产权改革

2016年，中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。意见提出：产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。有恒产者有恒心，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。

这几句话点到几个问题。第一，“国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易等导致国有资产流失的问题”。第二，“利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生”。第三，“知识产权保护不力，侵权易发多发”。这些问题还不完全是界定完保护就行了，它为什么难保护呢？就是执行成本太高。执行成本高有各种原因，其中一个原因就是界定还不到位。所以，要真正保护现有的财产权利，还得进一步改革产权。

农业土地

农业土地是最早改革的领域。包产到户后，农民的温饱和贫困问题基本解决。集体土地再也不是完全集体耕作，而是可以家庭承包经营，使用、利用、收益、转让，全都有法律保护。农村土地可以转让，甚至大规模转让，这个已经发生，现在，工商业也开始进入农业活动了。

但是留了一个尾巴，这个尾巴非常隐蔽，它在很多地方保留着：农户如果人口发生变化，它还有权利要求重新调整土地，这是真正集体经济的一个性质。农村土地承包期限，开始是10年、15年、30年不变，现在是长久不变。这在上层建筑里已经没有很大的分歧，但在基层不行。我家人口多了，他家人口减了，这家女儿嫁出去了，那家儿子娶媳妇进来了。每个家庭当年平等承包的土地，就变成人均土地不平等了，所以不断产生调地要求。这么调下去，还有长久不变吗？调地的难度很高，我们的改革是承认集体经济，在基层是实行家庭联产承包。

1988年，贵州省遵义地区湄潭县做了个试验。当时农村深化改革，很多事情想不出什么办法，就让各地做试验，各地试什么东西各地上报，贵州省报了个题目叫“增人不增地，减人不减地”。当时觉得难以接受，人口多了，地不调，不就变穷了吗？那时农民主要还是靠农业生存。不断调土地，土地不断细碎化，人们就把注意力放在这块耕地里，不往外走。怎么让农民接受？要做好多工作，农民有不同意见。那些人口变少的农户同意不调，那些可以外出打工的家庭同意不调。后来政府做了工作，给一些资金，培训农民，往耕地以外的资源走。再往后就是外出打工，搞工商业。湄潭县这个试验从1988年一直坚持到现在，就是不动地，叫作“人丁变化，永不动地”。

这个经验在湄潭成功了，能不能扩大呢？中央的方针开始是建议考虑湄潭这个办法，供大家学习，后来就逐步推广，再后来写进了法律，2002年改《农村土地承包法》的时候写进去了，承包期限内不要动地。这个承包期限原来是15年，后来是30年，再后来是长久不变。

我国《宪法》规定，城市居民是居委会自治，农村是村民自治。村民自治有六个功能，其中第一条是管理集体土地。中国现在是双轨制。一个是湄潭经验，村民同意永远不调，有不少农村地区确实再也没有调地。但是还有一些地方，用村民自治法，因为是村民自治，可以通过举手表决调还是不调，多数人同意调就调。所以，今天中国农村就有了这个尾巴。

为什么说是尾巴呢？你想想看，土地过几年就要调，那它怎么转让？公司进去签50年、70年的合同，大规模整理土地，要搞现代农业，过两年农民说，这里的土地关系还要调，后面的资源更优利用就做不到。相反的一种意见认为，这个公平啊，可以防止农村出现矛盾，人口多了就多分一块地。中国两千年历史上，你家人口多了，可以分邻居家的地吗？从来没有的。个人财产真叫私人财产，父辈的财产不是儿子就可以平分的，父辈的财产要写个遗嘱，说给谁就给谁，不给你就不给你。

在这个基础之上，家庭内的土地你去分就算了，但是如果你要跨家庭重新调整土地，那么，什么恒产、什么恒心，怎么会有？那还怎么转让？转让的成本就非常高，这个事情就卡在这里。国务院要求，2016年完成全国不动产登记，这个事情非常大。颁一张土地证，颁证以后，人口积累到一定程度，要求再调，很多地方打算上一轮签的30年合约到期后就要调地，但到现在都没有解决。有些地方已经不打算调了，这样转让就有了基础。有些地方还做不到。这个问题应该在进一步深化改革中解决。

有人认为这样对农民有好处，其实这是害农民，因为你把农民锁在土地里。人的心理倾向是，如果这里有一个凭身份就可以拿的东西，他就不走了。大家都说农村没有人了，这个观察是有问题的。农业对GDP的贡献就是7%~8%，加上补贴，也不过9%。你看农村还有多少人口？为什么那么多人还在里面？这对国民经济的资源配置，对劳动力价格的上涨，在宏观上都有影响，所以产权还要再划下去。

