和拓展。总体上，党建主体说明确了社区党建工作开展的责任主体，而这些责任主体也恰好对应着我国社区治理中的多元共治力量，如政府部门、辖区企事业单位、社区社会组织和人民群众等。

2）党建模式说

这主要从社区党建工作开展的组织方式与模式来进行阐释。刘冀瑗指出，社区党建是以居民区党组织以及驻社区单位党组织等为组织基础，按照地区原则组建党的组织体系的党建模式。类似地，张书林指出，社区党建是指党的组织、党的活动、党的工作覆盖到社区内全体党员、全体群众、各个群体、各个机关事业单位、各个新经济社会组织和社区各项工作、各项事业，从而将社区内所有党的基层组织紧密联系在一起，构筑起社区区域性党建格局的基层党建模式。总体上，党建模式说强调了社区党建工作的地域性、区域性建设的特征，要求党需要通过基层建设工作来实现对社区层面多元主体的吸纳与覆盖。

1.2.1.2　党建引领的价值

社区治理中的党建引领具有政治引领、资源统筹、利益协调和文化导向四个方面的价值。

1）政治引领

一方面，我国社区治理需要走在正确的道路上。因此，政治引领强调，党中央和上级党组织制定的决策部署能够在社区层面得以有效地贯彻和执行，社区治理能够与国家治理体系和治理能力现代化的基本发展方向保持高度一致。另一方面，包括政府部门在内的多方力量需要合法并规范地参与社区治理。因此，政治引领强调党组织对政府部门、企事业单位、社会组织、人民群众等在内的多元治理主体进行管理和监督，使得党员和人民群体在参与社区治理中站稳政治立场，确保社区治理在依法依规的轨道上平稳有序地运行。

2）资源统筹

我国社区层面的治理主体较为多元，因此，如何形成治理的合力是影响社区治理成效的关键因素。党建引领能够通过党建这根红线来实现社区多方治理力量的统筹与引导，打破参与社区治理的各方各自为政的状态，避免“九龙治水”，从而实现体制内与体制外的资源整合、党员与人民群众的联合，促进社区治理力量协同效应的产生，最终实现社区层面多元共治格局的建构。例如，区域化党建便是当前基层党组织凝聚多方力量、统筹各方资源来实现社区共治的重要工作抓手。

3）利益协调

实践中，我国社区层面不同治理主体的利益诉求存在差异，这不可避免地会产生利益冲突与矛盾。然而，党建引领能够发挥其在社区治理中的社会协调作用，缓解社区层面各单位间的利益矛盾、社区单位与社区人民群众间的利益冲突，从而确保社区治理网络的稳定性，维护社区各单位的公信力和人民群众的基本权益，最终引导社区多元治理主体有序地参与社区建设。

4）文化导向

我国城乡社区的居民阶层、文化背景和生活习俗等方面差异较大，这种差异性会在社区居民自治中产生一定的离心力。因此，社区治理需要以社区文化建设为依托，在社区形成共通共融共享的文化认同。实践中，党建引领能够以加强社会主义核心价值观教育为抓手，加强道德宣传，提高社区居民的思想觉悟和道德修养；同时，基于党建带群建的工作机制，通过开展丰富多彩的活动，加强对党员群众的文化熏陶，培养居民群众的社区意识与社区精神，通过文化来激发居民参与社区治理的积极性和主动性，不同群体参与社区治理的成本也得以降低。

在具体实践中，上述党建引领社区治理的四个方面价值主要实现途径有两种：一是以党组织体系为依托，通过党建工作体系吸纳社会力量参与。这主要以上海为代表。例如，经过近十年探索，于2015年前后上海市就已经在全市范围内建立起了多层次开放型区域化党建平台，在16个区县全部以联席会议形式、建立区域化党建协调机构；在街道层面新建社区党委，统筹区域化党建、“两新”组织党建和居民区党建；在居民区则推行“大党委制”，倡导社区民警、业委会、物业公司、驻区单位、社会组织等方面的党员代表兼任居民区党（总）支部委员。二是构建一个法定的社会参与和协商的平台，党组织通过这一协商平台发挥引领作用。例如，目前基层协商民主平台“三会”制度、居民联席会制度等均是这种协商平台作用发挥的具体表现。

