第一章　总则

第一条　【立法目的】[1]1为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。

第二条　【适用范围】行政处罚的设定和实施，适用本法。

●注释

行政处罚，是指行政机关和法律、法规授权组织依照法律规定，对违反行政管理秩序、应当承担法律责任的公民、法人或者其他组织所实施的惩戒行为。对实施惩戒的主体来说是一种制裁性行政行为，对承受惩戒的主体来说是一种惩罚性的行政法律责任。

应用　1

行政处罚行为的法律适用规则

1.高位法优先适用规则。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章;行政法规的效力高于地方性法规、规章;地方性法规的效力高于本级和下级政府规章;省级政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市政府制定的规章。

2.特别法优先适用规则。同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规和规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

3.新法优先适用规则。同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规和规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

4.地方法规优先适用情形。地方性法规或者地方政府规章依据法律或者行政法规的授权，并根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，与部门规章对同一事项规定不一致的，应当优先适用地方性法规或者地方政府规章。

5.部门规章优先适用情形。部门规章依据法律、行政法规的授权作出的实施性规定，或者部门规章对于尚未制定法律、行政法规而国务院授权的事项作出的具体规定，与地方性法规或者地方政府规章对同一事项规定不一致的，应当优先适用部门规章。

6.部门规章冲突情形下的适用规则。部门规章与国务院其他部门制定的规章之间，对同一事项的规定不一致的，应当优先适用根据专属职权制定的规章;两个以上部门联合制定的规章，优先于一个部门单独制定的规章;不能确定如何适用的，应当按程序报请国务院裁决。

应用　2

对金融机构工作人员不得任职的行政处分不属于行政处罚

经1999年1月14日国务院第13次常务会议讨论通过、1999年2月22日国务院令第260号发布施行的《金融违法行为处罚办法》第三条第三款规定的“金融机构的工作人员依照本办法受到开除的纪律处分的，终身不得在金融机构工作”，“金融机构的高级管理人员依照本办法受到撤职的纪律处分的，由中国人民银行决定在一定期限内直至终身不得在任何金融机构担任高级管理职务或者与原职务相当的职务”，不属于行政处罚。［《国务院法制办公室对中国人民银行关于〈金融违法行为处罚办法〉有关问题的请示的复函》(2002年5月16日，国法函〔2002〕145 号)］

第三条　【适用对象】公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。

没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。

●注释

［行政处罚的适用条件］

行政处罚的条件如下:(1)公民、法人或者其他组织的行为违反行政管理秩序应当承担法律责任。(2)法律、法规或者规章明确规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序应当给予行政处罚的，才能给予行政处罚。(3)行政处罚只能由行政机关依照法定程序实施。(4)行政机关如果没有法定依据或者不遵守法定程序实施行政处罚，行政处罚就是无效的，公民、法人或者其他组织有权拒绝，人民法院也可以依法予以撤销。这就是行政处罚法定原则所要求的。

应用　3

处罚法定原则的含义

1.处罚依据法定。法律、法规或者规章明确规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序应当给予行政处罚的，才能给予行政处罚。

2.处罚主体法定。除下列机关和组织外，其他任何机关、组织和个人，不得行使行政处罚权:①法律、法规、规章规定行使处罚权的行政机关;②法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织;③根据法律、法规或者规章的规定，行政机关可以委托相关组织实施处罚。

3.处罚职权法定。行使行政处罚权的主体必须在法律规定的范围内行使行政处罚权，不得超过法律规定的范围行使处罚权。

4.处罚程序法定。行政机关在实施行政处罚时，如果不严格遵守法定的程序，如立案、调查取证、审理和听证、送达处罚决定书、告知受处罚人诉权等，就会损害相对人的合法权益，这样作出的处罚也是无效的。

第四条　【适用原则】行政处罚遵循公正、公开的原则。

设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

●注释

［公正、公开原则］

公正，是指公平正直、不偏私。公正原则是处罚合法原则的必要补充，这是因为在行政处罚时，有时虽然在形式上是合法的，是在法定的幅度和范围内实施的，但是有明显的不合理、不适当之处。

公开，是指不加隐蔽。公开原则是合法原则、公正原则的外在表现形式，具体是指处罚的依据、过程、决定等是公开的、开放的。主要表现在:(1)处罚的依据必须是公开的，不能依据内部文件实施处罚;(2)处罚的程序对相对人是公开的，例如，获取证据的渠道是公开的，检查是公开的，处罚决定是公开的;(3)在行政处罚的实施过程中，行为人有申辩和了解有关情况的权利。

［过罚相当原则］

违法行为与处罚相适应的原则，也叫过罚相当原则，是指实施的处罚与行为人的主观过错、违法行为造成的后果相当。其具体要求是:对违法事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同的同类行政违法行为，所采取的措施和手段应当必要、适当，所适用的法律依据、处罚种类和幅度应当基本相同，行政处罚的种类、轻重程度、减免应与违法行为相适应，排除不相关因素的干扰，防止处罚畸轻畸重、重责轻罚、轻责重罚等。

违反过罚相当原则的直接表现是行政处罚显失公正。行政处罚显示公正是指行政机关及其工作人员或法律、法规授权组织在对行政管理相对人实施行政处罚时，给予的行政处罚存在明显的不合理性。其表现形式有畸轻畸重、同种情况不同对待或不同情况同样对待等。

应用　4

行政处罚决定的效力

一、依法作出的行政处罚决定一旦生效，其法律效力不仅及于行政相对人，也及于行政机关，不能随意被撤销。已经生效的行政处罚决定如果随意被撤销，不利于社会秩序的恢复和稳定。二、错误的治安管理行政处罚决定只能依照法定程序纠正。《公安机关内部执法监督工作规定》是公安部为保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责，防止和纠正违法和不当的执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益而制定的内部规章，不能成为制作治安管理行政处罚决定的法律依据。(参见“焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案”，《最高人民法院公报》2006年第10期)

第五条　【适用目的】实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

第六条　【被处罚者权利】公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

●注释

［陈述权、申辩权］

陈述权、申辩权是指行政相对人在行政机关实施行政处罚的过程中，可以陈述事实、理由，可以对被指控的事实进行答辩;行政机关实施处罚时应当听取当事人对所指控的事实和适用法律、法规或者规章的意见，允许其申辩。行政机关不得因为相对人的陈述和申辩而加重处罚。

［救济权］

公民、法人或者其他组织因行政机关的违法或不当行为，致使其合法权益受到损害，可以按照不同的途径请求国家予以补救。这里所指的救济途径很多，如相对人请求行政机关改正错误、申诉、申请行政复议或者提起行政诉讼、要求国家赔偿等。

●关联规定

《行政复议法》第6条，见79页;《行政诉讼法》第11条，见102页;《国家赔偿法》第3-5条，见140-141页。

第七条　【被处罚者承担的其他法律责任】公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。

违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。

●注释

行政处罚与民事责任的竞合适用上，由于两种法律责任的性质完全相异，一个是行政机关给予违法者以行政处罚，一个是违法者向受害者承担民事侵权责任，在责任的承担上既不发生冲突，也不会发生重责吸收轻责的情况。因此，违法者应同时承担两种法律责任，不能因予以行政处罚而免除其民事责任，也不能因已承担民事责任而免除或从轻、减轻行政处罚。同样的道理，违法行为构成犯罪的，也不能以行政处罚代替刑事处罚，必须移送司法机关处理。

●关联规定

《治安管理处罚法》第8条，见150页。