第三节 依法治校在我国的实施历程
一、依法治校的指导思想和总体要求
1.《关于加强依法治校工作的若干意见》
2003年，教育部颁布了《关于加强依法治校工作的若干意见》，其中将依法治校直接与依法治国基本方略相结合，在时代大背景下阐述了教育发展和改革的应有动向。
推进依法治校工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大精神，落实依法治国基本方略的要求，依法保障教育方针的贯彻落实和素质教育的全面实施，促进教育改革与发展。
推进依法治校工作的目标是：教育行政部门法治意识增强，形成依法行政的工作格局；学校建立依法决策、民主参与、自我管理、自主办学的工作机制和现代学校制度；各级各类学校校长、教师和受教育者的法律素质有明显提高；建立完善的权益救济渠道，教师和受教育者的合法权益依法得到保障，形成良好的学校育人环境；保证国家教育方针的贯彻落实，实现教育的公平，保证学校正确的办学方向，为教育改革与发展创建良好的法制环境。
2.《全面推进依法治校实施纲要》
2012年，在新的时代背景下，结合教育领域的实践改革，教育部颁布《全面推进依法治校实施纲要》，2016年，颁布了《依法治教实施纲要》，从更加全面、系统、可操作的角度阐述了推进依法治校的必要性。
全面推进依法治校的指导思想。全面推进依法治校，必须以中国特色社会主义理论为指导，坚持社会主义办学方向，弘扬和践行社会主义核心价值体系，将坚持和改善学校党的领导与学校的依法治理紧密结合起来；必须全面贯彻国家教育方针，把立德树人，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人作为学校教育的根本任务，全面提高校长、教职工和学生的法律素质，加强公民意识教育，培养社会主义合格公民；必须坚持以人为本，依法办学，积极落实教师、学生的主体地位，依法保障师生的合法权利；必须切实转变管理理念与方式，提高管理效率和效益，为全面推进依法治国和全面实现教育现代化打下坚实的基础。
全面推进依法治校的总体要求。学校要牢固树立依法办事、尊重章程、法律规则面前人人平等的理念，建立公正合法、系统完善的制度与程序，保证学校的办学宗旨、教育活动与制度规范符合民主法治、自由平等、公平正义的社会主义法治理念要求；要以建设现代学校制度为目标，落实和规范学校办学自主权，形成政府依法管理学校，学校依法办学、自主管理，教师依法执教，社会依法支持和参与学校管理的格局；要以提高学校章程及制度建设质量、规范和制约管理权力运行、推动基层民主建设、健全权利保障和救济机制为着力点，增强运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力，全面提高学校依法管理的能力和水平；要切实落实师生主体地位，大力提高自律意识、服务意识，依法落实和保障师生的知情权、参与权、表达权和监督权，积极建设民主校园、和谐校园、平安校园。
3.对比
比较国家关于推进依法治校的指导思想和总体要求方面的表述，我们可以看出，2012年，党和政府对于依法治校的认识更为全面和深刻。在指导思想方面，将中国特色社会主义理论全面系统地应用于教育领域，将以人为本、社会主义核心价值观、立德树人、办人民满意的教育这些切合新时代的新思想深刻地融入教育中去，在一定程度上体现了我国教育领域“法治”和“德治”的和谐发展。在总体要求方面，两次的表述都从教育利益主体的角度出发，分别从教育行政部门、学校、社会、师生等角度提出了改革的要求。在《全面推进依法治校实施纲要》中，关于责权利的划分更为清晰，为指导实践打下了良好的基础。
二、当前我国依法治校面临的问题
我国的文化传统留有明显的“人治”的痕迹，这在一定程度上为我国实施依法治校带来了更大的挑战。因此，尽管我国依法治校已经实施了将近三十年，但在现实中仍能找到许多违反教育法治原则的事例。依法治校还没有完全落到实处。
首先，教育法治化的理念还未形成，法治意识还比较薄弱。教育管理者对依法治校的认识还存在误区，个人色彩、官本位、行政本位等还占据一定的地位。一方面使得依法治校无法真正地落实在教育实践领域；另一方面扭曲了法律、制度等真正的内在价值。如一些管理者将依法治校当作“以法罚校”，将法律、规章、制度等当作硬性管理学校、评估教育利益者行为的标准等。这些都反映出教育管理者还远远未能将法治化的价值和意义发挥出来，还未形成自觉守法、用法的办事习惯。
