一、基层治理的痛点与难点

（一）基层治理的痛点

1．任务多、责任重。由于不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上的高度一致，中央和地方各级政府之间又普遍推行目标管理责任制度，从而形成了职责同构、行政发包、压力传导的运行体制，导致了街道、乡镇（以下简称街镇）成了各项治理任务的最后承接者、最终落实者，这被形象地称为“上面千条线，下面一根针”。治理任务连带着的是治理的责任，这样繁重的任务与责任就像两座大山，压在了基层政府和基层干部的肩上，而像基层的信访、环保等工作，任务完成得不好，或者没有按时完成，还可能面临着“一票否决”，因而基层又面临“上面千把锤，下面一根钉”的无奈。

为了保障各项任务得到有效贯彻落实，地方各级政府需要根据中央的相关精神和政策文件要求，一层层地展开政策学习、任务部署动员、工作协调督导等会议，并出台各种细化的红头文件，形成所谓的“文山会海”。同时，为了保质保量完成任务，还要开展不同层次、不同层面的检查、评比、考核等，要求基层严格按照考核指标开展工作，并保证目标责任不折不扣地得到落实。

由此可见，基层政府和基层干部在工作中不得不做到两头兼顾：一方面，要投入大量的时间和精力参加会议、学习文件、撰写报告、统计数据，迎接上级的督导检查、考核评比等；另一方面，要深入基层群众，组织动员基层治理力量，保障公共服务供给，化解社会矛盾纠纷，落实各方面的行政事务，努力实现基层稳定和基层治理工作创新。这样，在基层，“5+2”“白+黑”“星期六保证不休息，星期天不保证休息”等，成了基层干部的工作常态……云南楚雄州大姚县的“80后白发书记”李忠凯就是无数辛勤工作的基层干部的典型代表。

街镇任务多、责任重、压力大、被动性强，自然会积极寻求自身免责、降压的渠道和办法，这样，城乡社区或居村“两委”也就顺势被基层政府吸纳到整个行政体系和行政工作中来，任务指标、考核评比、挂牌盖章、工作台账等一系列繁杂事务纷至沓来，结果就是“社区是个筐，啥都往里装”……尽管村委会、居委会是群众性自治组织，主要职责是开展自我管理、自我教育、自我服务、自我监督等自治活动，但实际上承担了大量的行政性事务，甚至在行政事务上花费的时间、精力远远超过了自治工作，自治反而被有意无意地边缘化了。一项对15个社区的调查研究表明，居委会承担了286项行政任务，远远超过了社区的自治工作，其中，每个社区的盖章每年累计超过100项，有的社区一年出具的盖章证明就超过1000项。社区工作人员每年还要填报各类表格，既有年报、季报、月报类表格，也有周报、日报类表格，涉及党群工作、社区建设、综治安全、城市管理、民生保障等多个方面。社区居委会承担的工作事项越来越多，堪称“万能居委会”。

2．资源少、权力小。基层任务多、责任重，客观上必然要求充分的财力、人力、物力等投入。毕竟“巧妇难为无米之炊”，没有相应的资源投入，公共服务便会停摆，群众需要解决的各种问题也会被悬置……进而可能导致基层公共生活失序、基层社会失稳。一句话，资源投入是基础，是基层治理达成善治目标的根本保障。但现在的问题恰恰在于基层的资源少、权力小。

从城乡发展看，在农村，税费改革取消农业税后，国家实现了从对农村、农业、农民的资源汲取到对“三农”资源输入的转变。这虽然是巨大的历史性成就，但也令基层治理出现了一些隐患。一方面，税费改革使乡镇政府、村委会失去了通过税费汲取基层治理资源的空间；另一方面，国家的资源输入往往通过项目制方式投入到基层，造成了乡镇、村委会的工作由过去的向下“要钱”“要粮”变为向上“跑钱”和借债。同时，在城市，近年来各地陆续进行了街道办职能归位改革，把经济发展、招商引资、工商税收的职能从街道办剥离出去，让街道办聚焦党建、治理、服务的主责主业上来，这也同样导致街道办失去了自下汲取资源的空间。特别是城市社区居委会，相较村委会而言，虽然同样是自治组织，但由于缺乏集体经济的支撑，而又身居城市，面临更复杂的治理环境和治理任务，其所能获得的治理资源的支撑就更为稀薄了。

从基层治理所需的人力资源来看，城镇化使大量青壮年流入城市、县城，乡村多是留守的老人、妇女和儿童，乡村治理只能依靠“富人治村”“能人治村”“强人治村”，普遍缺乏具有现代治理理念和治理能力的精英。同时，在城市，社区专职工作人员本来就少，现代化的治理理念和治理能力也欠缺，而青年人往往又不愿意长期留在社区工作，导致社区工作者队伍不稳定、流动性大。

从自由裁量权的赋权空间来看，基层干部缺乏充分的自由裁量权，即缺乏相应的组织动员协调的权力、财权和人事权。与承担的责任相比，其拥有的权力小于承担的责任。同时，问责压力又大。这些因素的叠加，自然引发基层干部不能作为、不愿作为、不敢作为，这就导致避责行为成为普遍选择。长此以往，基层治理最后恐怕真正成了“既难治又难理”，或“没法治不敢理”。

