第一章　宪法理论与权利保障

第一节　宪法是行政机关履行职责的根本准则[1]

2012年12月4日，习近平总书记在现行宪法颁布实施30周年纪念大会上指出：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。”作为具有最高法律效力的根本法，宪法明确了人民政府的权力来源和基础，规定共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会，国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；宪法明确了人民政府的宗旨，要求一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务；宪法按照民主集中制的原则，规定了各级人民政府的领导体制和相互关系；宪法赋予了人民政府管理经济社会各项事务的职权，是各级行政机关履行职责的根本准则。

宪法体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。宪法以根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、理论体系和制度的发展成果，反映了全国各族人民的共同意志和根本利益，是党和国家中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。“保证宪法的实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。”“要更加自觉恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。”（习近平在宪法颁布实施30周年纪念大会上的讲话）

依法行政，最根本的是依宪行政。宪法确立了社会主义法治原则，明确国家维护社会主义法制的统一和尊严，要求一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。作为根本法的宪法只有一个。但是，与宪法相关的法在法律的分类上是一大类。这些法律是宪法相关内容的延伸和细化。主要有：立法法、组织法、选举法、代表法、监督法、民族区域自治法、游行示威法、国家赔偿法等。

依法行政的本质是坚持人民的主体地位。按照宪法确立的人民主权原则，行政机关必须以保护公民、法人和其他组织的合法权益为己任，建设民生政府和人民满意政府。人民政府负有尊重和保障人权，维护人民依法享有的各项权利、自由和社会公平正义的宪法责任，是遵守、实施和维护宪法的具体体现。由此推论，因行政机关违法行使职权，给公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，要依法给予赔偿。为了公共利益，依法实施行政行为致使当事人合法财产受到损失的，要依法给予补偿。

依法行政的关键，是实现对行政权力的规范、制约和监督。依法行政的基本含义是治官治权，而不是治民治事。治官治权，就是让行政权的行使在宪法和法律的框架下进行，实现把行政权力规范在法律和制度的笼子里。行政权力是把双刃剑，既可以成为维护公共利益最有效的工具，又可能成为侵害公民个人利益最严重的利器。行政权力本应是一种非人格化的权力，但其运作过程中，又必须靠有意识、有利益取向的人来行使。因此，只能用反映多数人意志的法律，才能实现对行政权力的规范和约束。现行宪法公布实施30年来，国家的法律体系已经建立，行政权力的行使在多数领域已经有法可依。一批规范共同行政行为的法律，如行政诉讼法、行政复议法、行政监察法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法等陆续出台。“职权法授、程序法定、行为法限、责任法究”已成必然（李克强，2012年11月21日《人民日报》署名文章）。

依法行政的基本要求是，“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”。合法行政就是依宪依法实施行政管理，法无授权即为禁止。合理行政就是行政管理要公平、公正对待每一个人，规范自由裁量权，措施和手段必要、适当，尽量避免损害当事人权益。程序正当就是要严格遵循法定程序，权力公开运行，依法保障当事人的知情权、参与权和救济权。高效便民就是行政机关应当遵守法定时限，履行法定职责，提高行政效率，提供优质服务。诚实守信就是行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，作出的决定承诺不得朝令夕改。权责统一就是行政机关有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

依法行政涉及的内容十分丰富，要求已十分明确。在宪法赋予各个国家机关的公权力中，行政权涉及的领域最广泛，对社会各方面的影响最直接，行政裁量的弹性最大，也最容易发生权力腐败。因此，依法行政的意义最深远，任务最艰巨。2004年，国务院依据宪法制定了《全面推进依法行政实施纲要》，作出了一系列重要部署。党的十八大对宪法原则作了再次宣示，进一步提出“要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”，“实现国家各项工作法治化”。

法治政府基本建成是全面建成小康社会的新任务。十八大提出，到2020年全面建成小康社会之时，法治政府要基本建成。未来这几年是实现这一目标的关键时期。依法行政、建设法治政府的根本要务是保障和促进科学发展，既是五位一体整体布局的有机部分，又服务于五位一体整体布局；既是政府自身建设的重要内容，又是政府行使权力的必然要求；既有现实的针对性，更具长远的基础性和必然性。习总书记强调，宪法的全面实施“是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”（在宪法颁布实施30周年纪念大会上的讲话）。地方人民政府负有保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内得到遵守和执行的重要职责。因此，本届政府伊始之际以此破题，体现了时代的精神。把宪法作为行政机关履行职责的根本准则，把依宪行政落实到依法行政之中，必将使执政、管理和发展更加科学、文明、成熟和可持续。