我们这个集体模式其实是从苏联学来的，苏联处于北方高纬度地带，地广人稀。它是村社的传统，到村社领一块地种，人一死，就把地还给村社。依据中国人口和土地的要素禀赋，怎么能学这套东西呢？但是一旦学来，它就变成了传统，变成了利益。

问题更大的是建设用地、盖房子的地。其实到今天为止，1988年《土地管理法》修正案还没有落实。该修正案表明，中华人民共和国的土地使用权可以依法转让，没有说只有国有土地才可以转让，但到今天为止，生效的只是国有土地转让暂行规定，这也是我国土地市场、土地财政的法律基础。而集体土地呢？不能转让。这也构成城乡很大的问题，包括供地机制。现在国有土地可以入市，但这个当时也是匆匆忙忙从香港学来的，设定的使用期限为40年、50年、70年。然后呢，地价怎么定？70年期限到了，怎么办？到时候是地产税制度，还是土地批租制度？我国的土地制度还没有完全理顺。

非国有土地

非国有土地，国家可以征用。《宪法》规定的征用，有一个前置词，为了“公共利益”。现在为了商业利益，都征用土地，这是我们国家很大的一件事。你拿去是商用，又不是建国防基地，又不是修水利工程，怎么可以随便动用征用权呢？你是商业利用，他也是商业利用，来个竞价吧，这才是市场配置资源，要有个基本公道才对啊。

这个改革非常难，十六届三中全会、十七届三中全会、十八届三中全会，都讲要逐步收缩征地规模。所以实际上在整个决策层，这一点大家都认为不对，但如果征地规模收缩，国民经济建设怎么办？遇到经济下行，需要投资拉动的时候，怎么办？其实4万亿元投资，不光是财政和信贷，首先就是大量的征地。真正公共用途的征地没有问题，美国也征地，日本也征地，但今天中国城市化大量征地是商业用途，在公益上就讲不通。

现在，农民也大量占地搞建设，一块就是宅基地。到今天为止，这个权利还是硬硬的，叫一户一宅，年轻人一结婚，就领一块地，全世界哪有这种制度？免费领一块地，领了以后，这块地只能自己盖房子，自己住，不能转让。2.4亿农民都进了城，很多房子平时根本就没有人住，就过年回去住那么十来天、半个月，但是同样占地、占资源、占投资、占农民的储蓄。在这个问题上，始终有一种意见，认为这是我们的安全阀门，万一农民在外面经商失败，回家还有个依靠，不至于流离失所。但是，如果在城里都没有机会，农村怎么会有机会呢？

这件事情对农民的影响很大。很多土地都已进入市场，但是不合法，成了小产权。中国现在有多少老百姓的物业是小产权？悬在空中，说不定哪天就会有问题。什么恒产恒心？法律上不支持。政府不是根据法案，而是通过国务院办公厅文件规定，城市居民不能买小产权房。这是财产权利问题。这个物业有人愿意买，他出价高，你不让他买，这不就是产权的有效性问题吗？

国企国资

经过1997—1998年的改革，国企大面积亏损的问题解决了，能卖就卖，能出租就出租，抓大放小，留下的国有企业大量盈利。当年就是因为亏损才推动了改革，三年脱困了。当时整个国企账面就是亏的，这是1997年改革的合法性。

那新的问题来了，国企亏损问题解决以后，下一个改革动力是什么？

第一，是对还要不要改，没有高度共识。仔细观察国有企业的情况，整体来看国有企业赚了很多钱，账面上非常好看。但作为大集团，内部可能有交叉补贴，自己投资了很多东西是亏的，加到一起是盈利的。这个问题是权力问题，全国人民同意搞这些掩盖在里面的亏损项目吗？这是第一个问题。

第二，你是国有企业，全民的企业，利润上交怎么定？多年来，国有企业的利润却是自己自由支配，这也是国有企业这些年追求利润的动力，挣钱了我的地盘就大。

第三，有很多领域，特别是央企中很大一部分，是不准别人进去做这个生意的，它又是基础的产品和服务，这种利润是国民经济的成本。国民经济是连在一起的，如果我非买你这个东西不可，那就是我的成本，你的利润越高，其他行业的成本就越高，这个问题怎么解决？你要不要进一步开放市场，引进竞争机制？因为它独家经营，你看不出来它优不优。

最严重的问题是，反腐暴露出来大量的国有企业内部控制权。从法律上讲，国企是全国人民的，事实上呢？一些国企成了少数人的囊中之物。这个问题不解决，可不仅是经济问题。如果是问题导向，就应该面对问题，进一步探索，怎么把国有资产的权限划得更清楚。有什么问题，就解决这个问题，把里面的效率和公正进一步发挥出来。