事实上，无论是基层政府还是基层群众自治组织，由于缺乏与其职责相当的自由裁量权以及自治组织应有的自治空间，从而导致了积极行政、消极治理的基层治理过度偏向行政化的问题，即基层工作过多聚焦自上而下行政事务的完成，忽视公共服务供给、基层自治等，造成基层活力不足，同时还弱化了基层干部的工作积极性、主动性和创造性，也容易出现一刀切的被动执行局面。

3．成本高、难理解。毫无疑问，基层治理的成与败、好与坏，取决于治理的活力和创造力，而这在很大程度上又取决于每一名基层干部的日常工作，可以说基层干部的日常工作状态决定了基层治理的状态。如果他们能够积极主动、认真负责，积极工作、主动工作、创造性工作，那么基层治理就会有活力和创造力。然而，如前所述，“5+2”“白+黑”等导致基层干部投入的时间、精力等成本过高，收获与投入不平衡。经年累月，一些人就渐渐消磨掉了为民服务的激情、爱岗敬业的热情以及不忘初心、牢记使命的责任担当。这种过高成本付出与较低收获主要体现在三个方面。

一是晋升、工资福利待遇等激励不足。一方面，基层干部职务职级低，自然晋升空间相对较小，工资福利激励也有限；另一方面，基层干部又面临着繁重的治理任务和多样化的指标考核，不得不付出更多的时间和精力。两者叠加，导致基层干部的收获与投入不匹配，大大降低了他们工作的积极性。

二是精神压力大。由于基层政府和基层群众自治组织是国家治理的最终承接者，无法再将治理工作转给其他主体，只能自己承担，面临着较大的精神压力。

三是情感付出多。基层干部的工作更多的是面向街头巷尾，为基层群众提供管理服务，而基层群众的需求是多元的、复杂的、零碎的、随机的，时常需要“磨破嘴、跑断腿”，管理服务无止境，并且要保持微笑、耐心、贴心……情感付出大，对情绪要求高。更难的是，有些时候，尽管整日忙碌，但众口难调，有时还是不能获得一些群众的理解和支持，乃至出现对基层干部和基层党员的污名化。这更引发基层干部对自身工作的认同危机和对认真负责工作行为的怀疑，也就可能产生更多避责行为和投机心理。

（二）基层治理的难点

1．内卷化与悬浮化。所谓内卷化，原是指一种社会或文化模式在发展到某一阶段、达到某种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。此说法最早出自美国人类学家吉尔茨（C.Geertz）的《农业内卷化——印度尼西亚的生态变化过程》。近年来，这一概念被用来解释我国基层治理面临的困境，如居委会组织变革存在内卷化的问题。还有研究者提出了基层政府面临政权悬浮或悬浮型政权的困境，即基层政府对基层群众的公共服务废弛、漠视基层群众的利益关切、基层政府的工作不是围绕基层居民需求展开、基层政府和官员与基层群众的关系松散等。在这里，我们可从更宽泛的内涵理解和使用上述两个概念，并统称为内卷化和悬浮化，用以对当前基层治理的困境做更为综合、全面的解释。从整体上看，无论是乡村还是城市，内卷化和悬浮化问题都是当前基层治理的难点之一。

基层治理的内卷化可以理解为：基于职责同构、行政发包、目标管理责任制等行政运行机制，基层政府不得不积极行政，并通过对社区的行政任务转包，将基层群众自治组织也吸纳进了基层行政事务中来，导致行政功能强化，基层群众自治组织的自治功能弱化，多元治理主体难以实现高度的协同，共治活动基础薄弱。换言之，基层治理的内卷化可以归结为基层政府和基层群众自治组织的积极行政。之所以说是内卷化，是因为现代化的治理不仅强调现代化的行政体制和行政技术方法，更强调政府不再是公共事务的唯一权威主体，只要能够有效解决公共问题，改善公共服务提供的质量和效率，公私的主体、资源、工具、技术、方法都应当被纳入公共治理活动中，形成多元主体协同参与、资源高度整合的治理格局，以达成善治的目标。

基层治理的悬浮化可以理解为：基层政府和基层群众自治组织越来越趋向于行政事务的落实，忽视了“以人民为中心”的价值取向，把基层治理变成了完成自上而下的行政任务，基层治理出现了与基层群众实际需求错位、脱节的现象，基层干部与基层群众的关系面临愈发疏远的风险，这更造成了基层群众对公共事务的漠不关心；反过来，基层群众的漠不关心，又加剧了行政强化，如此反复便容易形成恶性循环。

因此，基层治理的内卷化和悬浮化是互相关联、互相影响的，内卷化越严重，就越强化行政功能，其他治理主体就越难以参与治理，自然更加剧了基层治理的悬浮化；反过来，基层治理的悬浮化越严重，基层群众对公共事务就愈加漠视，也就愈加强化了内卷化，最终带来的是对行政功能的愈加强化。

