第2章　治理质量影响中国省域经济增长的理论分析框架

2.1　中国省域治理的概念界定：基于地方治理的视角

2.1.1　从“诺斯悖论”到“权力悖论”

1．中国地方经济增长中的“诺斯悖论”

新制度经济学提出“诺斯悖论”(1)，既认为国家是经济增长的关键[86]，扮演“扶持之手”（helpping hands）的角色；也认为国家会造成经济衰退，扮演“掠夺之手”（grabbing hands）的角色。中国改革开放以来，地方政府成为经济增长的主推手，普遍存在“诺斯悖论”现象，其根源在于地方政府（特别是主要领导）的效用函数关注两个目标：首先，政治利益目标，即对长期掌握权力的追求，在以GDP为考核机制的晋升锦标赛(2)的激励下，地方政府及各部门主要领导为了实现长期执政，有动力改善投资环境、吸引外资，从而推动本地区经济增长；其次，额外经济利益目标，即对奢华物质消费的追求，在缺乏必要的外部监督和约束的情况下，地方政府人员倾向于扩大职务消费、铺张浪费，甚至官商勾结、收受贿赂、徇私枉法，这在晋升无望的官员中更为突出，从而降低资源配置效率、阻碍经济增长。从改革开放的实践来看，中国版的“诺斯悖论”现象，既有西方发达国家的一般特征，也具有一定的中国特色，具体表现如下。

政府作为“扶持之手”。对于中国各地区而言，由于同时具备转轨和发展的特征，在晋升锦标赛的强劲激励下，地方政府在经济增长中的积极作用尤为突出，本质是市场缺损、市场失灵(3)需要政府扮演“扶持之手”的角色，主要体现在如下方面[87-92]：第一，推动市场经济的发育、成熟，培育市场机制；第二，通过政府采购，拉动先驱企业、创新企业、产业部门的发展；第三，协调发展教育培训、供应链管理、证券基金等服务业；第四，提升道路、机场和海港等硬件环境，以及法治、政策和价值观等软件环境；第五，通过拟定行业扶持方案、筑巢引凤，吸引外资企业参与孵化新兴行业；第六，通过贷款贴息、人才补贴等多种支持措施，奖励创新企业带来的正外部性。

政府作为“掠夺之手”。除了政府存在经济利益目标之外，政府内在功能性缺陷导致的政府失灵和经济转轨中政府权力对市场、社会领域的挤出效应，这些都促使政府扮演“掠夺之手”的角色。回顾新中国成立以来的经济增长历程，政府主要在如下方面阻碍经济增长[86]，[90]：第一，职能混乱，政府错位、越位比较严重，挤占了市场经济发展空间，阻碍了市场机制的发育，破坏了市场机制发挥作用，市场化进程十分曲折；第二，诸侯经济，地方保护主义盛行，为了本地区利益不顾国家整体利益，阻碍全国统一大市场的建立，地区产业结构同构化现象严重，低端产能淘汰不力、重复建设问题突出；第三，GDP至上，急功近利，为了眼前利益破坏生态环境和长远发展潜力，土地等生产要素资源价格扭曲，收入分配偏向资本而轻视劳动，地区消费需求后劲不足；第四，权力寻租，破坏正常市场竞争秩序，导致“劣币驱除良币”现象，降低资源配置效率。

2．中国地方经济增长中的“权力(4)悖论”

改革开放以来，中国地方经济增长的一个突出特征是：市场化，即政府向市场领域分权，市场私权力持续扩大。正如前文所隐含的，公权(5)（政府主体，政府机制）是一把“双刃剑”，既扮演“扶持之手”的角色，也扮演“掠夺之手”的角色。事实上，私权(6)（市场主体，市场机制）也具有类似的特征，既会促进经济增长，也会阻碍经济增长，即权力是一把“双刃剑”，对公权（政府机制）、私权（市场机制）而言，任何单一权力（机制）既可以给经济增长带来积极作用，也可以给经济增长带来消极作用。如果积极作用强一些，总效应表现为“扶持之手”；如果消极作用强一些，总效应表现为“掠夺之手”，这就是“权力悖论”。

从市场权力来看。一方面，市场机制作为“掠夺之手”，主要源于市场失灵，这是市场机制内在的功能性缺陷，市场机制并不能包治百病，在信息不完全、自然垄断、外部性、公共品等领域，市场机制束手无策，资源配置效率低下。另一方面，市场机制作为“扶持之手”，得到以“自由市场”为中心的自由主义学说的推崇，该学说可以追溯到斯密时代，坚信市场这只“看不见的手”会自发改善整个社会的福利水平。市场机制对经济增长的积极作用，主要是通过资源的优化配置来实现，企业是主要的实施主体，尤其是领军企业。行业领军企业发挥着示范和引领作用，其行为对产业中其他企业的发展具有重要的积极影响[93]。

2.1.2　“权力悖论”的中国省域治理解

综上所述，在中国地方经济增长过程中，往往存在“权力悖论”困境。但是，从改革开放以来的中国经济增长伟大成就来看，各地区显然比较好地缓解了这一困境。对于中国经济奇迹的理论解释很多，从地方治理（比如省域治理）的视角来看，可以从如下方面来理解。

第一，推动横向分权，优化治理结构。中国各个省级地区通过横向分权，政府不断向市场让渡权力，政府公权逐渐为市场私权创造空间，政府主体不断孵化市场主体，培育市场机制，弥补市场缺损，促进市场经济体制构建，推动行业协会稳步发展，逐步形成“政府机构+企业”“政府机构+企业集团+行业协会”等多元治理模式，以及“政府机制+市场机制+社会机制”的多元治理结构[94-96]。在这一崭新的多元治理结构中，与改革开放前的政府一元治理不同，政府管理全部经济事务[97]的局面得到根本改变，政府从微观经济领域逐步退出，转而专注于宏观经济调控、公共服务等领域，从而强化了政府作为“扶持之手”的积极作用，也弱化了政府因错位、越位给经济增长带来的消极作用。