其次，我国教育法律体系还未形成，学校规章制度存在缺失。新中国成立几十年的历程中，教育法律体系只能定义为基本完善，教育法律仅仅包括六部，分别是《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《教师法》《民办教育促进法》，时间跨度为1980年到2002年。这个过程中，一方面体现了我国法治化是一个逐步推进的过程，教育法律法规的制定仍急需完善。比如，教育宏观方面的学校管理、政府治理、政校关系、教育投入等方面缺乏专门的法律法规；微观方面的教育行政人员专业化、学校考试、学生管理等也没有专门性的法律法规。另一方面，一些地方政府制定的许多有关法治化完善的工作都没有按时完成。整个教育法治化的过程缺乏系统的强制性推进过程，一个系统的推进过程不能仅仅依靠一些即时性的政策、条例来解决根本问题，教育法治化需要系统性的规划和切实性的实施策略。此外，我国教育体系内外尚未形成权责明晰的规章制度体系。制度内容不规范，用语混乱，责任不明确，权责不对等，制度的实际效力较低；制度内容不完整，往往重责任轻权利，重约束轻处罚，重制定轻执行；制度体制残缺，对相关问题缺乏配套的制度建设，缺乏必要的相关制度支撑。
再次，教育法律法规执行无力，法律权威性需要进一步提升。我国在逐步形成教育法治化体系初期，由于当时的社会历史背景，依靠“人”改革教育发挥了重要的作用。建国初期，为了尽快形成社会主义性质的新教育体制，依靠具有强烈针对性、迅速性的教育政策解决旧社会的教育痼疾就成为必然的选择。这也给教育法治化进程设置了一定的障碍。导致以人代法、以言代法等现象在教育领域至今仍持续存在。教育法律的强制性抵不过行政人员手中的权力。如教育部颁发的《学生伤害事故处理办法》中规定，发生学生伤害事故，当事人可以书面请求主管教育行政部门调解，但在教育实践中，却很少有学生依靠行政申诉制度维护自身权益，其中包含的问题不仅仅是伤害事故自身的复杂性，同时也反映出我国教育法在执行过程中困难重重，许多实践者不重视教育法律法规，在工作管理中并没有将法律法规作为指导准则。
最后，缺乏相应的配套措施，法律监督力度不够。教育法律的实施不能仅仅依靠教育部门的力量，应当在国家力量的引导下，协调教育系统内外各种利益群体的力量，充分发挥权力机关的行政检查监督作用，以及专家学者的专业化评价和社会大众、社会团体的社会监督、提供建议等力量，使各种监督能够发挥合力作用，保证教育法规的贯彻实施。目前，相比一些发达国家而言，我国在教育法律监督方面还存在漏洞。当前更多地仍是依赖教育行政部门自身的监督来发挥作用。在监督过程中，法律条文在一定程度上“静化”为一种评估的指标，缺乏来自社会以及学校内部的评估和监督，依法治校的客观评估指标也没有建立起来。
三、依法治校的实施路径
1.学校章程是依法办学的基础
学校章程是规范学校内部治理结构和权力运行规则的基础，凝练全校师生共同的理念与价值认同，体现学校的办学特色和发展目标，应当具有科学性和可操作性。经过核准的章程应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据。学校制定章程或者关系师生权益的重要规章制度，要遵循民主、公开的程序，广泛征求校内外利益相关方的意见。重大问题要采取听证方式听取意见，并以适当方式反馈意见采纳情况，保证师生的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。学校章程不得与上位法或国家有关规定相抵触，要依据法律和章程的原则与要求，制定并完善教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、安全、对外合作等方面的管理制度，建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等，形成健全、规范、统一的制度体系。章程及学校的其他规章制度要遵循法律保留原则，符合理性与常识，不得超越法定权限和教育需要设定义务。学校章程和规章制度，应当加以汇编并公布，便于师生了解、查阅。有条件的，应当在学校网页上予以公开。涉及师生利益的管理制度实施前要经过适当的公示程序和期限，未经公示的，不得施行。
2.完善学校治理结构