2．弱参与性与碎片化。基层治理要达成善治的目标是以广泛的社会参与为基础的，也只有群众的广泛参与，才可能实现党委领导、政府负责、社会协同、居民参与的多元主体共同治理；反过来，如果没有群众的广泛参与，基层治理就是一句空话。

尽管当前的基层治理出现了多元主体参与的格局，有些地方发展良好，但这主要还是依靠社区构建的刚性组织网络硬性动员起来的，比如依靠社区网格化管理与服务机制形成的网格员，依托小区楼宇组建的楼长群体，基于社区大党建被吸纳进入社区参与社区治理的社区党员、业主委员会骨干、物业公司工作人员、驻区机关企事业单位负责人以及其他社区积极分子等，共同构成了社区的多元参与主体。但实际上在很多社区，绝大多数居民则被自觉不自觉地隔离在基层治理事务之外。根据张平等对全国20个城市1794名居民样本的研究发现，我国城市约五成居民在一年中根本不参与社区自治活动，约七成居民在一年中参与社区自治活动的次数为三次以下。按照参与次数高低，社区自治活动内容排序为民主管理、民主监督、民主选举、民主决策。而在很多乡村，由于青壮年大都流向城市，治理只能依靠村中的富人、强人、能人勉强维持，留守的老人、妇女缺乏积极参与的动力和能力。这些都是弱参与性的具体表现，而弱参与性是基层治理面临的一大难题。

基层治理碎片化包括多元主体治理价值观念的碎片化和主体间协同的碎片化。前者是指基层政府、社区“两委”、社会组织、企业、居民等不同治理主体的价值追求存在差异乃至冲突，未能统一到实现基层治理现代化的思想认识上来，影响了各主体的参与，制约了治理共同目标的达成。后者主要表现为三个方面：一是政府内部部门分割、各自为政、“叠床架屋”、多头执法等长期制约了基层治理的效率。二是尽管基层治理中已经形成了多元主体参与格局，但是过度专注于行政化导致不同部门、不同主体的协同治理难以拓展。三是基层干部的时间、精力被大量的重复填报表格数据等无效劳动、层层加码或下派的临时性工作、突发性任务所肢解，导致工作行为的碎片化……对此有一种可惜且无可奈何的说法——基层治理“一地鸡毛”。

当然，上述弱参与性与碎片化也是相互关联的，特别是弱参与性加剧了碎片化。因为基层治理还没有形成广泛的社区居民参与基础，被基层政府、社区调动起来参与治理的群众，多处于被动员的状态，缺乏参与的内在自觉性、主动性，因而其参与活动就像潮汐一般，时起时落，只是一次次的等待着被动员、被激活而已，难以实现参与的常态化，这就加剧了基层治理活动的碎片化——治理活动不完整，缺乏连贯性、稳定性，时断时续。

3．复杂化与不确定性。基层治理涉及治理的主体、对象、问题、需求、资源等多个方面，随着人们需求动机、社会风尚、通信与交通技术等的发展变化，基层治理的复杂性和不确定性愈来愈明显。

一是居民需求的多样性和差异化，抬高了基层治理的复杂性与不确定性。从某种意义上说，基层治理活动是围绕基层治理需求展开的，当居民需求普遍停留在温饱甚至小康等层面时，通过一刀切的治理政策和规模化的公共产品供给基本能满足居民的需求。但随着经济社会发展，特别是中国特色社会主义进入新时代，居民需求层次将更多地跃迁到自我实现层面，这个层面的需求将呈现出很大的差异性；同时，随着基层协商民主制度的不断完善以及通信技术的不断进步，民众差异化的需求偏好将得到更全面、清晰、准确的表达和聚合，这就相应地要求基层治理要有更精准的需求识别、供给以及其他反馈机制，更加迅速敏捷地回应居民需求，进而提供精准且优质的公共服务；否则，居民不满的情绪会借助网络和现代化通信手段被进一步聚合放大，增加基层治理的压力。

二是人员流动性增强，增加了基层治理的复杂化和不确定性。由于互联网技术、交通技术、智能技术的迅猛发展，不同国家、地区之间人员的联系更紧密、流动性更强，可谓进入“大流动时代”。随之而来的是围绕人与人之间的需求、利益、机会、资源等而引发的矛盾乃至冲突急剧增加，带来的是基层治理的进一步复杂化和不确定性。

三是治理环境中的空间拓展以及空间正义诉求，增加了基层治理的复杂性和不确定性。随着网络技术、智能技术等的快速发展，人们的生活空间实现了从物理空间到网络虚拟空间的极大拓展，而且网络虚拟空间正在进一步深化对于物理空间的影响，这既方便了人们利益伸张、诉求表达，还导致各种借助网络虚拟技术手段违背公序良俗、违法犯罪的活动更加隐蔽、危害波及面更加广泛。同时，近年来，随着空间正义的价值主张逐渐兴起，也让人们看到了空间对于基层治理的重要意义，比如各地出现的邻避事件，抗击新冠肺炎疫情中的封堵社区、马路，就是居民对自己居住环境追求空间正义的价值觉醒事例。因此，保障公共空间规划、管理和服务供给的正义极大地增加了基层治理的复杂性和不确定性。