1.2.2　社区党建工作的发展沿革

中国共产党历来十分注重基层组织建设，无论在城市还是在乡村都通过强有力的基层党组织建设来与人民群众保持密切联系，在我国城乡社区建设和社区服务中发挥着领导核心作用。可以说，我国社区建设是在中国共产党领导下开展的。这既是我国社区建设的鲜明特色和优势所在，也是区别于西方社会的本质特征。1991年，民政部提出“社区建设”的概念，要求城市基层组织建设应该着重抓好社区建设。为了推进社区建设工作更为有效地开展，社区党建工作得到了党中央的高度重视。特别是自1996年中共中央组织部下发《关于加强街道党的建设工作的意见》以来，社区党建工作得以进一步加强，目前已成为我国国家政治建设和社会建设的重要组成部分。我国社区党建工作大发展则主要起始于党的十五大。党的十五大报告提出了“三个有利于”的观点，为非公有制经济发展及其党建工作创造了新的契机；同时，党的十五大报告也对加强和改进党的基层组织建设提出了十分明确的要求，开创了社区党建工作的新局面。

自2000年开始，社区建设在全国范围内铺开。与之相对应，党中央提出社区党建作为这一时期基层组织建设的重要方略。2002年，党的十六大报告进一步明确提出“高度重视社区党建工作，以服务群众为重点，构建城市社区党建工作新格局”；“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础”。党的十六大还第一次把非公有制企业党组织的职责任务写入了党章，为非公有制企业党组织开展活动、发挥作用提供了依据。应该说，社区党建工作获得了党中央和国务院前所未有的重视。此后，2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》有关社会管理格局的新思想，即“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，明确表明了党在社会管理格局构建（包括社区建设）中的领导核心地位。为了深入贯彻落实党的十六大和党的十六届四中全会有关以服务群众为重点、构建城市社区党建工作新格局的要求，2004年中组部专门下发《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》，明确了街道、社区党组织的主要职责，对党在城市工作的覆盖面提出了明确的要求。在此背景下，社区党建工作如火如荼地开展起来，以社区党组织为核心的社区组织体系进一步健全，党的组织和党的工作覆盖的力度不断加强。截至2006年底，全国城市和建制镇的“一社区一支部（总支、党委）”实现率达到了99.99%；全国非公有制企业党组织数量由2002年的9.9万个增长到此时的17.8万个，增长了近八成。

此后，党中央不断加强社区党建工作的力度。党的十七大报告和党的十八大报告都明确强调要强化农村、城市社区党组织建设，扩大组织和工作覆盖的工作要求。特别是党的十八大以后，《关于加强新形势下发展党员和党员管理工作的意见》《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》等“四梁八柱”政策文件陆续出台。在此背景下，我国社区党建工作卓有成效地开展并出现了不少富有创新、推广价值的社区党建实践。例如，街道社区党建与单位党建、行业党建和各领域党建的互联互动；商务楼宇（园区）、网络媒体等新兴领域党建覆盖，以园区为龙头加强非公企业党建工作；千万名在职党员到社区报到为群众服务；2014年开始连续3年开展市县乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核；等等。其中，社区治理中的两类重要社会力量的党建覆盖率得到了明显提升。截至2016年底，“两新”组织即新经济组织和新社会组织的党组织覆盖率分别达到67.9%和58.9%，比2012年提高了13.6%和23.9%。2017年，党的十九大基于“中国特色社会主义进入新时代”这一重要研判，对推进党的建设（包括社区党建）提出了许多新任务、新要求、新谋划，明确要把“基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。2019年，党的十九届四中全会更是首次系统梳理和总结了中国国家制度和国家治理体系13个方面的显著优势，进一步明确了加强和完善国家治理必须坚持的基本原则。其中，坚持和完善党的领导制度体系不仅处于首要位置，而且要把坚持和加强党的领导的要求体现到各方面的制度安排之中。可以说，发挥和强化党在社区建设中的领导核心、开展和推进党建引领社区治理，是我国当前和未来社区治理最核心、最重要的工作内容。