学校内部治理结构决定学校内部不同事务的决策权。完善校内重大事项集体决策，大力推进学校决策的科学化、民主化、法治化，健全校长负责制，建立有教师、学生及家长代表参加的校务委员会，完善民主决策程序；要以教学、科研为中心，积极探索符合现代学校特点的管理体制，克服行政化倾向，在学校内形成决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的内部治理结构，保证管理与决策执行的规范、廉洁、高效。按照精简、高效的原则为教师、学生提供便利的服务。学校内部要明确职能部门的职责、权限与分工，健全重要部门、岗位的权力监督与制约机制，发挥教职工代表大会作为教职工参与学校民主管理和监督主渠道的作用，通过监督预防职务犯罪和商业贿赂。[1]学校专业技术职务评聘、收入分配等与教职工切身利益相关的制度、事务，要经教职工代表大会审议通过；涉及学校发展的重大事项要提交教职工代表大会讨论。要积极拓展学生参与学校民主管理的渠道，推进学生自主管理。制定涉及学生利益的管理规定，要充分征求学生及其家长意见。学校要建立健全家长委员会，家长委员会承担支持教育教学工作、参与和监督学校管理、促进学校与家庭沟通、合作等职责，学校要提供必要条件，保障家长委员会对学校、教师的教育教学、管理活动实施监督，提出意见、建议，扩大家长对学校办学活动和管理行为的知情权、参与权和监督权。[2]
3.和谐的育人环境是理念
学校办学活动应当以育人为本，依法规范办学行为，营造平等意识，在体制和制度上落实师生平等、性别平等、民族平等、管理者与师生平等的理念，平等对待每个学生，消除以不当形式对学生进行分类、区别对待以及带有歧视的制度、言行。保证学生在使用教育教学设施、资源，获得学业和品行评价，获得奖学金及其他奖励、资助等方面受到平等、公正对待。学校管理制度应当以学生为中心，体现公平公正和育人为本的价值理念，尊重和保护学生的人格尊严、基本权利。对学生进行处分，应当做到事实清楚、定性准确、依据充分、程序正当，重教育效果，做到公平公正。对学生作出处分之前，应当给予学生陈述与申辩的机会，对未成年学生处分之前要告知其监护人并听取其意见。对违反学校纪律的学生，要明确处分的期限与后果，积极教育挽救。要保障学生的人身权、财产权和受教育权不受非法侵害，杜绝体罚或者变相体罚、限制人身自由、侵犯人格尊严、违法违规收费，以及由于学校过错而造成的学生伤害等侵权行为，以及教师、学校工作人员对学生实施的违法犯罪行为。[3]学校在建设平等自由的氛围中要明确学校与教师的权利与义务，依法聘任教师，认真履行合同。要依法在教师聘用、职务评聘、继续教育、奖惩考核等方面建立完善的制度规范，保障教师享有各项合法权益和待遇。要充分尊重教师在教学、科研方面的专业权利，要依法建立健全保障师生的研究自由、学习自由和学术自由的体制、机制。
4.完善学校权利救济和纠纷解决机制
学校由于学生多、学生认知能力较低，因此要完善和健全权利救济机制。要把法治作为解决校内矛盾和冲突的基本方式，建立并综合运用信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，依法妥善、便捷地处理学校内部各种利益纠纷。要特别注重和发挥基层调解组织、教职工代表大会、学生团体和法制工作机构在处理纠纷中的作用，建立公平公正的处理程序，将因人事处分、学术评价、教职工待遇、学籍管理等行为引发的纠纷，纳入不同的解决渠道，提高解决纠纷的效率。在校内不能解决的纠纷，应当按照法定程序，提交有关行政机关、仲裁机构、社会调解组织或者司法机关依法解决。学校要设立教师申诉或者调解委员会，就教师因职责权利、职务评聘、年度考核、待遇及奖惩等，与学校及有关职能部门之间发生的纠纷，或者对学校管理制度、规范性文件提出的意见，及时进行调处，作出申诉结论或者调解意见。教师申诉或者调解委员会应当有广泛的代表性和权威性，成员应当经教职工代表大会认可。[4]完善学生申诉机制。学校应当建立相对独立的学生申诉处理机构，其人员组成、受理及处理规则，应当符合正当程序原则的要求，并允许学生聘请代理人参加申诉。学校处理教师、学生申诉或纠纷，应当建立并积极运用听证方式，保证处理程序的公开、公正，切实维护师生权益。[5]
5.宣传教育是手段
