第三节　《民族区域自治法》与民族自治地方社会治理创新[4]

《民族区域自治法》于1984年5月31日由第六届全国人民代表大会第二次会议通过，同年10月1日实施。其中，第九届全国人大常委会第二十次会议于2001年2月28日通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，对《民族区域自治法》进行了修改。

民族区域自治是解决我国民族问题的重要制度安排。《民族区域自治法》序言指出：“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。”“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。”由此可以看出，《民族区域自治法》对于民族区域自治在我国的地位有三个层面的界定：从党的政策层面来说，民族区域自治是中国共产党解决我国民族问题的基本政策；从国家制度层面看，民族区域自治是国家的一项基本政治制度；从国家法律层面来说，《民族区域自治法》是国家的基本法律。

《民族区域自治法》由序言和七章、74条组成。主要规定了以下内容：

民族自治地方的建立和自治机关的组成有特殊规定。一是民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，要和有关民族的代表充分协商拟定，并按照法律规定的程序报批。民族自治地方一经建立，未经法定程序，不得撤销或者合并；区域界线一经确定，未经法定程序，不得变动；确需撤销、合并或者变动的，要和自治机关充分协商拟定，按照法定程序报批（第14条）。二是民族自治地方的自治机关是指自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府（第15条）。三是民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表，具体的名额和比例，由省级人大常委会依法决定，并报全国人大常委会备案（第16条）。四是自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任，政府其他组成人员应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员；自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员（第17、18条）。

民族自治地方自治机关的自治权。主要包括8个方面：一是自主管理本民族、本地区的内部事务。二是制定自治条例、单行条例，根据授权对法律进行变通或补充，经上级机关批准对上级机关的决议、决定进行变通执行或者停止执行（第19、20条）。三是使用和发展本民族语言文字，保持或者改革本民族风俗习惯（第10条）。四是尊重和保障少数民族宗教信仰自由（第11条）。五是自治机关、企业、事业单位在招收人员时，可以优先招收本民族的人员（第23条）。六是依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队（第24条）。七是自主安排、管理、发展经济建设事业，并享有部分税收减免权（第25条至第35条）。八是自主发展教育、科技、文化等社会事业（第34条至第44条）。

各民族一律平等是处理民族自治地方内民族关系的基本准则。各民族的干部要相互学习语言文字（第49条）。自治机关要帮助聚居在本地方的其他少数民族，建立相应的自治地方或者民族乡；帮助本地方各民族发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业；照顾本地方散居民族的特点和需要（第50条）。自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见（第51条）。民族自治地方内各民族公民都享有宪法规定的权利，承担公民应尽的义务（第52条）。各民族的干部和群众要互相信任，互相学习，互相帮助，互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰，共同维护国家的统一和各民族团结（第53条）。

上级国家机关对民族自治地方负有相应职责。《民族区域自治法》第54条至第72条规定了上级国家机关的职责，可以概括为三个方面：一是提供完备的法律制度；二是落实帮助职责；三是监督自治权行使。上级国家机关履行职责应遵循三个原则：一是从自治地方实际情况和特点出发；二是上级帮助与自治地方自力更生相结合；三是坚持国家利益和少数民族利益相结合。上级国家机关履行帮助职责主要体现在出台和落实财政、税收、投资、金融、基本建设、资源开发与环境保护、外贸、教育等优惠政策和对口支援政策、扶贫政策等方面。

“治蜀兴川各项事业全面纳入法治化轨道”要求改进民族自治地方的社会治理方式。四川是个多民族省份，拥有全国唯一的羌族聚居区、最大的彝族聚居区和第二大藏区。四川民族地区的特殊性及民族事务的复杂性，尤其是涉藏事件频发与依法处置面临的困境，迫切要求依法管理民族事务。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要创新社会治理体制，改进社会治理方式，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。《四川省依法治省纲要》强调要将“治蜀兴川各项事业全面纳入法治化轨道”。为此，我们应针对四川民族事务的复杂性及民族地区的特殊性，创新自治地方社会治理体制、改进社会治理方式，使民族事务法治化。

实现民族事务法治化的8点建议。民族事务法治化，需要民族事务管理者按照法律化的方法、手段、步骤与程序依法管理民族事务。具体而言：一是强化民族事务管理的“法治理念和法治思维”。二是切实实施民族法律法规，确保民族地区依法行政。三是依法规范开发行为，保护民族地区和少数民族合法权益。四是强化自治意识，保障自治权有效行使。五是加强公民意识教育，强化国家认同。六是依法处置突发事件，构建和谐民族关系。七是合理利用本土资源，有效化解社会矛盾。八是充分发挥基层群众自治的作用，弘扬少数民族所拥有的自我管理传统模式，体现少数民族在“乡土社会”治理方面的主体地位，完善“基层群众自治”。