8　道路管理者及其管理瑕疵责任认定——王雯等诉上海市浦东新区城市管理行政执法局等机动车交通事故责任案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

上海市第一中级人民法院(2014)沪一中民一(民)终字第578号民事判决书

2.案由：机动车交通事故责任纠纷

3.当事人

原告(被上诉人)：王雯、王六明、傅林仙、王福祥、王小龙

被告(上诉人)：上海市浦东新区城市管理行政执法局(以下简称区城管执法局)

被告(被上诉人)：杜涛涛、吴仁安、张尧根、上海市浦东新区航头镇人民政府(以下简称镇政府)、中国平安财产保险股份有限公司上海分公司(以下简称平保上海分公司)

【基本案情】

2012年6月3日，杜涛涛驾驶机动车沿上海市浦东新区航头镇航梅路快速车道(慢速车道及非机动车道内晒有麦子)行驶至航梅路、航头路北约800米路段处时，与王连娟骑行的电动自行车发生碰撞，致两车损坏，王连娟死亡。经查，吴仁安受张尧根雇佣种植小麦和水稻，自2012年5月28日起吴仁安在事发路段占道约1千米晒麦子。交警部门确认王连娟骑行未依法登记的电动自行车上路和吴仁安擅自占道晒麦均属违法；但因对王连娟骑行的电动自行车的行驶轨迹无法查清，无法确认事故成因，故未对事故作责任认定。

王连娟的家属主张基于杜涛涛车速太快、吴仁安、张尧根晒麦子违法占道、区城管执法局和镇政府作为管理部门对堆物占道的违法行为未及时制止纠正、平保上海分公司系肇事机动车保险人等事实和理由，请求法院判令对于相关损失先由平保上海分公司依次在交强险及商业三者险的责任限额范围内承担赔偿责任；不足部分，由杜涛涛、吴仁安、张尧根、区城管执法局、镇政府共同承担赔偿责任。

对此区城管执法局辩称其系行政执法部门，而非道路管理部门，对占用道路的行为其确有执法权，但需要发现或有人举报；亦认为晒麦子的行为与事故的发生之间无因果关系，不同意赔偿。而镇政府辩称，事发路段航梅路系乡道，根据相关规定由乡、镇政府管理，镇政府在事发前曾对吴某某、张某某晒麦子占用车道的行为进行过管理，但因无行政处罚权而未予处罚，鉴于其已进行了相应管理因此不应再承担责任。

【案件焦点】

涉案道路的管理者的认定及该道路管理者是否已依法尽到管理义务。

【法院裁判要旨】

对于道路管理者和其管理瑕疵责任的认定，上海市浦东新区人民法院一审审理认为：镇政府根据《上海市公路管理条例》规定负责本行政区域内乡道的建设和养护工作，其对占道违法行为无法律上的管理义务，不承担赔偿责任。而根据《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》(以下简称《决定》)等规定，区城管执法局对辖区内擅自堆物占用道路(包括乡道)的违法行为具有行政处罚权，对涉及“擅自堆物占用道路”的公路管理由其负责，从这一特定指向来说其是公路管理机构(限于相对集中行政处罚权范围)，是道路管理者。由于涉案占道违法行为已持续一段时间，区城管执法局对此未能及时发现、纠正、查处，未尽到道路管理职责，应承担相应赔偿责任。最终一审法院判决对原告方的合理经济损失，由平保上海分公司首先在交强险范围内承担全部赔偿责任。超出交强险的部分，由杜涛涛承担65%赔偿责任(平保上海分公司亦在商业三者险的范围承担相应赔偿责任)，张尧根承担15%赔偿责任，区城管执法局承担10%赔偿责任，受害人王连娟自负10%的责任。

区城管执法局上诉称其对违法行为仅具有处罚权，但不承担具体的管理职能，不应作为道路管理者承担赔偿责任。上海市第一中级人民法院二审审理认为，机动车交通事故责任案件系侵权案件，相关赔偿责任应由《中华人民共和国侵权责任法》所确定的侵权人承担。区城管执法局、镇政府均非侵权人，依法不承担赔偿责任。二审法院最终依法改判杜涛涛承担70%的赔偿责任、张尧根承担20%的赔偿责任，王连娟自负10%的责任。平保上海分公司在交强险、商业三者险的限额范围内承担赔付义务。