法制宣传是实现依法治校的手段之一。目前，我国的教育法律法规体系正处于持续的完善之中，为了能够及时更新自身的知识库，学校应将教育法制学习和宣传的工作融入学校日常教学和管理之中。学校管理者要带头增强学法、守法、用法意识，牢固树立依法办学、依据章程自主管理、公平正义、服务大局、尊重师生合法权益的理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，准确把握权利与义务、民主与法治、实体与程序、教育与惩戒的平衡，实现目的与手段的有机统一。要认真对教师进行法制教育，在教师的入职培训、岗位培训中，明确法制教育的内容与学时，建立健全考核制度，重要的和新出台的教育法律、法规要实现教师全员培训。要围绕全面推进依法治校的要求，组织教师深入学习有关落实国家教育方针、规范办学行为、维护教师合法权益、保障教职工民主管理权的法律规定，明确教师的权利、义务与职责，切实提高广大教职员工依法实施教育教学活动、参与学校管理的能力。学生的法制教育是依法治校的重要组成部分，要把法制教育深入到课堂教学中。[6]培养学生的法治意识、法律素养，强化学生综合素质评价。重视学生法制教育的理论与实践结合，不断丰富法制教育的形式与内容，使学生通过课堂教学、主题活动、社会实践等多种方式，掌握法律知识，培养法治理念。学校管理者要把法治文化作为校园文化建设的重要组成部分，将平等自由意识、权利义务观念、规则意识、契约精神等理念，渗透到学生行为规则、日常教学要求当中，凝练到学校校训或者办学传统、教育理念当中，营造体现法治精神的校园文化氛围。
6.健全依法治校评价体系
评价体系是对一项工作的评定，评价标准的完善有利于依法治校工作的完善。学校的管理者在学校的决策、管理过程中要发挥主观能动作用，对学校出台的有关管理措施、对外签订的合同、实施改革方案等，要进行合法性评估、论证。学校要将依法治校纳入整体工作规划，明确学校领导班子、各级职能部门、工作岗位的职责，建立健全工作要求与目标考核机制。要将依法治校情况作为年度工作的专门内容，向教职工代表大会进行报告，由教职工对学校工作作出评判。教育行政部门要把依法治校情况作为对学校进行综合评估的重要方面，在对学校办学和管理评估考核中，更加突出依法治校综合考核的作用，减少对学校具体办学与管理活动的干扰。要完善校长选任和考核制度，把依法治校的情况作为考核学校领导班子的重要指标，创新考核评价机制，采取多种途径听取师生和社会公众的意见。教育行政部门要加强对学校依法治校工作的指导，健全学校领导依法治校能力培训和考核制度，不断完善学校依法治校综合评定体系。[7]
7.政府职能的转变是依法治校的保障
政府转变对学校管理的方式、手段，从具体的行政管理转向依法监管、提供服务，尊重学校办学自主权，减少过多、过细的直接管理活动。推动依法治校工作，严格依法行政，按照法律规定的职责、权限与程序对学校进行管理，规范行政权力的行使。教育行政部门要积极探索建立教育行政执法体制机制，健全行政执法责任制，提高行政执法能力，实现依法对学校办学与管理行为的监督和管理。要遵循法定职权与程序，积极运用行政指导、行政处罚、行政强制等手段，依法纠正学校的违法、违规行为，保障法律和国家政策有效实施。对学校办学与管理活动中的违法行为要引入社会监督和利益相关人的监督。要主动协调其他有关部门为学校解决法律问题，保障学校的办学自主权和合法权益，为学校改革发展创造良好的外部环境。
[1]“教育部全面推进依法治校实施纲要”，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/xxgk_146831.html.2013-10-10.
[2]“教育部全面推进依法治校实施纲要”，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/xxgk_146831.html.2013-10-01.
[3]“教育部全面推进依法治校实施纲要”，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/xxgk_146831.html.2013-10-10.
[4]“教育部全面推进依法治校实施纲要”，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/xxgk_146831.html.2013-10-01.
[5]“教育部全面推进依法治校实施纲要”，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/xxgk_146831.html.2013-10-01.
[6]“教育部全面推进依法治校实施纲要”，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/xxgk_146831.html.2013-10-10.
[7]“教育部全面推进依法治校实施纲要”，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/xxgk_146831.html.2013-10-01.