第六节　学校教育管理法律制度

教育法律制度是指我国宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章以及司法解释等各种法律性文件中有关教育方面的规范的总称。此节主要介绍《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国高等教育法》的相关内容。

一、《义务教育法》

（一）立法背景

《中华人民共和国义务教育法》于1986年4月12日由第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过，《义务教育法》颁布后的20多年中，它一直在教育领域发挥着举足轻重的作用。但与此同时，在长期的实践中也暴露了不少问题。例如义务教育经费投入总量不足，是困扰我国义务教育的一个根本问题。农村教育经费支出公用经费严重匮乏，拖欠教师工资问题突出，严重影响了教师教学的积极性。在此背景下，2006年2月25日，十届全国人大常委会第二十次会议举行，《义务教育法》（修订草案）首次提交审议。最终，2006年6月29日，全国人大常委会审议通过了新修订的《义务教育法》。

（二）立法宗旨

《义务教育法》第1条就明确规定：“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质，根据宪法和教育法，制定本法。”由此可知，《义务教育法》的制定和颁布，针对的是义务教育阶段学生就学的问题，其立法目的在于确定政府、家庭、学校和社会在普及义务教育方面的职责和义务，以保障青少年所享有的受教育权。此外，《义务教育法》第3条也明确规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。”第3条不仅把素质教育作为教育的组成部分，而且把它作为教育方针的重要内容，作为提高教育质量的重要保证加以规定。

教育方针是国家对教育培养目的、教育政策、教育方式方法等重大问题的总的规定。新修订的《义务教育法》法律规定表明，素质教育应该是21世纪初的教育方针。这表明，发展基础教育本身并不是目的而是手段，为国家和社会培养合格的劳动者，促进社会主义精神文明和物质文明建设繁荣才是《义务教育法》的另一个立法目的。

（三）主要内容

《义务教育法》共8章，包括总则、分则和附则3个部分，主要内容如下：

1.确定了我国义务教育法的基本属性

（1）强制性

所谓强制性，是不可推卸、不可拒绝、由国家强制力保证实施的义务。《义务教育法》规定，国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。禁止用人单位招用应当接受义务教育的适龄儿童、少年。因此，让适龄儿童、少年接受义务教育是国家、学校、家长和社会的义务。此外，《义务教育法》规定“不得开除学生”。义务教育是强制性教育，是所有适龄儿童、少年必须接受的教育，不能因为学生违反学校管理制度，就剥夺学生接受教育的权利。在这一点上，义务教育同非义务教育是不同的。

（2）免费性

所谓免费性，是义务教育阶段“不收学费、杂费”。旧的《义务教育法》规定“国家对接受义务教育的学生免收学费”，但学生仍需缴纳一定的杂费。2006年新修订的《义务教育法》则更进一步，规定“实施义务教育不收学费、杂费”。免费义务教育是坚持发展成果由人民共享的重要举措，目的是保证所有适龄儿童、少年都能上得起学，不因贫困而辍学，这使义务教育更加名副其实。

（3）平等性

《义务教育法》第4条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”这表明，中国的义务教育是平等的义务教育，残疾儿童、少数民族地区的儿童均享有平等的受教育权；其次，《义务教育法》规定，地方政府“不得将学校分为重点学校和非重点学校”、“学校不得分设重点班和非重点班”，要求在全国范围内实行统一的义务教育，为推行义务教育制定统一的教科书设置标准、教学标准、学生公用经费的标准等，其目的也在于促进义务教育的平等性和发展的均衡性。此外，《义务教育法》第12条还规定：“……父母或者其他法定监护人在非户籍地工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。县级人民政府教育行政部门对本区域内的军人子女接受义务教育予以保障。”该条款着眼于保障流动儿童的平等受教育权，切合中国社会人口流动性增强的实际情况，有利于减少社会矛盾、促进社会的稳定和繁荣。

2.确定了义务教育的实施对象和年限

义务教育的实施对象是接受义务教育的适龄学生。《义务教育法》第11条规定：“凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童可以推迟到七周岁。适龄儿童、少年因身体状况需要延缓入学或者休学的，其父母或者其他法定监护人应当提出申请，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门批准。”同时，我国实行九年制义务教育。

3.确定了义务教育的管理体制

关于义务教育的管理体制，《义务教育法》第7条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。”

