五、保障起诉权利原则

长期以来，由于司法环境的影响，保障行政诉讼原告起诉的权利，是各级人民法院行政审判工作的一项重点工作。正如全国人大常委会法工委副主任信春鹰在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)〉的说明——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》中指出的:“行政诉讼面临的‘三难’，最突出的是立案难。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了‘信访不信法’的局面。”从根本上讲，由于现行法院体制与行政区划完全对应，法院的人、财、物完全处于行政机关的管理之下。法院依法受理行政案件面临极大的压力，比较突出的问题是:

第一，法院受理率偏低。以法治水平相对较高的北京来说，据统计，2010年至2012年，北京法院行政案件受理率分别只占起诉率的32. 85%、39. 12%和35. 19%，高达17282件的案件以“三不”(不受理、不出文书、不接诉状)方式处理。北京高院最新的统计数据表明，每年到法院起诉的案件大约30000件，真正受理的大约7000件，大量的案件不能进入诉讼程序当中。对于一些法治比较落后的地区而言，行政审判工作更是举步维艰。虽然法律明确规定了人民法院受理案件的条件，但是由于司法环境的影响，老百姓“告状难”的问题非常突出。

第二，大量案件涌入上访渠道。由于大量案件不能得到诉讼途径的疏解，加剧了“信访不信法”的乱象。“立案难”已经成为人民群众反映强烈的突出问题，由此引发的上诉申诉上访不仅稀释了本已透支的司法公信，更对社会和谐稳定造成了极大的隐患。2012年，福建全省受理的非涉法涉诉信访案件5. 98万件，其中未经诉讼程序的行政案件3. 5万件，占58. 6%。据广东信访部门的人员介绍，每年到省政府信访的数量约5万件，其中3万件左右属于行政诉讼案件或者应当通过行政诉讼途径解决。2013年3月，民革中央就行政案件立案问题提出了《关于将信访纳入法治化轨道的提案》，引起了社会各界的广泛关注。

第三，进入诉讼程序的案件程序败诉的情况也较为明显。统计表明，即便进入诉讼程序的行政案件，也有相当数量和比例以不予受理、驳回起诉、协调解决等方式处理。广东省以不予受理和驳回起诉方式结案的案件，多年来占全部行政案件的20%以上。大量的行政案件涌入信访渠道，人民法院救济民权、纾缓民怨的功能被严重削弱。

第四，案件数量低位徘徊。目前一审行政案件每年在12万件左右，按照人口比在全世界处于较低水平。以公认的行政执法水平相对较高的德国为例，德国52个初级行政法院一年的各类行政案件最少在50万件以上(1999年)，德国全国人口为8000多万。[23]如果按照德国的行政案件人口比，我国的一审行政案件应当为812万余件。瑞士人口800万，而瑞士联邦行政法院每年的行政案件为8000件。以此统计，我国的行政案件应当为130万件。有学者考证，当前多数的行政纠纷信访都可以用诉讼的方式加以解决，法院的行政诉讼受案范围与信访案件之间存在“非常可观的重叠”，每年引发上访的、可以通过诉讼方式解决行政纠纷有400万～600万件。[24]这一数据与按照德国人口受案比例的测算比较接近。近年来，从全国范围来看，行政诉讼案件数量呈现下降趋势，2012年全国法院一审行政案件比2011年下降4. 97%，只有129583件。以福建省为例，2008～2012年全省审结行政诉讼案件18193件，同比下降1. 40%，相反，行政机关申请强制执行的非诉案件45332件，同比上升了76. 34%。

为了应对行政审判面临的严峻形势，多年来，最高人民法院通过司法解释和司法政策，不断强化诉权保护工作，着力破解“有案不收、诉权保护不力”困难局面，初步形成了保障诉权的制度体系。在每次的全国行政审判工作会议上，诉权保护问题一直作为最重要的内容被反复强调。特别是2009年11月9日，最高人民法院下发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》(法发〔2009〕54号)，就解决行政诉讼“告状难”的问题作出专门规定。就“不得随意限缩受案范围，违法增设受理条件”“依法积极受理新类型行政案件”“完善工作机制，改进工作作风”“加强对行政案件受理工作的监督”等方面作了要求。这一规定是对人民法院依法保护当事人诉权工作提出的总要求。