1.2.3　社区治理中党建新格局的建构

我国社区治理新格局是多元力量共建共治共享的新格局，强调社会多方力量的参与。实践中，我国主要通过加强社区基层党组织建设和创新社区党建工作模式这两个层面来推进社区治理新格局的构建。

1.2.3.1　社区基层党组织建设的主要方式

社区党建是城市党建工作的基础，而社区党组织是引领社区共建共治共享的组织载体。因此，推进社区党组织建设，实现党在组织和工作层面的社区全覆盖，是夯实党在基层治理中核心领导作用的基础。限于篇幅，现就社区基层党组织建设的三项重点工作内容即“两新”组织党组织建设、居民区党组织建设和流动党员党组织建设进行简要介绍。

1）“两新”组织党组织建设

随着改革开放以来市场经济的不断深化发展，我国“两新”组织即新经济组织和新社会组织的数量日益增加。其中，我国社区层面的“两新”组织面大量广，在社区治理中也逐渐凸显其应有的价值，但也是基层党组织建设工作相对薄弱的环节，这给党在基层治理中的统筹力、组织力和号召力带来了一定的影响。因此，在基层治理实践中，在街镇社区层面的“两新”组织中设立党组织是巩固党的执政能力的具体体现，是社会事业沿着正确道路发展的有力保证，是有效引导“两新”组织参与社区治理的组织基础。

总体上，推进“两个覆盖”是社区层面“两新”组织党组织建设的核心内容，这主要通过构建单位党建（特别是“两新”组织）、区域党建和行业党建三类互补互联的基层党组织建设抓手得以实现。2004年，中组部下发的《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》明确要求，街道、社区党组织要指导、协调和支持驻区“两新”组织建立党组织；对暂不具备单独建立党组织条件的，可采取“支部建在楼上”等方式联合建立党组织。中共中央办公厅于2012年、2015年又分别印发《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》和《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，明确要求“两新”组织努力推进党的组织和工作覆盖。以上两个文件均要求有3名以上正式党员的组织，要单独建立党组织；暂不具备单独组建条件的，还要以按照行业建党（如行业协会商会）和区域建党（如各类街区、园区、楼宇等区域）的形式来组建党组织。

事实上，多年前上海就积极探索通过区域党建来推进党组织覆盖工作。例如，1999年6月浦东新区潍坊新村街道党工委在嘉兴大厦建立了全国首个楼宇联合党支部，探索以楼宇为单位建立党组织和党员服务点的“楼宇党建”这一创新模式。在行业党建方面，近三五年浦东新区一直大力推进开发园区、互联网产业、文化创意产业和外商投资等新兴领域党建工作。如推动合庆工业园区、空港工业园区等11家国家级、市级以上园区建立综合（社区）党委，并在园区内建立党建工作指导站，作为服务型党建“终端”，为区域内“两新”党组织和党员提供综合服务；浦东新区一些街镇也积极开展行业党建的探索，如2016年浦东新区工商联金杨新村街道商会发起成立以金杨社区小微型企业和创业者联合党总支（以下简称“微创”）为核心的金杨社区创业协会。

2）居民区党组织建设

居民区党组织建设是党的基层组织建设的重要组成部分，是社区治理的主体与核心。居民区党组织建设成效对于开展党建引领社区力量参与社区治理、巩固党的执政基础具有十分重要的价值。