4.确定了义务教育的师资保障

《义务教育法》第4章专门规定了实施义务教育的师资条件和保障机制，具体内容如下：第一，国家建立统一的义务教育教师职务制度。教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务。第二，全社会应当尊重教师。国家保障教师的合法权益，采取措施提高教师的社会地位，改善教师的物质待遇，对优秀的教育工作者给予奖励。各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；完善农村教师的工资经费保障机制；教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平；特殊教育教师享有特殊岗位补助津贴；在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有艰苦贫困地区补助津贴。第三，县级以上人民政府应当加强教师培养工作，采取措施发展教师教育。县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。第四，国务院和地方各级人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作。国家鼓励高等学校毕业生以志愿者的方式到农村地区、民族地区缺乏教师的学校任教。县级人民政府教育行政部门依法认定其教师资格，其任教时间计入工龄。第五，确定了县级人民政府和学校在保障校园安全、减少学生伤害事故方面的职责和义务。伤害事故不仅给受害学生及家长带来身体及精神上的严重伤害，而且扰乱了学校正常的教育教学秩序。在此背景下，《义务教育法》第52条要求县级人民政府“定期对学校校舍安全进行检查，并及时维修、改造”。

二、《高等教育法》

（一）高等教育法的立法背景

1993年，原国家教委成立《高等教育法》起草小组，在1995年形成了《高等教育法》（草案）。1997年6月4日，国务院第57次常务会议讨论并通过了这个草案，提交第八届全国人大常委会第二十六次会议进行第二次审议、第九届全国人大常委会第二次会议进行第三次审议，最后于1998年8月29日在第九届全国人大常委会第四次会议审议通过，《中华人民共和国高等教育法》于1999年1月1日起开始施行。为了适应高等教育发展的需要，2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《中华人民共和国高等教育法》的修订，重新公布，2016年6月1日起施行。这是中国教育法制建设和高等教育事业改革与发展进程中的一件大事。它的颁布标志着中国教育法律法规体系已基本形成，标志着对高等教育发展规律的认识水平达到了一个新阶段。

（二）高等教育法的立法宗旨

《高等教育法》第1条明确规定：“为了发展高等教育事业，实施科教兴国战略，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法和教育法，制定本法。”由此可知，《高等教育法》的制定和颁布，是为了更好地规范、引导、推动和保障高等教育的发展，完善高教法律法规体系，全面实现依法治教，落实科教兴国的伟大战略，建设社会主义物质文明和精神文明。

（三）高等教育法的主要内容

《高等教育法》共8章，共69条，包括总则、分则和附则3个部分，主要内容如下：

1.确定了发展高等教育的基本原则

（1）坚持社会主义方向性原则

《高等教育法》规定：“国家坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，遵循宪法确定的基本原则，发展社会主义的高等教育事业。”同时，“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务、为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，使受教育者成为德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。”

（2）主体办学原则

《高等教育法》规定，国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业，并确立了以国家举办为主、社会力量举办为辅、高等学校与各种社会组织多种形式的合作办学为补充的、多元化的高等教育办学体制的法律框架。

（3）平等性原则

《高等教育法》第9条规定：“公民依法享有接受高等教育的权利。国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学，不得因其残疾而拒绝招收。”

（4）自主办学原则

《高等教育法》规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格，并明确了高等学校在招生计划、学科专业设置、教学、科研开发和社会服务、国际交流和合作、机构设置与人事管理、财产管理7个方面享有自主权，建立了高等学校作为独立法人的面向社会自主办学的法律基础。

（5）学术自由原则

学术自由是高等教育培养创新人才的必要条件，它有利于形成学术问题自由讨论、创新思想不断涌现、学术人才层出不穷的良好局面。因此，《高等教育法》规定，国家依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，但应遵守相关的法律。

2.确定了高等教育的基本制度

（1）高等学历教育制度

在我国，高等学历教育分为专科教育、本科教育和研究生教育。高等学历教育应当符合以下学业标准：专科教育应当使学生掌握本专业必备的基础理论、专门知识，具有从事本专业实际工作的基本技能与能力；本科教育应当使学生比较系统地掌握本学科和专业必需的基础理论、基本知识，具有从事本专业实际工作和研究工作的初步能力；硕士研究生教育应当使学生掌握本学科坚实的基础理论、系统的专业知识，掌握相应的技能、方法和相关知识，具有从事本专业实际工作和科学研究工作的能力；博士研究生教育应当使学生掌握本学科坚实宽广的基础理论、系统深入的专业知识、相应的技能和方法，具有独立从事本学科创造性科学研究工作和实际工作的能力。其中，专科教育的基本修业年限为2～3年，本科教育的基本修业年限为4～5年，硕士研究生教育的基本修业年限为2～3年，博士研究生教育的基本修业年限为3～4年。非全日制高等学历教育的修业年限应当适当延长。