【法官后语】

道路管理者负有安全保障义务，没有尽到该义务的应承担管理瑕疵责任。针对此类纠纷，法院首先需审理被诉的“道路管理者”是否适格：第一，查明涉案道路的具体类型(例如是市道还是乡道)。第二，找准适用的法律规定。例如本案中的乡道属于农村道路，应优先考虑适用《上海市农村公路管理办法》。在该规定就相关事项没有规定或规定不明的情况下再考虑适用其他相关规定，例如《上海市公路管理条例》等。第三，必要时还应进一步核实实际情况。本案中，仅从《上海市农村公路管理办法》的规定来看，镇政府仅仅是配合区(县)公路管理机构做好农村公路的养护与路政管理工作。但据政府有关部门的核实，当前浦东新区宽度在24米以下的道路，建设主体和管理主体一般是镇政府。

审理时还应谨慎认定道路管理者的范围，不宜盲目扩大，以免产生负面的社会效果。例如，本案中的区城管执法局就不宜认定为道路管理者。首先，《上海市城市管理行政执法条例》已经排除了《决定》规定的城管部门“对堆物占用道路的违法行为行使行政处罚权”这一项。其次，《决定》规定的城管部门享有的处罚权来源于公安交通管理方面的规定，而最高人民法院已提出不宜认定公安机关交通管理部门为道路管理者，因此城管部门也不宜认定为道路管理者。再次，城管部门仅单纯实施行政处罚，而道路管理的方式并不局限于此。设置道路管理瑕疵责任是为了敦促管理者更好地履行管理义务，在合理范围内进一步降低第三人违法行为导致的损害程度、减少公众的通行风险。道路管理者需采用多种管理方式，而城管部门目前尚不具备此等职能。具体到本案中，占道打场晒谷的违法行为具有季节性(集中在收获季节)、持续性(需在一定时间内持续暴晒)、区域性(乡镇和城乡结合部地区高发、市区较少)、顽固性(通常与周边晒谷场地的减少有关，在场地得到有效解决之前易反复)，敏感性(涉及基层群众的切身利益，处置不当易引发群体性事件)等特殊之处。而行政处罚通常包括责令限期改正、罚款、代为清除等措施，显然仅仅行政处罚难以从根本上合理减少事故风险，且在实施行政处罚与违法行为得以纠正、危险切实消除或减少的后果之间还存在一定的时间差。因此，针对此类违法行为，道路管理者应坚持引导性为主、处罚性为辅的管理原则，更加重视采取加大普法教育宣传力度、加强多发季节的人员巡视、提倡交通参与者举报违法行为、发现违法予以积极劝导、安排合适场地给行为人转移谷物、在此项违法行为多发地设置更为显著的警示标志等措施。

我国法律规定道路管理瑕疵责任的归责原则为过错推定，道路管理者能够证明已按照相关标准尽到义务的，不承担责任。法院认定是否存在道路管理瑕疵时，可考虑以下因素：第一，从国内现有常用技术层面看，涉案路体瑕疵可否预见、预防、排除。第二，针对涉案路体瑕疵，道路管理者是否实施了清理、防护、警示等管理。在存在明确的法律、法规、规章、国家标准、行业标准、地方标准的情况下，符合标准即视为管理者未违反安全保障义务、管理无瑕疵；不存在明确标准规定的，可参照前述相关标准并结合案件的具体情况进行判断。

我们认为，管理者的免责事由之所以不是更高的管理水准要求，是因为立法者认为尽管是为了预见、预防和排除路体瑕疵，管理者付出的管理代价也应当在合理范围内。在日常生活中，危险的普遍存在是常态，在资源有限的情况下社会管理的首要目标是尽量消除、削弱危害较大的危险，而不是在短时间内排除消除一切危险。对于受害人的利益应予以理性的救济，不宜随意扩大道路管理者的义务。轻率判决道路管理者承担法律责任，很可能会对社会产生误导作用，鼓励日后针对道路管理者来转移交通事故责任，甚至导致道德风险事件的大量产生。

综上所述，我们认为本案中的区城管执法局对占道打场晒谷的违法行为享有的仅是行政处罚权，不宜认定为道路管理者。而镇政府作为事发乡道的管理者，其在事发前已发现违法行为并采取了相关管理措施，但由于晒谷面积较大违法行为人在事发前尚未及时清除而没能避免损害结果的发生。鉴于前述情况，同时考虑到前文已经论述过的占道晒谷违法行为的自身特点，我们认为镇政府不应承担管理瑕疵责任。

编写人：上海市第一中级人民法院　沙茹萍　杨奇志　丁莎莎