一是居民小区党的组织体系。居民小区建立党组织有利于发挥社区党员在社区建设中的积极作用，是解决社区治理难点和痛点的重要组织保障。在以往的工作中，我国不少地方政府制定了相关规定，以推动“把支部建在小区”、促进小区党组织体系完善。例如，2018年，深圳市宝安区委区政府下发《关于进一步加强现代化社区治理体系建设的实施方案》并明确规定，在条件成熟的商住小区、城中村小区建立党组织，实现党的组织和工作全覆盖。

二是居民区党支部的建设。2007年，中组部下发《关于加强街道党的建设工作的意见》明确指出：居民区党支部是居民区各种组织和各项工作的领导核心。实践中，居民区党支部书记选任是居民区党支部建设工作的关键内容。当前，我国一些居民区党员中离退休党员偏多、文化程度较低，这给居民区党支部书记队伍建设带来了一定挑战。浦东新区于2015年开始推进的居民区书记“享编”工作便是居民区党支部建设的有益探索。

三是居民区党员教育管理工作。居民区党员成分较为复杂，再加上不健全的居民区管理制度，居民区党员教育管理工作开展较为困难。作为面向基层党组织的一个开放性学习平台，社区党校是目前上海市开展社区党员教育的重要抓手。为贯彻上海市委组织部《关于本市在街镇社区党建服务中心建立社区党校的指导意见》的精神，浦东新区首家社区党校于2016年4月在洋泾街道建立，目前浦东新区36个街镇已实现社区党校全覆盖。

四是居民区党建活动载体建设。居民区党建活动需要着眼于在居民区建设中发挥好党组织和党员的作用，把党建工作融入社区服务与社区建设之中。

3）流动党员党组织建设

流动党员是指由于就业或居住地变化等原因，在较长时间内无法正常参加正式组织关系所在党组织活动的党员。改革开放以来，随着经济体制改革及单位制的解体，各类人员在产业之间转移和地区之间流动日趋广泛，“单位人”变成“社会人”和“社区人”，党员流动日益频繁，流动党员的数量也日渐庞大。目前，全国流动党员数量逾300万名，其中农村流动党员占有较大比重。不少流动党员集中在工业区、住宅区以及街镇等基层社区单位。这些流动党员在给我国社区发展和建设做出积极贡献的同时，也给社区管理、基层党建等工作提出了新的要求。早在1994年，中组部下发《关于加强党员流动中组织关系管理的暂行规定》，首次对建立流动党员党组织、加强流动党员组织关系管理等做了规定；2006年，中组部下发《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》，对党组织在流动党员管理工作中的主要责任和对流动党员的基本要求、改进流动党员管理方法等方面提出要求；2013年，中共中央办公厅印发《关于加强新形势下发展党员和党员管理工作的意见》，对分类做好流动党员管理工作提出要求。2019年，中共中央印发的《中国共产党党员教育管理工作条例》强调基层党组织应当加强流动党员管理，并对农村党组织和高校党组织有关流动党员管理提出了明确要求。

在实践层面，一些地方对社区流动党员党组织建设和管理进行了有益的探索。例如，自21世纪初，浦东新区便通过“布点划片”、阳光驿站、新家园党组织等载体和制度的建立，积极探索社区层面流动党员党组织和管理新机制。其中，一些街镇将新家园党组织纳入“两新”组织党组织管理范畴，为流动党员和流动党组织提供与浦东党员均等化的服务。早在2012年底，浦东新区全区41个街镇和开发区的基层党组织已普遍建立了流动党员党组织。值得一提的是，流动党员党组织建设也可以促进“两新”组织党组织建设与党员干部队伍建设。

1.2.3.2　社区党建新格局建构的创新模式：“两化”驱动

当前我国各地主要以网格化党建和区域化党建这两大党建工作抓手，来推进基层党建新格局的构建。其中，网格化党建的目的在于纵向延伸服务，区域化党建的目的在于横向整合资源。