（2）高等学校招生制度

高级中等教育毕业或者具有同等学力的，经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校录取，取得专科生或者本科生入学资格；本科毕业或者具有同等学力的，经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校或科学研究机构录取，取得硕士研究生入学资格；硕士研究生或者具有同等学力的，经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校或科学研究机构录取，取得博士研究生入学资格。允许特定学科和专业的本科毕业生直接取得博士研究生入学资格，具体办法由国务院教育行政部门规定。

（3）学业证书制度

接受高等学历教育的学生，由所在高等学校或科学研究机构根据其学业成绩、修业年限等，按照国家有关规定，发给相应的学历、学业证书；接受非学历高等教育的学生，由所在高等学校或者其他高等教育机构发给相应的结业证书，结业证书应当注明学业内容和修业年限；国家实行高等教育自学考试制度，经考试合格的，发给相应的学历证书或者其他学业证书。

（4）学位制度

学位制度是国家以学术水平为衡量标准，通过授予一定称号来表明获得者的受教育程度、学术水平或者专业技术水平达到国家规定的标准的称号。国家实行学位制度，学位分为学士、硕士和博士。公民通过接受高等教育或自学，其学业水平达到国家规定的学位标准，可以向学位授予单位申请授予相应的学位。

3.设立高校的基本制度

（1）设立高校的基本条件

设立高等学校应当符合国家高等教育发展规划，应当具备教育法规定的基本条件，符合国家和社会公共利益，不得以营利为目的。大学或独立设置学院还应当具有较强的教学、科研力量和相应规模，能够实施本科及本科以上教育。大学必须设有三个以上国家规定的学科门类为主要学科。

（2）设立高校的基本程序

第一，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交必要的材料（包括申办报告、可行性论证材料、章程以及按规定要求需要提供的其他材料）。第二，高等学校的章程应当规定以下事项：学校名称；校址；办学宗旨；办学规模；教育形式；内部管理体制；学科门类的设置；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序以及相关事项。第三，设立高等学校由国务院教育行政部门审批，其中设立实施专科教育的高等学校，经国务院授权，也可以由省、自治区、直辖市人民政府审批。对不符合规定条件审批设立的高等学校，国务院教育行政部门有权予以撤销。

4.确定了高校的组织、活动原则

（1）高校内部管理体制和领导机构职责

国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制。党委会按照党章和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立行使职权。高等学校的校长全面负责本学校的教学、科研和其他行政管理工作，行使下列职权：拟订发展规划，制定具体制度和工作计划并组织实施；拟订内部机构设置方案，推荐副校长人选，任免内部机构负责人；聘任与解聘教师以及工作人员，对学生进行管理并实施奖励或者处分；组织教学活动、科学研究和思想品德教育；拟订和执行年度经费预算，保护和管理校产，维护学校的合法权益；章程规定的其他职权。高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置与教学、科学研究计划方案，评定教学、科研成果等有关学术事项。高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。高等学校的办学水平、教育质量，需接受教育行政部门的监督和其组织的评估。

（2）高校的办学自主权

高等学校可根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模制定招生方案，自主调节系科招生比例；高校可以根据教学需要，自主选编教材、制订教学计划、实施教学活动；高校可以自主设置和调整学科、专业；高校可以根据实际需要自主确定教学、科研、行政等内部机构的设置和人员配备，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配；高校可以根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务，国家鼓励高等学校同企业事业组织、社会团体及其他社会组织进行各种形式的合作；高校可以按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科技文化交流与合作；高校可以对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用，但不得将用于教学和科研的财产挪作他用。

5.明确保障高校教师和学生的合法权益

《高等教育法》是一部注重保障高校教师与学生合法权益的法律。《高等教育法》第50条规定：“国家保护高等学校教师及其他教育工作者的合法权益，采取措施改善高等学校教师及其他教育工作者的工作条件和生活条件。”为保证家庭经济困难的高校学生能够完成学业，《高等教育法》建立了包括为经济困难学生减免学费、提供奖学金、助学金和鼓励勤工助学活动等措施在内的一整套资助制度，为保障学生享有平等的受教育权提供了法律依据。

6.确定了高等教育的投入和条件保障原则

关于高等教育的投入和条件保障问题，《高等教育法》确立了高等教育以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的投入体制，规定高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源，明确了国家和其他高等学校的举办者在支持高等教育发展、确保投入方面的原则与责任。