过去国企亏损你要改，现在我盈利了，怎么还要改？确实得师出有名。要改的话，老经验，就是分类改，抓大放小，中国就是这么改出来的。在今天的中国，国企普遍盈利、情况普遍改善，账面资产财务情况都改善了，这种情况怎么分类？怎么定义这些企业？这些问题没有解决。

混改

混改不是在市场同一个行业里既有国企也有民企，而是在企业的治理结构里让它们混到一起。对混改，各地做了一些试验，问题挺尖锐的。

首先是资产定价，这个难度非常大。上海探索的经验是，怎么作价都不对，干脆上市，由市场来定价。现在企业社保缴付比例太高，怎么解决呢？因为社保是在国有企业改革以后急急忙忙建起来的，负担很重，再加上社保机制里有些内容没有理顺，缴付比例很高，很多企业被压垮了。社保将来的支付压力会更大。一个办法就是把现在盈利的企业划进社保，降低社保的缴付比例。但是划转的力度，真正降下来的少。还有一类企业是公益性的，例如，北京地铁公司有大量的财政补贴，这种公司怎么考核？怎么要求它的行为像市场竞争公司一样？它做不到。干脆就使用价值考核，看你给国民提供了多少服务，服务质量怎么样。对整个国企、国资的改革，大家期望很高，但是现在看来，推进得不那么理想。

民资保护

我们已经承认了民营企业的合法地位，但说到平等保护，那还是一个长远目标。事实上存在不平等，才需要说平等保护。个别地方资产都被夺走了，这个资产怎么作价？怎么赔偿？这个财务数据是可观的，可不是判错多少年赔你多少，那个钱是小钱。企业资产一旦被动过，它是有机会成本的，将来怎么衡量？这个损失很大。民营企业肥了，就会诱发很多公权力把它作为一个目标。要保全民营资产，因为这个资产某种意义上是社会的，它有就业、有税收。当然历史地看，我们有很大进步了，但是离现代经济的要求、离中央提出的平等保护还有很大的距离。

创新

这几年“双创”喊得非常响，“双创”靠科学家。科学家绝大部分是国家的，大学是国家的，研究所是国家的，但是发明是他个人的，这两种力量都对最后的发明做了贡献，怎么区分？怎么分配？一不小心就涉及国有资产。现在有《促进科技成果转化法》，可是这个法律与美国1980年通过的《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）相比还有不小的距离。依据《拜杜法案》，不管是联邦的钱、军队的钱、国家基金的钱、国家实验室的钱，出来的成果都是大学的。大学通过一个专利办公室向社会发布专利，谁要用，包括发明这个专利的大学教授本身，交一个使用费，就可以拿去创业。通过这个法案就找到了界定的方法，划清楚了边界。

管制

私有制下，如果你对社会有冒犯，它一定给你加限值。公有制要开放，如果技术上要排他，它一定要增加使用的规则。所以这个管制是不可少的，从产权角度看，一定要有管制。过去，依据当时的技术条件、观念、法律，形成了一套管理制度。现在技术变化了，管理制度要不要变化？当年的网络电话就是被电信管理部门压下去了，把人抓起来了。那是1998年底，以色列网络电话软件刚成熟不久，中国民间对此很敏感，应用了。但因为国家实行电信专营，结果抓人，没收机器。

现在的不当管制是国民经济中很大的问题。注册公司，这两年办手续有很大的变化。那些不合理的东西，有的部门还是抓得牢牢的。命脉行业，非公准入的门，到底开放到什么程度？铁路、电信、铁路、民航，这些大领域，不是没有投资需求，相应的管制要改变。管制就是要求政府圈、民企圈、国企圈，这几个圈的边界要非常仔细地重新调整。

类似的议题还有很多，环保大量的问题是产权问题。解决环保问题的时候，还会产生新的产权问题。一个大活动要搞好，很多工厂就停掉，要补偿吗？不补偿。如果它是环评通过的，人家的资产实际上受到了侵犯；如果环评没通过，是另外一回事。不能由一部分公民为了整个社会利益，承担特别重的负担，要平等。

20世纪有很多争论。科斯的提法就比较好，就是产权界定与再界定的过程，是基于经验的。不能基于一个理想化的最优解，一股脑儿往这边冲，或者掉头往那边冲，经不起检验。在个人与整体、社会与国家之间，自由空间怎么划最利于发展生产，怎么划可以最大限度地协调矛盾，这是产权命题，是产权经济学，应该回到学术的基础上来讨论问题。

（本文刊于《科学发展》2017年第6期）