1）网格化党建：纵向延伸服务

20世纪末至21世纪初，随着我国社会主义市场经济的不断完善和社区体制的逐步更新，我国基层党组织存在着“纵向不能到底、横向不能到边”的管理弊端。2017年，党的十九大提出，“推进党的基层组织设置和活动方式创新”。此后，我国各地积极探索居民区党组织设置方式的创新。其中，网格化党建则是近几年各地基层党建实践中最为典型、最为普遍的党建工作创新模式。网格化党建，主要是借鉴城市综合管理的网格化管理机制，在街镇、社区和居民区中划分出若干个网格责任区，由基层党支部和党员为网格中的责任主体承担政治责任和治理责任，党的支部组织与党建网格需要一一对应，最终实现党的组织和工作全覆盖。

网格化党建的本质目的在于建构一个“纵向到底、横向到边”的居民区党组织体系。“纵向到底、横向到边”主要指：在纵向上，将原有的党组织体系向居民区楼栋、居民党员延伸；在横向上，通过拓展工作联系，加强与居民区内企事业单位等主体的横向联系，形成居民区党建工作的合力，开展居民区的共驻共建。例如，2018年，云南省昆明市在全市范围内推行党建网格化管理，建立了“县（市）区—街道—社区—居民小区（小组）—楼栋”五级治理模式；同样，上海市静安区探索了“街镇总网格（街镇党工委）—居民区网格（居民区党总支）—微网格（居民区党支部）”三级党建网格工作架构，鼓励各街镇根据地域特点和工作需要，在商务楼宇、商圈分布较集中的区域设立微网格。通过网格化管理，党组织覆盖到居民区和社区所有角落，实现组织上对社区的全覆盖，是开展居民区党组织建设的主要抓手。

在城市社区网格化党建过程中，楼组党建是最为基础和核心的环节。作为基层社会的“神经末梢”，楼组是党执政的社会基础。在某种意义上，居民区党组织建设的核心内容就在于建立楼组党组织，以强化社区党组织网络，夯实党的执政基础。楼组党组织建设是指以“楼组”为单位，把居住在楼组内的党员组织起来，建立党支部或党小组。当前，我国城乡社区党员队伍日益扩大，党员队伍呈现多层次、多样化的趋势。因此，楼组党组织建设工作主要是按照“便于党员流动、便于党组织管理、便于党员参加组织生活”的原则来开展的。

实践中，上海市嘉定区新成路街道于2003年便开始探索“楼组党建”工作，是我国最早进行楼组党建探索的街镇之一；上海闸北区（现已并入静安区）临汾路街道则于2005年探索了居民区党建“三三制”做法，即在有3名以上党员的楼组建立党小组，有3个以上党小组的楼群建立党支部，从而建立了“居民区党总支—楼群党支部—楼组党小组”三级组织体系。近10多年来，浦东新区也一直把楼组党组织建设作为基础性工作，结合小区布局、片区划分、党员规模等情况，通过一楼一组、区块联合等模式，扎实推进楼组党小组建设，将党的组织优势根植到每个最基本单元，如祝桥镇统筹建设楼组、队组党小组1 097个，覆盖全镇1 492个楼组和424个队组。楼组党建工作开展的主体是党员。其中，开展党员亮身份、亮特长、亮责任的“三亮”活动，是当前不少居民楼组发挥党员先锋模范作用的主要实现方式。此外，在职党员到居民区报到也是目前比较普遍的做法，使得党员接受“双重管理”，工作时间内奉献于单位，工作时间外奉献于社区。例如，浦东新区沪东新村街道动员在职党员到社区报到，组织党员与党员结对、党员与群众结对、党员家庭与群众家庭结对（即“三结对”），开展党员示范岗活动、党员公开服务承诺活动，形成了有影响力的楼组党建特色。