在对行政诉讼法实施状况进行调研时，实务界人士提出，目前行政案件“立案难”的问题普遍存在，一些法院基于种种原因将行政案件拒之门外，亟须在立法层面予以规范。有的地方出台文件限制立案，例如要求涉及土地和房屋征收的纠纷不得立案;有的法院将“实质审查”的关口前移，在立案阶段就审查原告是否具有原告资格、诉讼请求是否成立、事实根据是否充分等;有的法院反复要求起诉人补正材料，让当事人在诉讼门口“折返跑”，进入不到诉讼程序当中;有的法院基于“调解优先”考虑，不管当事人愿不愿意调解，也不问案件是否适合调解，将起诉条件先转入所谓“诉前联调机制”而不立案;有的法院在收到起诉材料后，不给当事人开具收据或者出具证明材料，致使当事人对不立案行为告状无门;等等。

在修法过程中，比较一致的意见是，必须对诉权保护和行政案件立案问题，扩大内容篇幅，增加针对性规定，加强保护力度。为此，最高人民法院的建议稿在“起诉和受理”部分曾经试拟:“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。对符合本法规定条件的起诉，必须受理。”由于本部分内容属于具体制度方面的内容，无法从更高层面强化诉权保护的力度。有人建议，鉴于诉权保护原则对于行政诉讼的重要性，应当将保护诉权从制度层面上升为行政诉讼法的基本原则。这一意见得到了采纳。全国人大常委会法工委副主任信春鹰在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)〉的说明——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》指出的四点修法原则中，有两项内容涉及诉权保护原则，即“维护行政诉讼制度的权威性，针对现实中的突出问题，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利”“坚持我国行政诉讼制度的基本原则，维护行政权依法行使和公民、法人和其他组织寻求司法救济渠道畅通的平衡，保障人民法院依法独立行使审判权”。这也显示了本次修法的重点和核心是保障当事人的诉讼权利，特别是要重点保障公民、法人或者其他组织的起诉权。

在起草相应条文时，借鉴了民事诉讼法的有关规定。民事诉讼法第8条规定了“民事诉讼权利平等原则”，即“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利，对当事人在适用法律上一律平等”。这一规定包括了三个层次的内容:当事人诉讼权利平等、保障诉权和适用法律平等原则。民事诉讼法这一原则的内容要比行政诉讼法第8条规定的“法律地位平等原则”内容更加丰富。我们考虑在民事诉讼法规定的基础上予以改造，丰富行政诉讼中的相关内容。考虑到民事诉讼法对于诉权保护原则的规定尚且强调了平等性，对于在行政法律关系中实际地位不平等的“官”和民，更有必要强调对起诉人的权利保护，特别是人民法院对诉权的保护。

据此，修改后的行政诉讼法第3条第1款规定:“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”这一规定包括两个方面的内容:

第一，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利。人民法院是国家设立的裁判机关，保障公民、法人和其他组织的起诉权利是人民法院义不容辞的法定职责。“保障公民、法人和其他组织的起诉权利”是指人民法院在受理行政案件时，要使公民、法人和其他组织的起诉权利能够得到切实行使。保障起诉权原则是行政诉讼特有的内容，是针对当前行政诉讼面临的“告状难”作出的特别规定，在今后这一原则也应当长期坚持。行政诉讼法在以下几个方面体现了这一规定: (1)延长了起诉期限。修改后的行政诉讼法第46条规定，行政诉讼的起诉期限为“6个月”。这比原来的“3个月”起诉期限延长了一倍。这主要是考虑到行政行为作出之后，当事人不愿意与行政机关对簿公堂，与行政机关沟通协调的过程已经耗费一些时间，原有“3个月”起诉期限的规定显得较短。此外，该条第2款也吸收最高法院司法解释的规定，明确对于涉及不动产的行政案件最长诉权保护期间为20年，其他案件最长诉权保护期间为5年。这些规定对当事人起诉权显然是有利的。(2)扣除和延长起诉期限。新法第48条第1款规定了扣除期限，即公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内;第2款规定了延长期限，即公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。(3)可以口头起诉，方便当事人行使诉权。为了便于文化程度较低或者其他书写困难公民起诉，行政诉讼法新增了口头起诉的规定。修改后的行政诉讼法第50条第2款规定，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。(4)法院应当履行指导和释明义务。对起诉不符合法律规定或者诉状中所列的当事人或者诉讼请求等存在瑕疵的，法官可以告知其按照相关规定的要求补正，不能动辄裁定不予受理或者驳回起诉。修改后的行政诉讼法第51条第1～3款规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。(5)当事人的投诉权。当事人如果认为存在不接收起诉状等非法情形的，可以行使投诉权。本法第51条第4款规定，对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第二，对应当受理的行政案件依法受理。为了保障当事人的起诉权利，行政诉讼法对于受理条件作了明确规定。对于符合这些受理条件的，人民法院应当依法受理，不得完全无视或者随意对这些规定作限缩解释，杜绝“不接收起诉状、不收取材料、不作裁定”的违法现象。行政诉讼法在以下几个方面作了针对性的规定: (1)强化受理程序约束。对于符合本法第49条规定的，应当依法受理。本法第49条规定，提起诉讼应当符合下列条件:原告是符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织;有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实根据;属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。(2)裁定不予立案说明理由。本法第51条规定，对于不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。(3)越级起诉。本法第52条规定，人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》，对于起诉人向上一级人民法院起诉的，上一级人民法院应当依法及时作出处理，符合受理条件的，督促有管辖权的人民法院立案受理，也可以直接立案后由自己审理或者指定辖区其他人民法院审理。(4)适度扩大行政诉讼受案范围。根据“坚持从实际出发，循序渐进，逐步完善”的修法指导思想，本次修法中明确了对于自然资源所有权或者使用权决定不服，对征收、征用及其补偿决定不服，对行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争，要求支付最低生活保障待遇、社会保险待遇，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议等，属于人民法院受案范围。(5)明确规范性文件的附带审查。为了全面保障当事人的起诉权利，本法赋予了公民、法人或者其他组织对于被诉行政行为所依据的规章以下的规范性文件有异议的，可以请求对该规范性文件进行附带审查的权利。本法第53条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。当然，本法对于受理条件属于列举式的不完全规定，还有一些起诉条件没有在行政诉讼法第49条内容中予以体现，例如起诉期限问题、复议前置情形下是否经过行政复议、是否违反“一事不再理”原则、是否为生效裁判所羁束等，当事人的起诉不符合这些受理条件的，人民法院也不应当受理。

在司法实践中，应当注意把握好以下几个问题:

第一，“保障起诉权利”原则和“保障诉权”原则的关系。行政诉讼法规定的是“保障起诉权利”原则，而民事诉讼法规定的是“保障诉权原则”。就诉讼权利内容而言，行政诉讼法虽然仅仅明确规定保障当事人的起诉权，但是并非对于起诉权之外的诉讼权利就不再保护或者不重要。这一规定主要针对行政诉讼“告状难”“立案难”问题，作出的强调性、突出性的规定。行政诉讼法和民事诉讼法的规定并不矛盾，在内容上也存在相互补充。

第二，“保障起诉权利”原则与“人民法院独立行使审判权”原则的关系。行政诉讼法第3条实际上是从另一个层面要求法院独立行使审判权，与第4条规定的“人民法院独立行使审判权”原则存在密切的关系。“保障起诉权利”原则要求人民法院主动履行保障起诉权的义务，而“人民法院独立行使审判权”原则要求人民法院排除行政机关、社会团体和个人的非法干涉，是一个问题的两个方面。

第三，人民法院在受理案件中，一般要遵循“推定可审查”原则，特别是不能死抠法律条文，要善于把握法律规定的精神实质，在案件的受理上要充分考虑各种特殊情况，最大限度地保护当事人诉权。不能由于认识上的错误，将本应当受理的行政案件排除在外。要积极受理各种新类型案件，对新类型案件拿不准的，应当在法定期间先予以立案，确实不符合起诉条件的，经研究后依法予以驳回。

第四，注意起诉条件和胜诉条件的区别。裁定不予立案、裁定驳回起诉和判决驳回原告诉讼请求不同。人民法院对起诉条件的审查主要是程序性的审查，人民法院经过审查后发现不符合起诉条件的，应当裁定不予立案;受理后发现不符合起诉条件的，应当裁定驳回起诉。人民法院经过实体审理之后，如果发现原告的诉讼请求不能成立的，应当判决驳回原告诉讼请求。对于裁定不予立案、驳回起诉的，要在法律文书中说出令人信服的理由，不能简单地驳回了事，也不能为将来的审判工作留下障碍。