第二，构建合作伙伴，改善治理关系。中国各个省级地区通过“政府搭台、市场唱戏”的模式，构建政府、市场两大治理机制之间的互补互助、部分替代的合作伙伴关系，从而提升政府、市场两大维度的治理能力，进一步优化了治理结构，缓解了“权力悖论”。一方面，充分发挥政府机构、企业集团、行业协会三类治理主体的比较优势，推动各个治理机制优势互补、互相协作，缓解单个机制失灵对经济增长的负面冲击，实现各个治理机制共同推动经济增长的协同效应，完美体现权力作为“扶持之手”的重要作用；另一方面，通过部分替代、互相赋权，持续提升政府机制、市场机制的治理能力，进一步优化“政府+市场”治理结构，从能力上强化权力的“扶持之手”，弱化权力的“掠夺之手”。

第三，强化权力约束，提高法治水平。中国各个省级地区通过弱化人治传统，不断完善法规体系，打造高效执法队伍，强调政府机构、企业、行业协会等治理主体对法律规则的遵守，先后提出了“法制”“依法治国”“法治国家”“法治经济”等主张[97-99]，确保政府依法行政、企业依法经营、行业协会依法服务。同时，中国也不断强调各治理主体之间关系的法治化、规范化，注重保护私有产权，管住政府的“掠夺之手”，鼓励私营企业发展壮大；注重保护知识产权，管住企业的“抄袭之手”，鼓励企业开展技术研发；注重保护契约制度，维护良好市场秩序，规范各类市场主体的行为，确保市场机制的高效运行，促进社会分工和交易；注重政府干预的法治化，确保政府依法培育、监管、服务市场主体，从制度上鼓励权力的“扶持之手”，抑制权力的“掠夺之手”。

2.1.3　中国省域治理的概念界定

治理概念的演进历史表明，治理的定义是存在特定指向性的，是为了描述具体实践而专门设定的。从国内外研究成果来看，学者们尝试从不同视角界定治理[52]，[67]，[68]，[70]，[71]，导致治理的概念一直处于变动之中，学术界至今对此没有形成统一的看法。因此，为了在同一框架下开展讨论，几乎所有学者都倾向于接受比较模糊、宽泛的治理定义[65]。其中，治理问题专家R.A.W.罗茨（1999）总结了治理的六种用法，但他没有正面给出治理的内涵界定，只是把现有部分用法结合起来，给出了治理的四个基本特征[72]；治理理论的另一位权威格里·斯托克（1999）对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，治理内涵包含五个主要的观点，这五个观点从不同方面讨论治理，它们之间的关系是互补的，而不是竞争，更不是冲突[100]，这与本书的观点类似。

从中国省域经济增长来看，省域治理实际是中央与地方两级治理结构，考虑到所有样本省级地区对同一个中央负责，中央治理对每个省级地区都是基本相同的（不存在显著的异质性），不会实质性影响本书的主要研究结论；此外，中央治理体现了单维治理视角：权力纵向配置（财政分权或政治集权），国内外学者已形成了大量研究成果[30-32]，[34]。基于此，立足于国内外文献资料，本书从地方治理视角入手，可以提炼出中国省域治理的核心内涵：强政府、市场化、法治化，尝试从外延特征角度来描述中国省域治理概念，旨在为第三章的治理质量评估提供操作便利。首先是强政府，即政府有能力弥补市场缺损和市场失灵，有能力培育、监管和服务市场主体[101]，有能力推动科技等领域的体制改革，政府作为“元治理”的唯一主体的特殊角色得到完全体现[62]，政府公权力的“扶持之手”作用充分发挥；同时，发挥政府公权力的中立性与自主性，超脱于各种利益集团、派系的制约[102]，抑制市场私权力（利益集团）的消极影响，从而促进地区经济增长。需要指出的是，强政府不是无限政府，而是有能、有为、有效(7)的有限政府[103]。其次是市场化，即市场有能力弥补政府失灵，促进资源的优化配置，市场私权力的“扶持之手”作用充分发挥。此外，一个发达的市场经济，不仅可以抑制政府公权力的消极影响（掠夺之手），也可以为政府公权力积极作用的充分发挥提供有力支撑（比如：税收、商品和服务等），从而促进地区经济增长。最后是法治化，即政府行为、市场行为的法治化，以及政府和市场之间关系的规范化，从制度上鼓励公权力和私权力的“扶持之手”，或抑制公权力和私权力的“掠夺之手”，把治理能力转化为实际产出，从而促进地区经济增长。

综上所述，本书关于中国省域治理概念的讨论，既关注行使权力的主体——政府和市场，强调行使权力的能力[68]；也关注权力本身——权力的配置与约束，强调权力资源的横向优化配置[70]，以及对权力的有效约束，从而体现了新的多维治理视角：权力横向配置+治理能力+权力约束。福山（2015）强调，良好的社会治理需要具备三个基本元素：强政府、法治和民主问责，三者之间相互加强、相得益彰[102]，这和本书有相似之处。但是，福山关注近代以来后发国家（经济体）经济和社会发展，仅涉及后发国家的一般特征；而本书关注中国省域经济增长中的治理议题（2001—2016），不仅具有后发国家的一般特征，也存在中国特色的经济转轨问题——市场化。