2）区域化党建：横向整合资源

区域化党建是一种相对于单位制党建的基层党建新模式。作为一种传统的党建形式，单位制党建把党的组织系统严密地植入单位组织之中，是一种相对单一、封闭性、行政化的基层党建模式。改革开放以后，随着我国社会经济的全面发展，单位制党建所依赖的社会基础逐渐被解构，这导致了党的基层组织“离散化”“悬浮化”等现象，具有不可忽视的政治风险与社会风险。党的十八届五中全会强调，要完善党领导经济社会发展工作体制机制，加强党的各级组织建设，强化基层党组织整体功能。事实上，区域化党建正是对此要求的回应，它将有利于基层党组织整体功能的强化。作为区域发展理论和系统理论运用到党建领域的一种表现，区域化党建主要强调超越“单位制”党建所强调的政党内部自我建设，从区域的角度对基层党建工作进行统筹谋划和系统推进，以使党建工作空间从纵向、封闭的“单位”转向横向、开放的“区域”。相比于单位制党建，区域化党建多聚焦于城市重大建设、重要民生等问题，通过资源的区域性统筹与协调，使得党组织更好地融入社会、服务社会。

区域化党建的主要目的是构建一种“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”的城市基层党建工作新机制。实践中，街镇层面的区域化党建是区域化党建的基本内容，它主要通过以下两种方式推进。

一是建构街镇“大工委”制、“大党委”制的领导协调体系。这种体系主要是指在保持街镇、社区党组织核心地位的同时，吸收城管、卫生等行政部门及业主委员会、物业公司、辖驻区单位等多个社区建设利益相关单位的党组织负责人，以兼职委员身份进入党组织领导班子，共同参与街道、社区党建工作以及社区管理与建设事项的决策和实施。通常，“大工委”书记由街镇党（工）委书记兼任，“大党委”书记由社区党支部书记兼任。例如，为给区域化党建工作提供有力的组织保障，2004年初，上海在全市范围内开始推行“1+3”社区党建组织体制。其中，“1”是指将原先的街道党工委调整为社区（街道）党工委，从驻区单位、派驻机构和居民区党组织中吸收“兼职委员”；“3”是指在社区（街道）党工委下按“三条线”设立行政党组、综合党委和居民区党委，分别负责在辖区内行政组织、法人单位和自然人中开展区域化党建工作。

二是推进行业或区域党建。这主要指街镇党（工）委会将辖区内居民区、“两新”组织、国有企事业单位等单位党组织按照“地域相近、行业相邻”的原则划分为若干块区，然后在每个块区建立一个社区党组织或党建联盟。例如，浦东新区洋泾街道党工委以洋泾国际航运集聚区建设为依托，在社区党建联席会的基础上，组建了航运党建联盟，有效引导航运行业的企业党组织服务社区、服务群众。

值得注意的是，街镇层面的区域化党建可以向上和向下开展双向延伸。

一方面，向上延伸主要是指区域化党建向区（县）层面的延伸，主要通过在区（县）层面建立区域化党建联席会、区域化党建促进会、区域党建联盟等为代表的区级党建领导协调制度，以在更大范围内统筹协调党组织资源。例如，为提升区域化党建的针对性和有效性，不少地方围绕经济、教育、文化、医疗卫生、城区管理等领域，在区（县）党建促进会建立的基础上再设置专门委员会，以分行业分领域统筹协调辖区各大单位资源。

另一方面，向下延伸主要指区域化党建向社区层面的延伸，即在街镇辖区内的社区层面建立党建联席会，吸纳业委会、物业公司、驻区单位党组织负责人、社区党员民警等担任委员或兼职委员，以统筹调动社区内多方力量参与社区建设、解决社区问题。在实践中，除了建立党建联席会等领导协调制度外，党建联建是做深做实区域化党建的重要抓手。通常，党建联建的目的在于通过两个或以上单位党组织的联合建设，并通过党建联建协议签约的形式对联合建设的内容、责权进行固化，以促进党组织资源共享，并更有针对性地开展党建工作、回应党建联建方共同关心的议题。例如，2006年，中共上海市房屋管理局党委从物业管理这个社区管理的“老大难”问题入手，探索和建立了社区（街道）党工委统一领导和协调下，以居民区党组织为核心，以房地办事处、居委、业委和物业为基础，社区党员群众共同参与的社区物业管理党建联建工作新机制。